試論我國社會福利的轉型
——從“補缺型”到“適度普惠型”

賈美艷

（鹽城師范學院，江蘇 鹽城224001；上海工程技術大學，上海 201620）

試論我國社會福利的轉型
——從“補缺型”到“適度普惠型”

賈美艷

（鹽城師范學院，江蘇 鹽城224001；上海工程技術大學，上海 201620）

實現我國社會福利模式由“補缺型”向“適度普惠型”的轉變是加快經濟發展、適應社會結構改變和健全社會保障體系的必然要求。基于我國人均收入水平偏低的國情，構建“適度普惠型”福利模式需要推動福利對象從照顧弱者轉變到適度普惠全民，福利內容從生存型轉變為發展型，福利形式從資源型發展為同時兼顧服務型，從而實現福利對象的擴大化、福利內容的全面化和福利形式的多樣化。

社會福利；適度普惠型；補缺型

隨著經濟社會的迅速發展，我國現有針對特殊群體的補缺型福利體系的弊端日益顯現。逐步完善不適應市場經濟發展要求的福利制度，建立面向全體人民的普惠型福利體系，已成為我國社會建設中的一項迫切任務。

一、社會福利模式的劃分

1958年威倫斯基和勒博在其出版的《工業社會與社會福利》一書中，首次提出了著名的社會福利兩分法，即“補缺型”社會福利和“制度型”社會福利。“補缺型”社會福利也稱為“剩余型”社會福利，重視家庭和市場的作用，強調依靠家庭和市場來提供個人所需的福利待遇。與此相對，“制度型”社會福利則重視國家和政府的作用，認為國家對于個人的福利需求負有不可推卸的責任，主張依靠國家和政府通過一整套完善的法規制度體系，提供個人所需的社會福利。1974年英國學者蒂特馬斯在其著作《社會政策十講》中也提出類似的劃分標準，強調“普惠型”社會福利是一種面向全民的社會政策，旨在提供普及性的全民服務。

實踐中，“補缺型”社會福利起源于1601年英國頒布的《伊麗莎白濟貧法》，通常可以認為是與工業化初期階段相聯系的社會福利發展模式。它以自由主義哲學為理論基礎，認為自由競爭是資源配置的最佳方式，市場經濟是實現社會福利的有效途徑，國家對于市場的干預只會降低資源配置的效率，影響社會福利的最大化，因而主張國家僅對市場化進程中生活困難的居民實施最低限度的福利保障。“普惠型”社會福利起源于二戰后歐洲福利國家理論和實踐，通常可以認為是與工業化高級階段相聯系的社會福利發展模式。它以歐洲社會民主主義理論為指導，認為貧困源于社會而非個人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全體公民的一項基本權利。同時，大規模稅收和轉移支付也可以增加社會福利的邊際效益和總量。

上述社會福利模式依據兩個標準進行劃分，一是提供福利待遇的主體，是家庭和市場還是國家和政府；二是社會福利所指向的對象群體，是全體國民還是特殊的群體。在實踐中，英美推行“補缺型”社會福利，北歐國家推行“普惠型”社會福利。而我國長期實行的社會福利模式屬于“補缺型”社會福利，是國家提供的面向特殊群體的有選擇性、補救性的社會福利。

二、我國社會福利模式從“補缺型”向“適度普惠型”轉型的必要性

1.經濟的快速發展要求社會福利模式轉型以保障經濟發展的社會基礎

經濟發展與社會福利間雖然存在兩難困境，但一個均衡而完善的社會福利制度不僅可以避免過度依賴福利而導致的財政赤字，還可以防止人們勞動積極性的衰減，使人力資本的作用得到更大的發揮，從而促進經濟的發展。根據國際貨幣基金組織 （IMF） 最新（2011-4-12）公布的數據顯示，中國2010年的人均GDP達到4328美元，在被統計的182個國家中位列第95位，經濟總量位居世界第二位。世界銀行（WB）將世界各經濟體按年人均國民總收入（GNI）分為低、中、高三組，并每年公布調整的標準。根據2010年8月的最新標準，人均GDP剛過4000美元的中國是中等收入（996～12195美元） 國家行列中的偏上中等收入（3946～12195美元）的國家。國力和財力發生的重大變化，表明中國事實上已經跨入了中等收入國家行列，成為新興的工業化國家。中等發展水平意味著廣泛的社會福利。一個缺乏社會福利的社會，人民群眾安全感和幸福感無法提高，人民群眾生產積極性也無法調動。我國傳統“補缺型”的社會福利模式已經滯后于目前的經濟發展水平，不僅不能滿足人們對廣泛福利的需求，更無法提供經濟發展的社會基礎。黨的十七大提出的加快轉變經濟發展方式戰略任務的完成也必須依賴健全的社會保障體系，而社會保險制度和社會救助制度的逐步定型，使得社會福利制度的轉型成為必然的趨勢，從而真正實現國民福利與國民經濟的同步發展。

2.社會結構的改變，要求社會福利模式轉型以滿足不斷升級的民生訴求

目前中國的社會結構發生了巨大的變化，對絕大多數人來說，溫飽已經解決，逐步進入了全面小康社會甚至富裕階段，他們越來越傾向于對社會公平和生活質量的追求。而當前我國的社會福利模式無論是在養老服務、兒童教育還是殘疾人保障等方面，都無法滿足日益增長的民生福利訴求。以老年人福利為例，1999年我國正式步入老年型社會，人口老齡化的形勢還在不斷地加劇。據全國第六次人口普查結果統計，截止到2010年底60歲以上老年人口占13.26%。據專家預測，到2020年中國的老年人口將達到2.48億，8 0歲以上老年人口達到3067萬人，占老年人口的12.37%。伴隨著老齡化形勢的加劇，加之我國生育水平不斷下降，家庭戶規模正在縮小，2010年平均每個家庭戶的人口為3.10人，“4-2-1”家庭的出現導致家庭養老功能弱化。遷移流動人口規模的增加，導致城鄉居民中空巢家庭超過50%，部分大中城市的空巢家庭甚至超過70%，農村留守老人約4 000萬人，占農村老年人總數的37%。與此形成鮮明反差的是老年福利的滯后，全國只有各類養老機構38 060個，擁有床位266.2萬張，僅占老年人口的1.59%，不僅低于發達國家5%～7%的比例，也低于一些發展中國家2%～3%的水平。再如，兒童是各類脆弱群體中最突出的，特別是孤兒。從西方各國的實際經驗來看，兒童福利是一切福利制度的基礎，兒童當中的脆弱群體孤兒，他們的基本撫養問題，包括兒童大病保障問題，是首先應該得到保障的方面，而我國在這些福利項目方面處于缺失狀態。另一類弱勢群體殘疾人群體，他們的福利問題也是不容忽視的，尤其他們當中的老年殘疾人，既需要有針對殘疾人的救助，也需要有針對老年人的老年服務，傳統的社會福利并沒有考慮將兩者有機地結合起來以解決這部分老年殘疾人的民生訴求。因此，在社會結構發生改變、民生訴求全面升級的情況下，傳統補缺型的社會福利模式轉型已成為必要。

3.社會保障體系的健全，要求社會福利模式轉型以保障體系的功能發揮

改革開放前后，社會政策對于經濟政策的從屬地位非常明顯，作為社會政策之一的社會保障政策也不例外。鄭功成準確地把“1986年至1992年”的社會保障改革稱作“為國有企業改革配套”、“1993年至1997年作為市場經濟體系支柱之一”。不是“配套”，就是所謂市場經濟體系“支柱”的定位，社會保障政策在那時完全從屬于經濟政策。無論何時，經濟都是基礎，重要性不容忽視，但并不能說經濟政策不論什么時候都處于支配和主導地位，當人們的經濟需求基本有了保障之后，關心的重點就會轉移到其他方面。今后我國經濟的進一步發展必須依靠健全的社會保障體系，只有健全的社會保障體系，才能為經濟的發展提供穩定的社會環境。因此，國家在“十五”規劃以來明顯加大力度來完善社會保障體系。在社會保險方面，經過多年的努力，2010年7月1日國家正式頒布實施了《中國社會保險法》，標志著社會保險進入了法制化的全面發展階段，其中養老、醫療保障向全民化推進，實現了質的飛躍。在社會救助方面，1999年頒布了《城市居民最低生活保障條例》，2000年國務院又發布《關于在全國建立最低生活保障制度的通知》，將低保制度擴展至農村，覆蓋城鄉居民的最低生活保障制度成為我國一項正式的制度。在社會保險和社會救助日益健全的情況下，作為中國社會保障系統組成部分之一的社會福利事業卻發展滯后，成為整個社會保障體系中的薄弱環節，影響城鄉居民諸多福利訴求的滿足，影響著整個社會保障體系的健康發展，進而影響整個國民經濟的進一步發展。因此，社會福利模式的轉型既是健全社會保障體系的要求，也是經濟發展的需求。

三、構建有中國特色的“適度普惠型”福利模式

1.福利對象：從照顧弱者到適度普惠全民，實現福利覆蓋范圍擴大化

我國“補缺型”的福利模式僅覆蓋“三無”老人、孤兒和殘疾人三類弱勢群體，“適度普惠型”福利模式要求建立“覆蓋城鄉的社會福利保障體系”，逐步將各階層社會民眾普遍納入到福利范圍之內。當然，這里的“普遍”有別于西方福利國家的普遍性。中國社會福利體系的構建，要基于經濟發展水平、文化傳統、社會結構等多方面的差異，不可能走西方福利國家的道路。這就涉及到目標定位的問題。“目標定位”理論是近些年來西方國家在社會福利政策改革進程中興起的一種思潮。按照國際社會保障協會（ISSA）中來自不同國家學者們的定義，“目標定位是指把社會保障資源分配給人口中的一個特定子群體(通常是那些被認為是最貧困的人)的過程”，“任何試圖確定一項社會風險和相關受益人(受保護者)的做法都可被稱作目標定位”，“在社會福利政策之中，目標定位這一概念通常指將稀缺資源有效地分配給那些最需要的人”。為實現社會福利制度的城鄉統籌和覆蓋面的適度擴大，“適度普惠型”社會福利要逐步展開，首先在經濟和社會條件允許的城鎮，逐步將范圍擴展到所有老年人、兒童、殘疾人、城市下崗失業人員、農民工等群體，然后再完善和擴充福利覆蓋范圍。同時也要改善我國農村的社會福利條件，關注農村老年人、兒童和殘疾人群體的生活狀況，并在此基礎上將社會福利延伸到全體需要被關注的群體，逐步實現覆蓋范圍的擴大化。

2.福利內容：從生存型到發展型，實現福利內容全面化

從世界上一些典型國家的福利內容來看，各國為老人、青少年兒童、殘疾人以及婦女等群體提供包括失業、教育、家庭護理、衛生及住房等非常廣泛的福利。若以福利層次為依據，可以將福利內容分為生存型、發展型和享受型。生存型福利是指為滿足社會成員基本生活需要而提供的資源保障和服務支持，由社會保障和一部分社會救助項目及福利服務構成。發展型福利是指為滿足社會成員發展需要而提供的資源保障和服務支持，具體包括教育福利、就業援助福利、康復服務和參與服務等福利項目。享受型福利是指為滿足社會成員進一步提高生活質量需要而提供的服務支持，具體包括療養服務、高檔院舍服務等一系列用于滿足社會成員身心愉悅需要的服務項目。我國傳統“補缺型”的福利屬于較低層次的生存型福利。隨著我國經濟發展水平的提高，人們的福利需求也不僅局限于滿足基本的生活，而“適度普惠型”福利可以提供適度廣泛的福利內容，以滿足社會成員進一步的福利需求。從民生角度來看，除基本生活需求以外，社會成員的其他福利需求主要包括教育福利需求、健康醫療需求、養老服務需求、住房保障需求等，也就是發展型福利所涵蓋的福利內容。基于我國當前經濟的發展水平，生存型福利已經不再適應健全社會保障體系的發展，而享受型福利在當下的中國又不太現實，發展型福利更加適合我國的國情，與“適度普惠型”福利模式發展的趨勢相一致。因此，逐步將福利內容從生存型福利擴展到發展型福利是我國構建“適度普惠型”福利模式的要求。

3.福利形式：從資源型到兼顧服務型，實現福利方式多樣化

社會福利的具體形式各式各樣，具體有三大類：一是貨幣福利。貨幣福利(即現金福利)是最直接、最方便的福利類型。福利提供者可以節省非現金支持的各種成本費，福利對象可以根據自己的實際需要購買最緊迫的生活必需品。二是實物福利。實物福利是最常見和最普遍的福利類型，主要滿足福利對象日常生活中吃、穿、住、行等基本需要。對于缺乏生活必需品的福利對象而言，實物福利是最有效的社會支持。三是服務福利。服務福利是為福利對象的生活需要而提供的各種社會服務。福利對象的需求類型是多方面的，有的福利對象最需要的可能不是現金，也不是實物，而是社會服務，如那些失能和半失能的高齡老人。我國長期以來的社會福利通常以貨幣福利和實物福利的形式提供，也就是以資源型福利為主，國家為福利對象提供經濟保障和實務援助，而服務型的福利形式相比資源型福利就顯得比較缺乏。社會服務是國家和社會為滿足其社會成員尤其是生活困難群體的需求，保證或提高其生活質量而開展的各種社會活動、社會工作和社會事務的總稱，涉及民眾生活的各個領域，具體包括兒童與家庭照顧服務、康復服務、老年日間服務、社區服務、醫療服務、法律與健康咨詢服務、保健服務、療養服務等福利項目。在美國、英國、瑞典、日本、德國和新加坡等國，服務型福利是現代社會福利體系中一種重要的福利形式。因此，中國在構建“適度普惠型”福利模式時要同時兼顧資源型和服務型福利形式，提供形式多樣的綜合性福利形式。

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