山區高速公路建設中的環境保護問題及對策——以貴州省為例

文永輝

（ 貴州師范大學 法學院，貴州 貴陽 550001 ）

山區高速公路建設中的環境保護問題及對策
——以貴州省為例

文永輝

（ 貴州師范大學 法學院，貴州 貴陽 550001 ）

針對貴州目前高速公路建設快速推進的現實，探討貴州高速公路建設過程中的環境保護問題。通過對廈蓉高速公路的實地調查，分析目前貴州在建高速公路環境保護中存在的問題，并提出了相關建議。

貴州； 高速公路； 環境保護

根據規劃，2008年～2030年，貴州高速公路建設規模將達約 6851公里，形成“縣縣通高速”的高速公路網絡。然而，國內外高速公路建設的例子表明，這些大規模的工程建設，可能會帶來一系列的生態環境問題。因此，在貴州這樣的典型生態脆弱地區進行高速公路建設，我們應該特別關注環境保護。

本文作者通過在廈蓉高速公路水口至都勻段進行調研發現，建設單位在建設中比較重視環境保護，盡量避免高填深挖，在節約用地、水土保持、便道使用、文物避讓等方面采取的措施也基本適當，未出現大的破壞行為。不過，目前貴州省高速公路建設任務繁重，各地建設熱情高昂，設計及建設周期短，可行性研究時間短，環境影響評價中對生態和社會環境的調查不夠等情況也有發生。一些項目方案欠缺仔細斟酌，標準把握不夠精細，有必要關注從選線、施工到建成后的環境保護工作。

1.環保選線理念

高速公路設計中的線形設計對于環境保護工作至關重要。如果線形設計不合理，在建設過程中會導致環境破壞大、資金消耗大等問題。我國在各個時期，設計理念上分別出現了一些有明顯目標傾向和不同側重點的名稱和提法。如，地形選線——強調路線與實際地形相適應、路景合一，早期的初級公路選線大都比較強調地形問題；地質選線——強調路線走廊帶的地質控制因素，要求所選路線避讓大型滑坡群、不良地質路段等，這是在部分山區高速公路出現了較多的地質問題后，管理人員和設計人員開始注重的設計理念；景觀選線——強調公路選線要適應當地的人文景觀等，一些旅游公路常常強調景觀設計理念；指標選線——以最大程度滿足行車舒適和速度、安全等為目標。2004年，交通部明確提出了“六個堅持、六個樹立”的公路勘察設計新理念，按照環境要求選擇合理路線線位成為了公路設計的最大目標。

環保選線的設計理念是綜合性的設計理念，強調路線選線考慮的因素主要是生態影響、土地占用、公路水污染、噪聲擾民以及干擾其他功能單位等。這是和其他選線目標有不同側重的。環保選線設計理念要求公路選線設計人員除了具備公路行業本身的基礎知識以外，還必須具備關于環境保護要素的基本知識，如生態功能區動植物的基本知識、公路走廊等相關土地政策，尤其是基本農田保護政策、對公路噪聲的基本認識、對公路施工和運營期的水污染的明確認識等。路線設計中，應當力求結合地形、順應地勢，接近自然、融入自然，減少大填大挖，盡可能減少人為造成的影響，堅持“不破環就是最大的保護”的原則。同時，借鑒國際先進理念，實現公路建設與自然環境、人文環境的和諧統一，不片面追求高標準、高指標，在滿足交通要求的情況下，不強拉直線，硬切山梁，要順勢而為，減少占地，且必須滿足有關指標要求。這一點對貴州這樣的山區修建高速公路特別重要。在規劃線路設計時，要注意行車道的多樣化，不應該千篇一律。交通流量大的路段，應當車道寬敞，線型流暢；交通流量小的路段，車道可以少一點，線型應自然。另外，如取土場、棄土場等不得占用基本農田，并要求有功能恢復設計等。在選線中，還要少拆遷、多避讓人群密集居住區，并優先考慮公路噪聲的影響范圍，讓路線符合環保理念。總體上，堅持環保優先，貫徹環保選線理念，應是高速公路建設中環境保護工作中首要和重要的一步，必須大力提倡。

2.環境影響評價的有效性問題

環境影響評價制度，是我國目前項目建設中環境保護最主要的事前防范措施，對環境保護發揮了巨大的作用。當然，我國的環境影響評價制度本身存在一定的問題，如公眾參與制度不健全，環評程序過于粗略，建設單位、環評機構、評審者的法律責任不完善，對環境影響評價無司法審查權等。[1]由于“欠開發、欠發達”的省情，貴州省各地對于爭取高速公路建設這樣對經濟提升作用巨大的項目的熱情十分高漲。可以肯定地說，大家幾乎都會不惜代價地來爭取項目，環境保護的問題會放在次要位置，環境影響評價“走過場”的情況可能會比較嚴重。例如，根據相關報道，貴州省環保廳為擴大內需建設項目開辟環評審批“綠色通道”，把為國家和省確定的擴大內需重點建設項目做好服務作為出發點，堅持特事特辦、急事先辦原則，提速環保審批效能。一是對符合拉動內需政策的建設項目，對其環境影響報告書、報告表、登記表審批時限從原來的20、15、3個工作日，分別縮短為15、7、1個工作日；二是根據擴大內需建設項目進程的實際情況，對建設項目環評文件不能在短期內編制完成的情況，開辟環評審批“綠色通道”，提前為143個建設項目出具環保意見，積極支持項目業主向有關部門申請辦理其他前期手續，推動擴大內需建設項目盡快落地、盡快開工、盡快產生投資帶動作用。[2]

可見，在特事特辦的要求下，環評報告肯定會為項目的上馬開綠燈。以廈蓉高速公路水口至都勻段為例，從2006年9月18日貴州省向交通部報送關于請求將廈蓉高速公路貴陽至水口段列入“十一五”建設規劃的請示，到國家發改委正式批準這條高速公路的建設，僅用了7個月零9天。而美國一項較大的工程從立項、規劃到建設實施至少需要 5年以上的時間。其中，若環保評估通不過，項目就無法實施。像廈蓉高速這樣對貴州省社會經濟發展有重大幫助，對貴州在大西南交通體系中的樞紐地位有重大影響的項目，省委省政府領導大刀闊斧地工作，力促項目早日上馬，值得敬佩。但是，環境影響評價在其中的有效性就帶上了一絲疑問。當然，具體就廈蓉高速公路而言，項目上馬后，省領導多次到建設現場視察和調研，要求重視環保工作。在建設過程中，環保措施也是有力、有效的。

不過，整個貴州省以后20年的大規模高速公路和快速鐵路建設，如果環境影響評價都走“綠色通道”，而并非每個項目都會受到廈蓉高速和貴廣快鐵這樣高度的關注，環境保護工作能否做到最好則十分讓人擔心。筆者認為，目前的情況下，要改變環境影響評價制度的一些現行弊端甚至“走過場”，難度很大，但是，可以通過加強以下兩方面的工作，來提高環境影響評價制度的效能。

2.1. 加強戰略環評和規劃環評

戰略環境評價是指進行某項重大活動，如經濟發展政策、規劃，重大經濟開發計劃等之前，事先對該活動可能給環境帶來的影響進行評價，并在此基礎上，提出該活動是否可以實施的建議或結論，或者在諸替代方案中選出經濟上可行，對環境的不利影響最小的實施方案，對可能產生的環境影響提供或設計可行的預防、補救措施。相比單個項目的環境影響評價，“戰略環評”是對項目環境影響評價的拓展、完善和提高。它真正實現了從微觀到宏觀、從尾部到源頭、從枝節到主干、從操作到決策的轉變和飛躍，是對環境影響評價制度的一次根本性改革，對環境友好型社會的建立，具有決定性意義的作用。

雖然國務院制定了《規劃環境影響評價條例》，但是目前我國對戰略環評工作還不夠重視，尚未進入決策參考與應用的視野之內。而像貴州高速公路網規劃這樣大的規劃項目，引進戰略環評的思想和方法十分必要，以達到合理確定公路等級和建設規模，設計高速公路建設的合理線路，保護有限的土地、林地、濕地等自然資源，因地制宜，統籌規劃，合理布局的目的。即便目前路網規劃已經完成通過，但有關部門還是可以就規劃所可能造成的環境影響和社會影響進行戰略環評，給有關部門提供參考，必要時可以修改路網規劃。

2.2. 加強環境影響后評價

項目環境影響后評價是指對已經完成的項目（或規劃）的環境保護目的、環保執行過程、環保投資及效益、環保措施的有效性和環境影響進行系統的、客觀的分析；通過項目環境保護實地的檢查、驗證和總結，確定項目預期的環境保護目標是否達到，項目的主要環境效益指標是否實現；通過對環境影響的回顧分析和進一步的預測評價，達到總結項目環境保護經驗和教訓，提出環境保護補救措施和環境管理工作改進建議的目的，實現項目環境保護目標的可持續性。項目環境影響后評價可以看作是項目前期環境影響評價過程向項目建設、營運階段的一種延伸，是改進整個環境影響評價過程及其方法學的一種非常有效的工具。

我國的項目后評價工作起步于20世紀80年代初。交通部根據國家計委有關文件精神提出進行高速公路建設項目后評價，并確定滬嘉、廣佛、西三、沈大四條高速公路為國內首批高速公路后評價項目。交通部于1996年以交計發〔1996〕1130號文正式印發了《公路建設項目后評價工作管理辦法》和《公路建設項目后評價報告編制辦法》。這標志著我國高速公路建設項目的后評價工作邁入程序化、規范化的軌道。但我國高速公路建設項目環境后評價工作只是在項目后評價中作為專題工作開展，獨立的項目環境后評價工作剛剛開始在深汕高速西段、湘耒高速等項目中試點。[3]

像貴州這樣大規模、長時期地建設高速公路、快速鐵路的規劃項目，在環境影響評價制度不能完全發揮其作用的情況下，在一些典型項目建設完成后，如貴廣快鐵、廈蓉高速等，通過有力的環境影響后評價制度，分析評估其中存在的不足、編制其中存在的缺陷，哪些需要改進，對后續的公路、鐵路建設有何教訓，這對于高速公路、快速鐵路建設的環境保護工作是大有裨益的。當然，環境影響后評價需要一定的資金，交通建設部門在安排建設資金時，應當預留專項資金用于環境影響后評價工作。

3.重點環境問題的專門化、規范化

相比在平原和丘陵地區進行建設而言，在貴州這樣的山區修建高速公路，一些環境問題可能并不突出。如動物保護問題，由于在貴州修建鐵路和高速公路的橋隧比例較高，基本不會影響動物的通行和帶來動物生境的破碎化等問題；此外，對于噪聲污染問題，由于貴州溝壑縱橫，高速公路和鐵路穿行在高山峽谷之間，沿線居民較少，所造成的噪聲影響也較小。在貴州修建高速公路、快速鐵路，最主要的環境問題表現在以下幾個方面：

（1）水土流失。貴州溝壑縱橫，高速公路、鐵路建設中難以避免會進行一些高填深挖作業。如果不能很好地恢復植被，就容易發生水土流失。

（2）崩塌、滑坡、泥石流。貴州一些地區地質災害發生頻率較高，突發性強，常造成人民生命財產的損失。特別是在廈蓉高速經過地區，河流溯源侵蝕強烈，加之人口密度大，資源開發項目較多，因而成為全省滑坡、崩塌、泥石流較多的地區。近年來，隨著土地資源開發強度的不斷增大，崩塌、滑坡、泥石流有日益加劇之勢。

（3）巖溶石漠化。巖溶石山區土層稀少，加之土地過度開發造成的水土流失，使巖質地面大范圍擴展而形成巖溶石漠景觀。這在畢節、六盤水、黔西南一帶要特別注意。

（4）洼地洪澇。這是巖溶區的又一種地質災害，其發生頻度較高、分布范圍較廣，而且受災的地方多是良田沃土之所在，每年由此造成的農業歉收損失較大。森林植被破壞、土壤侵蝕嚴重是洼地洪澇最直接的影響因素。因而，這種災害的高發區往往就是巖溶生態環境嚴重惡化的地區。

針對上述問題，交通建設部門應當未雨綢繆，在現有制度的基礎上，制定一些專門化的規范措施。

4.加強景觀設計

目前，在我國公路和鐵路建設中，景觀設計方面的工作已經引起了一定的重視。如在貴廣快速鐵路的修建過程中，針對景觀的影響采取了一定的減緩措施，包括景觀的恢復措施等。又如對于寨蒿河四線特大橋、洛香河雙線特大橋進行了專門的景觀設計。梁部采用外形簡潔、底面平整光潔、線條流暢的截面，橋梁墩形的選擇遵從結構受力合理、外形美觀，梁墩協調配合，與周圍環境和諧的原則，從而設計出簡潔、明快、通透而富有美感的橋梁結構。路基地段針對不同的邊坡坡率、當地氣候和地質條件，選擇能適應當地自然條件的粗放型草灌植物，恢復開挖邊坡的綠化，減少后期的養護。另外對邊坡坡頂進行圓弧削坡，使其與山體形成自然過渡，避免生硬的一刀切的邊坡形式。榕江古榕省級風景名勝區的榕江車站、從江省級風景名勝區內的從江車站的站場建設規模和景觀設計，盡可能與周邊民族風情景觀相融合，減少二次規劃開發帶來的次生環境問題。筆者在廈蓉高速公路所調查發現，業主方對于互通立交會請一些景觀設計公司進行一定的景觀設計，但是設計比較初步，主要是綠化方面的工作。

當然，我國高速公路和快速鐵路建設中主要考慮的是通達功能，出于經濟上的考慮和意識上的滯后，對于項目與周邊環境相融合、和諧美觀等方面考慮較少，也就是在景觀設計方面比較落后。筆者認為，貴州公路鐵路穿越的很多地區是少數民族文化多姿多彩的地區，很多高速公路和快速鐵路本身可能就是一條旅游路、景觀路，如廈蓉高速、貴廣快鐵等。在公路、鐵路修建的整個過程中，應貫徹景觀設計的理念，充分考慮工程與環境的相互影響，在工程實施與環境資源開發以及環境與經濟相統一的基礎上進行開發建設，結合并充分展示沿線的地域文化，尊重民俗、民風，使公路的線型、收費站、服務區的建筑與周圍的自然、人文環境相融合，盡量做到不留人為破壞的痕跡，減少對自然環境的破壞。如廈蓉高速沿線經過丹寨、三都、榕江、從江、黎平等地的服務區、收費站、橋梁立面、隧道口等，應當體現當地苗、水、侗等少數民族多姿多彩的文化，使道路鮮活靈動起來，與當地的美好自然、古樸民俗和諧統一。為此，須做到：第一，在設計中應充分考慮各地區的生產方式、風俗人情，而不是采用統一的標準，生搬硬套，應主動邀請沿線有關人士提意見，通過分析，作出經濟、社會、生態、文化合理統一而又技術可行的設計。第二，對公路、鐵路通過或靠近特殊的生態環境及名勝古跡所在地的，應邀請相關專家參與咨詢論證，根據沿線地帶的生態、文化特征，進行專門的景觀設計，尤其在非物質文化特別豐富的少數民族地區、風景名勝區、古文化的發源地、地下文物資源特別豐富的地區、紅色文化發達地區，特別需要進行特殊的景觀設計。第三，加大景觀設計的資金投放比例，使景觀設計不至于演變成簡單的綠化和走過場的表面裝飾。

5.工程環境監理的問題及對策

環境監理是項目建設過程中進行環境保護的“事中”防范的重要措施。目前，環境監理中存在的問題也是整個公路建設監理制度中的問題之一，貴州省公路建設監理體制也不例外。

目前，貴州省高速公路建設中的監理體制為：工程現場基層監理機構是由社會監理單位組建駐地監理組，總監機構由業主派出單位組建。以廈蓉高速公路的格都段為例，項目的業主為全資國有的貴州省高速公路開發總公司，格都段的總監辦由業主組建，設于丹寨縣城，格都項目部下設四個標段，由貴州省交通建設咨詢監理有限公司等社會監理單位分別組成駐監辦，負責工程建設過程中的監理工作。

在這樣的監理體制下，總監辦雖然名為監理，實際是業主的代表，與業主之間沒有形成真正的監理關系。在正常監理關系中，業主——總監辦——駐監辦三者之間沒有形成有效的監督機制，監理工作的成效自然會大打折扣。2006年底交通部出臺的 JTG G10—2006公路工程施工監理規范，明確規定由社會監理單位組建總監辦并派任總監理工程師。這一規定，本質是為了推進政府職能轉變，優化交通基礎設施建設管理的社會分工，明確監理和業主在項目管理過程中的職責和地位，充分發揮工程監理在交通建設中的作用。因此，應該說，目前貴州省高速公路建設中的監理體制還不完全符合交通部的要求，這當然有貴州省相關社會監理機構發育不完全的原因，但也應當逐漸過渡，按照交通部的要求逐步建立符合規范的工程施工監理體制。建立業主與監理分工明確、職責清晰的建設管理機制，進而形成“小業主、大監理”的市場格局，是公共基礎設施建設體制改革的方向。建議在改革的過程中，政府應加強政策引導，合理配置監理與業主的社會資源。一方面要約束和限制業主在公共基礎設施建設中與監理交叉和重復的職能，引導業主將工作重點向創造工程條件、改善外部環境、落實建設資金、控制工程投資等方面集中；另一方面要強化對監理市場的培育，鼓勵社會力量做大做強監理市場蛋糕，同時在培育中加強對監理市場的監管，形成“業主相信監理、業主需要監理和監理能夠監理”的市場環境。

就環境監理而言，2002年10月，國家環保總局、交通部等六部門聯合下發了《關于在重點建設項目中開展工程環境監理試點的通知》，在上瑞國道（貴州境）三穗至凱里段、上瑞國道（湖南境）邵陽至懷化段和青銀線銀川至古窯子段等開展了環境監理試點工作。2004年，交通部下發了《關于開展交通工程環境監理工作的通知》，要求全國交通行業廣泛開展工程環境監理工作，建設單位依據環境影響報告書（包括水土保持方案）、工程設計等文件的相關要求，制定施工期工程環境監理計劃，在施工招標文件、施工合同、工程監理招標文件和監理合同中明確施工單位和工程監理單位的環境保護責任和目標任務，并作為評標和考核的內容。目前，環境監理工作的基本制度是明確的，但工程環境監理工作還處于起步階段，還存在一些明顯的問題。一是環境監理機構不明確，多數環境監理機構從屬于工程監理機構，工作沒有獨立性；二是環境監理人員過少，專業技術水平亟待提高。因此，應在理順環境監理體制、環境監理的招評標、監理工作的計量和付費、監理工作的監督管理、監理市場的培育、監理人員的培養等方面進一步加以完善。

與動輒投資幾百億的浩大工程相比，貴州在建高速公路沿線的環境保護問題可能顯得比較渺小。我國現行環境保護法律制度可能還存在不少的漏洞和問題，但再完善的制度，也需要有關部門認真地執行。而這有賴于計劃、規劃、環保、交通等各個掌握審批權限的國家機關放下“GDP中心主義”，在交通的高速發展中“停下來、想一想”，那么我們的自然環境和文化遺產就可以得到很好的保護了。

[1]韓廣，楊興等.中國環境保護法的基本制度研究[M].北京：中國法制出版社，2007：82-87.

[2]貴州為擴大內需建設項目開辟環評審批“綠色通道”[EB/OL].[2009-02-26].http://mail.gzhjbh.gov.cn/pages/news/2009-02-26/17936.htm.

[3]侯宏斌.公路項目環境影響后評價探討[J].青海師范大學學報（自然科學版），2006，（3）：126-128.

Environment Protection and Measures of the Highway Building in Mountainous Area——Take GuiZhou as an Example

WEN Yong-hui

( School of Law, Gui zhou Normal University, Guiyang, Guizhou, 550001, China )

Guizhou province is rapidly developing highway’s construction. Aim at the actuality, this paper will focus on the environment problems in Guizhou’s highway. On the basis of investigation about the highway from Xiamen to Chengdu, this paper will also analyses the causes of formation, and the countermeasure that prevention is brought forward.

Guizhou; highway; environment protection

（責任校對 黎 帥）

U41/X322

A

1673-9639 (2012) 04-0130-05

2012-06-07

本文系2009年貴州省哲學社會科學重大招標課題《貴州在建快速鐵路高速公路沿線自然人文生態、文化遺產保護研究》（項目號：09GZZB08）的部分成果。

文永輝（1976-），男，貴州甕安人，法學博士，主要研究方向：環境法。

（責任編輯 毛 志）