關于完善伊春林區(qū)林場合并中的林下經(jīng)濟補償法律問題研究

徐厚樸

（伊春職業(yè)學院，黑龍江 伊春153000）

關于完善伊春林區(qū)林場合并中的林下經(jīng)濟補償法律問題研究

徐厚樸

（伊春職業(yè)學院，黑龍江 伊春153000）

在目前伊春地區(qū)林場合并的大趨勢下，只有有效利用林地經(jīng)濟的發(fā)展，才會有力促進伊春地方經(jīng)濟在第三次創(chuàng)業(yè)中的騰飛。論文旨在提出在林場合并中可以利用并且推廣的經(jīng)濟補償模式，以期有效利用政府資金，提高伊春地區(qū)林下經(jīng)濟的進一步快速飛躍。

林場合并；經(jīng)濟補償；法律問題

《伊春市2011年生態(tài)建設報告》的數(shù)據(jù)顯示，2011年伊春森林蓄積量和森林覆蓋率實現(xiàn)了“雙增”，林木年凈增長量達到700萬立方米以上。伊春市已有7個林業(yè)局16個林場（所）完全撤并搬遷，總計搬遷戶數(shù)2649戶，有12個林業(yè)局已與部分林場（所）3565戶居民簽訂了搬遷協(xié)議。五年來，伊春市深入實施“生態(tài)立市、產(chǎn)業(yè)興市”戰(zhàn)略，推進第三次創(chuàng)業(yè)，走向從“林業(yè)經(jīng)濟”到“林區(qū)經(jīng)濟”的轉(zhuǎn)變之路，跨入森林經(jīng)營新時代。2011年，在停止森林主伐的形勢下，預計全市地區(qū)生產(chǎn)總值實現(xiàn)230億元，增幅達到8%。為迎接停止主伐，伊春各個林業(yè)局也早在五年前，就開始做了相應的轉(zhuǎn)型準備，或大力發(fā)展林下經(jīng)濟，或全力推進林權制度改革，或招商引資開辦工廠等，為2011年的平穩(wěn)過渡打下基礎。由此就產(chǎn)生了伊春林區(qū)林場合并中的林下經(jīng)濟補償法律問題，論文基于伊春地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展模式，結(jié)合伊春第三次創(chuàng)業(yè)的契機，提出了林下經(jīng)濟補償?shù)囊恍┠Ｊ健?/p>

一、森林資源以及林業(yè)經(jīng)濟的重要意義

森林資源是林地及其間所生長的動植物的總稱,森林資源產(chǎn)權就是指森林資源的所有權、使用權、收益權和自由轉(zhuǎn)讓權等權利束的集合。森林不僅能為人類提供豐富的木材和原材料等經(jīng)濟物品,還具有調(diào)節(jié)氣候、保持水土、凈化空氣等功能,因此，森林資源既是一項重要的經(jīng)濟資源,也是一種重要的環(huán)境資源。作為重要的經(jīng)濟資源,國家采取國有制的方式對林權進行了一定程度的控制;作為重要的環(huán)境資源,森林自身所特有的外部性也使林權具有不同于一般的財產(chǎn)權的特殊性?，F(xiàn)階段我國林權制度的特殊性表現(xiàn)在:

（一）國有制導致林權的激勵作用無法發(fā)揮

我國森林資源的所有權以國有制為主。同大多數(shù)產(chǎn)業(yè)一樣,林業(yè)由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程,也面臨著所有權主體不明晰的問題。雖然我國《森林法》明確規(guī)定:“森林資源屬于國家所有,由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。”但在實踐中,地方政府代表國家行使森林的所有權,林業(yè)的實際生產(chǎn)者僅擁有林地的使用權。一方面，國家為實現(xiàn)“保護林業(yè)健康發(fā)展,環(huán)境效益最大化”這一根本目標,嚴格限定了林地的用途,使林業(yè)生產(chǎn)者的使用權與自由轉(zhuǎn)讓權受到侵犯。另一方面,因為林業(yè)資源或者林業(yè)產(chǎn)業(yè)是地方政府財政收入的一個重要組成部分,各級地方政府在行使權力的時候,受私利驅(qū)使過度征收稅費,使林業(yè)生產(chǎn)者的收益權受到影響。林業(yè)生產(chǎn)者不具有完全的使用權、收益權、自由轉(zhuǎn)讓權,因而缺乏生產(chǎn)積極性,使產(chǎn)權的激勵作用難以發(fā)揮。結(jié)果導致森林資源效率低下,甚至出現(xiàn)森林資源的流失與濫用。

（二）森林資源的外部性導致其使用權具有非排他性

所謂外部性,是指經(jīng)濟主體的經(jīng)濟活動對他人和社會造成的受益或受損的非市場化的影響。例如,森林具有凈化環(huán)境的正外部性,也具有因濫砍濫伐造成的水土流失的負外部性。因此，當公眾無償?shù)叵碛猩仲Y源所提供的清新空氣與優(yōu)美環(huán)境等正外部性時,林業(yè)生產(chǎn)者的使用權就受到了侵犯,即森林資源的使用權具有非排他性。

（三）森林資源的動態(tài)性導致其收益權與自由轉(zhuǎn)讓權受限

由于森林面積大,林木生產(chǎn)周期長,林木在生長過程中受火災、有害生物危害等自然因素的影響強烈,林業(yè)生產(chǎn)者的收益具有很強的風險性。收益的不確定性,使林權界定、評估成本加大。同時，為了最大限度地保持森林資源存量穩(wěn)定增長,以持續(xù)發(fā)揮其生態(tài)效益和社會效益,國家嚴格規(guī)定了森林采伐限額制度,致使林權的自由轉(zhuǎn)讓權難以實現(xiàn)。只有正確地認識到林業(yè)產(chǎn)權的特殊性,才能明確林權制度改革的方向,充分發(fā)揮林業(yè)的生態(tài)功能與經(jīng)濟、社會功能。

二、林權改革對伊春的重大意義

（一）林權改革對伊春的生態(tài)意義

近年來,隨著世界經(jīng)濟的快速發(fā)展,地球所面臨的環(huán)境問題日益突出,可持續(xù)發(fā)展理論應運而生,各國先后把生態(tài)安全和生態(tài)效益作為社會發(fā)展的重要目標。2003年6月發(fā)布的《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》作為我國林業(yè)發(fā)展的綱領性文件,明確指出:“加強生態(tài)建設,維護生態(tài)安全,是二十一世紀人類面臨的共同主題,也是我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎?！?009年我國首次林業(yè)工作會議再次強調(diào):“林業(yè)是一項重要的基礎產(chǎn)業(yè),是一項具有特殊功能的公益事業(yè)?！睍h在充分肯定我國林業(yè)生態(tài)保護工作成績的同時，進一步指出:“生態(tài)問題依然是我國可持續(xù)發(fā)展最突出的問題之一,生態(tài)產(chǎn)品已成為當今社會最短缺的產(chǎn)品之一,生態(tài)差距已構(gòu)成我國與發(fā)達國家最主要的差距之一。加快林業(yè)發(fā)展、加強生態(tài)建設任重而道遠?！焙邶埥∈俏覈攸c國有林區(qū),自“天然林保護工程”實施以來,我省生態(tài)保護工作成效顯著,但森林資源保護工作仍需加強。對森林資源產(chǎn)權進行改革,針對黑龍江省林業(yè)的現(xiàn)狀,應劃分出部分公益林以政府投資為主,同時吸引大量民間資金共同建設,建立森林生態(tài)效益補償基金制度,由政府對投資者給予合理補償，這樣才能充分調(diào)動林業(yè)生產(chǎn)者的積極性,有效發(fā)揮林權的激勵作用。

（二）林權改革對伊春的經(jīng)濟意義

林業(yè)是我國一項重要的基礎產(chǎn)業(yè),也是黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計,2008年黑龍江省森林面積達到2007萬公頃,森林覆蓋率達到43.6%,木材產(chǎn)量880.4萬立方米,林業(yè)總產(chǎn)值達到89.6億元。但隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展,黑龍江省國有林權制度日益呈現(xiàn)出生產(chǎn)力低下的弊端。單一的國有制嚴重地挫傷了生產(chǎn)者的積極性,導致了森林資源效率低下。為進一步解放林業(yè)生產(chǎn)力,激發(fā)林區(qū)經(jīng)濟的活力,應該適度發(fā)展非公有制林業(yè)經(jīng)濟,按照市場原則建立林權交易市場（伊春已經(jīng)建立并使用活立木交易市場）,使森林資源依法流轉(zhuǎn),提高林業(yè)生產(chǎn)效率,從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在充分調(diào)動生產(chǎn)者積極性的基礎上,健全林業(yè)生產(chǎn)體系,提高森林資源的數(shù)量和質(zhì)量;改善森林資源的結(jié)構(gòu);發(fā)展綠色食品、北藥開發(fā)、森林生態(tài)旅游等新興產(chǎn)業(yè),提高林地的生產(chǎn)力和利用率,實現(xiàn)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定的“高效林業(yè)”。

（三）林權改革對伊春的社會意義

在國有產(chǎn)權制度下,由于林地分配制度不規(guī)范,國家運用行政法律手段強制性地參與林地收益的分配,對林區(qū)長期的過量采伐和重取輕予,使得林業(yè)生產(chǎn)者的利益受到侵害。由于林區(qū)經(jīng)濟負擔過重,行業(yè)內(nèi)普遍存在著拖欠職工工資的現(xiàn)象,加之社會保障體系不健全等原因,黑龍江省伊春林區(qū)林業(yè)生產(chǎn)者生活較為貧困。因此,加快實施林權制度改革,適度發(fā)展非公有制林業(yè)產(chǎn)權制度,在激發(fā)林業(yè)生產(chǎn)者的造林積極性的基礎上,既可以擴大就業(yè)渠道,又將有效地增加林業(yè)生產(chǎn)者收入,解決黑龍江省林區(qū)歷史欠賬、就業(yè)、貧困、穩(wěn)定等一系列社會問題,從根本上解決“三農(nóng)”問題,形成林區(qū)和諧穩(wěn)定發(fā)展的前景。

三、林場合并下林下經(jīng)濟補償?shù)哪Ｊ?/h2>

在目前伊春地區(qū)林場合并的大趨勢下，只有有效利用林地經(jīng)濟的發(fā)展，才會有力促進伊春地方經(jīng)濟在第三次創(chuàng)業(yè)中的騰飛。在林場合并中可以利用并且推廣的經(jīng)濟補償模式可以有以下幾種：

（一）預期收益的經(jīng)濟林的補償模式

在林場合并中，涉及到2649戶林場職工家庭，按照原來承包或者占有的林地計算，已經(jīng)種植的經(jīng)濟林政府應該按照市場價格補償。

（二）地區(qū)差異產(chǎn)生的不動產(chǎn)補償模式

林場合并后，部分職工會遷移到新地區(qū)居住、生產(chǎn)，按照伊春地區(qū)近三年房屋價格走勢，不同地區(qū)的不動產(chǎn)價格產(chǎn)生了較大差異，這樣就產(chǎn)生了基于地區(qū)差異導致的不動產(chǎn)補償模式。政府主導的行政行為模式下，可以考慮經(jīng)濟適用房補償模式、資金一次性付清補償模式、新購房政府補貼模式。

（三）林下經(jīng)濟轉(zhuǎn)移過程中的補償模式

伊春地區(qū)的林下經(jīng)濟種類比較繁多，例如菌類種植、北藥種植、經(jīng)濟作物種植、禽類養(yǎng)殖等等。林場合并時期，經(jīng)濟作物的轉(zhuǎn)移就產(chǎn)生了損耗以及費用，這些也應由政府統(tǒng)一登記、補償。

（四）森林碳匯補償模式

所謂碳匯，是指從空氣中清除二氧化碳的過程。簡單說就是捐資造林，讓自己出資培育的森林消除自己因工作、生活而排放的二氧化碳。它是指森林植物通過光合作用，將大氣中的二氧化碳吸收并固定在植被與土壤當中，從而減少大氣中二氧化碳濃度的過程。林業(yè)碳匯是指利用森林的儲碳功能，通過植樹造林、加強森林經(jīng)營管理、減少毀林、保護和恢復森林植被等活動，吸收和固定大氣中的二氧化碳，并按照相關規(guī)則與碳匯交易相結(jié)合的過程、活動或機制。

四、林下經(jīng)濟發(fā)展模式分析

（一）發(fā)展模式

1.林菌模式

充分利用林蔭下空氣濕度大、氧氣充足、光照強度低、晝夜溫差小的特點，在郁閉的林下種植雙孢菇、雞腿菇、平菇、香菇等食用菌。

2.林禽模式

充分利用林下昆蟲、小動物及雜草多的特點，在林下放養(yǎng)或圈養(yǎng)肉鵝、土雞、肉鴨等。

3.林畜模式

在林下放養(yǎng)或圈養(yǎng)肉牛、奶牛、肉羊、肉兔，每600 m2可分別投放牛5頭、肉羊5只、兔30只。

4.林藥模式

在林間空地上間種較為耐蔭的白芍、柴胡、防風、黃芩、金銀花、西洋參等藥材，株距一般為70～100 cm，對這些藥材實行半野化栽培，管理起來相對簡單。

5.林糧模式

林糧間作也是個增收的好辦法。農(nóng)作物種植一般以綠豆、豌豆等小雜糧為主。目前，隨著生活水平的提高，對小雜糧的需求不斷增加，市場前景廣闊，經(jīng)濟效益非?？捎^。

6.林草模式

在郁閉度80%以下的林地下有選擇地種植不同種類的優(yōu)質(zhì)牧草。

7.林油模式

林下種植大豆、花生等油料作物也是一個好的模式。油料作物屬于淺根作物，具有固氮根瘤菌，不與林木爭肥爭水，且又覆蓋地表，防止水土流失，提高土壤肥力。

8.林菜模式

根據(jù)林間光照強弱及各種蔬菜的不同需光特性，科學地選擇種植種類、品種，發(fā)展蔬菜種植。

（二）效益分析

從林下經(jīng)濟單位面積增加的經(jīng)濟效益來看，各種模式增效幅度不一。其中，林菌、林禽、林畜產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式增值較大，增值較小的是林草、林糧等產(chǎn)業(yè)模式。從經(jīng)濟效益增長的實際來看，應大力發(fā)展林菌產(chǎn)業(yè)和林禽、林畜產(chǎn)業(yè)，有效增加林區(qū)居民的收入。

總之,林權改革意義重大,應全面系統(tǒng)地考慮生態(tài)、經(jīng)濟與社會因素。在當前林業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向以建設生態(tài)文明為首要任務的情況下,深化林權制度改革應堅持“生態(tài)效益優(yōu)先,生態(tài)、經(jīng)濟、社會三大效益協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則。具體考慮到黑龍江省林業(yè)現(xiàn)狀,應以大力發(fā)展國有公益林為主,適度發(fā)展非公有制林業(yè),從而保證實現(xiàn)森林資源增加、農(nóng)民群眾增收、林業(yè)經(jīng)濟增長的“三增”局面。

D92

A

1673-0046（2012）8-0080-02

本文用于省教育廳2011年度科學技術研究（指導）項目計劃，項目名稱：伊春林區(qū)林場合并中的林下經(jīng)濟補償法律問題研究，項目編號：12515264