義務教育高位均衡：理性思索與行動建議

王毓珣，張軍鳳，王 穎

（天津市教育科學研究院，天津 300191）

伴隨著天津市義務教育現代化學校建設評估驗收工作的順利開展，天津市將于2012年底全面完成義務教育學校現代化建設任務。學校達標后，下一步還要干什么？這已經成為擺在我們面前的一大課題。一是做好鞏固工作，在適當的時機展開抽樣復查，謹防某些學校班容量過大、學業負擔過重等問題回潮。二是做好提高工作，提出高位均衡的新目標，引領義務教育學校朝著更高的優質均衡的新目標邁進。

一、義務教育高位均衡的理性思索

（一）何謂義務教育高位均衡

所謂義務教育高位均衡，是指以教育公平為指導，以教育均等為理想，在義務教育法框架下，達成區域教育發展的階段性目標：優質均衡。與義務教育學校現代化達標比較，高位均衡具有以下特性：

一是高水平的均衡。應該特別指出的是，我市正推行的義務教育學校現代化標準只是義務教育學校現代化的底線標準或者說是及格標準。事實上，達標校之間差距依然很大。高水平的均衡追求的不只是硬件的均衡，還包括更重要的軟件均衡。不只是外延層面的均衡，還包括更重要的內涵層面均衡。

二是高質量的均衡。高質量的均衡就是優質均衡。“優質教育，是指能夠以其具有固定特性的優異的教育工作或以其產品優秀學生較好地滿足動態的個體與社會要求程度的教育”。[1]可見，高質量的均衡不僅要確保每個孩子都能接受達到學校現代化標準的義務教育，而且要更進一步確保每一個孩子都能接受優質的因材施教、人盡其才的義務教育。

三是高覆蓋的均衡。這種高覆蓋在當今的義務教育法框架下，只是相對于某個區縣而言的。所謂高覆蓋的均衡，是指在某個區縣內，學校與學校之間、城鄉之間、群體之間、班級之間、生生之間的義務教育資源的相對均衡。

四是高協調的均衡。高位均衡包括義務教育學校與學前教育的協調，與高中階段教育的協調，還包括公辦與民辦學校的協調，普通教育與特殊教育的協調，市民子女與外來務工人員子女教育的協調等。總之，辦好每一所學校，教好每一個學生，是義務教育高位均衡的最終訴求。

（二）如何科學理解義務教育高位均衡

1.義務教育高位均衡是一種優質標準的均衡

客觀上，義務教育均衡發展是一個長期的、動態的、辯證的歷史發展過程。這一歷史發展過程可以劃分為若干階段。第一階段，機會均衡階段。這一階段的主要任務是普及九年制義務教育，注重為全體適齡兒童提供受教育的機會，主要解決讓每一位適齡兒童均“有學上”的問題。第二階段，合格均衡階段。這一階段的主要任務是保證每一所義務教育學校現代化建設達到合格標準，注重為全體適齡兒童提供基本均等的教育，主要解決人人上“達標學校”的問題。第三階段，高位均衡階段。這一階段的主要任務是保證每一所義務教育學校達到優質標準，注重為全體適齡兒童提供優質教育，主要解決人人“上好學”問題。第四階段，高度均衡階段。這一階段的主要任務是保證每一所義務教育學校達到高質標準，注重為全體適齡兒童提供高質教育，主要解決人人上“最適合自己的學校”的問題。

我們必須清醒地意識到當下我市正在全面實施的義務教育學校現代化標準建設評估驗收僅僅處于義務教育均衡發展的第二階段。我們正在追求的教育均衡也只是合格均衡。當這一階段的均衡完成后，我們還必須走向第三階段的均衡:高位均衡。事實上，失衡→均衡→再失衡→再均衡，這種形式，循環往復，以至無窮，而失衡和均衡的每一次循環，都基本上是螺旋上升到相對高一級的程度。這就是義務教育均衡發展的辯證發展階段規律。

2.義務教育高位均衡是一種縣域內部的均衡

從2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》看，義務教育高位均衡主要是一種區域內部的均衡。其中，第六條規定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區、民族地區實施義務教育，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。國家組織和鼓勵經濟發達地區支援經濟欠發達地區實施義務教育。”[2]第二十二條規定：“縣級以上人民政府及其教育行政部門應當促進學校均衡發展，縮小學校之間辦學條件的差距，不得將學校分為重點學校和非重點學校。學校不得分設重點班和非重點班。縣級以上人民政府及其教育行政部門不得以任何名義改變或者變相改變公辦學校的性質。”[2]由上足見，義務教育高位均衡的責任主體是國務院和縣級以上人民政府。因此，當下的義務教育高位均衡主要指的是縣域內部的均衡，而非理想化的更大區域范圍內的高位均衡。

3.義務教育高位均衡是一種相對意義的均衡

馬克思主義哲學認為，世界上任何事物既是絕對的，又是相對的。相對和絕對，都是同一事物既相互聯系又相互區別的兩重屬性。所謂相對，是指有條件的、暫時的、有限的；所謂絕對，是指無條件的、永恒的、無限的。絕對和相對的關系，是辯證的統一。絕對和相對既互相區別又互相聯結。沒有絕對，就沒有相對；沒有相對，也就無所謂絕對。絕對存在于相對之中，并通過無數相對體現出來；在相對中有絕對，離開絕對的相對也是沒有的。

從馬克思主義哲學的角度審視義務教育高位均衡，無論失衡與均衡都是義務教育這一事物存在的雙重屬性。其中，失衡是絕對的，均衡則是相對的。失衡中孕育著均衡，均衡中也潛隱著失衡。因此，義務教育高位均衡只是一種相對意義的均衡，而非絕對意義的均衡。換言之，義務教育達成高位均衡后，并不代表著某一縣域所有的義務教育學校達到了完全相等，而只代表著該縣域的義務教育學校均達到了相對較高的均衡標準。或者說，從合格標準走向了良好標準。事實上，一個縣域的義務教育學校在均達到良好后還存在一定的差距。這是因為優質教育具有“水漲船高”的特性。具體而言，優質教育是依據一定條件而存在、隨著一定條件而變化的。伴隨著教育質量的普遍提升，人們對優質教育的要求也越來越高，優質教育依舊相對稀缺”。[1]這一點頗類似于水與船的關系。雖然水漲了，水平線普遍提高了，但高船依然高。這是不可改變的。

4.義務教育高位均衡是一種造峰填谷式均衡

應該特別指出的是，我們追求的義務教育高位均衡是一種造峰填谷式均衡，而不是削峰填谷式均衡。所謂造峰填谷式均衡，就是引領與鼓勵區域內所有義務教育階段學校，依據各校實際情況，創造性地探索特色發展之路，最終達成所有學校高位均衡發展的策略。所謂削峰填谷式均衡，就是依據平均主義原則，通過限制一些優質學校的發展，乃至取消一些優質學校，并同時給予相對薄弱學校傾斜政策，從而達成義務教育階段學校高位均衡發展的策略。例如，韓國于1974年在教育公平理念下推行高中平準化教育政策，具體措施有三項:“第一，撤消一批‘名牌學校’，對‘不利學校’增加教育撥款，大力改善其辦學條件；第二，實行教師每工作四年流動一次，確保學校的師資水平的均衡；第三，對學生進行綜合評分，各學區內由計算機隨機確定適齡兒童就讀學校。”[3]這一政策就屬于削峰填谷式均衡。該政策最終導致韓國中小學教育走向平庸化。因此，韓國于20世紀90年代提出了《第二次國家人力資源開發基本計劃》、2008年實施了《高中多樣化300工程》和《特色學校建設項目》等，加以矯正。[4]因此，義務教育高位均衡必須走造峰填谷式均衡，而絕對不能走削峰填谷式均衡。

二、義務教育高位均衡的行動建議

行動建議之一：引領各區縣走向義務教育高位均衡。

一是構建義務教育高位均衡指標體系。為了推動義務教育高位均衡發展，促進教育公平，建議依據《中華人民共和國義務教育法》、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》、教育部印發的《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》[教督〔2012〕3號]等，在《天津市義務教育學校現代化建設標準（2008—2012 年）》[5]的基礎上，制定更高一級標準的天津市義務教育學校高位均衡指標體系，引領各區縣走向義務教育高位均衡。

二是設置義務教育高位均衡專項基金，采取競爭性撥款項目，鼓勵各區縣努力辦好每一所義務教育階段學校，達成義務教育高位均衡。參見案例1。[6]

案例1.美國政府頒行《力爭上游計劃》

為了鼓勵各州為教育改革與創新提供良好的環境，提高學業成就，縮小學業差距，達成高位均衡，提高教育質量，奧巴馬政府于2010年2月頒行了《力爭上游計劃》。該計劃圍繞4方面展開：采取國際學業評價標準、招募和維持高質量的教師隊伍、建立學生學業情況跟蹤數據庫系統、改造表現不佳的學校。要求各州圍繞這4方面制定改革計劃，然后向聯邦政府提交申請，通過評選的方式來競爭總額為43.5億美元的“力爭上游基金”。

為了使各州按照聯邦政府的軌道推行教育改革，美國聯邦教育部繼后頒行各州教育改革方案能否獲得批準的19項標準。其中，針對改造失敗學校的標準，一是各州不得限制特許學校的數量；二是必須在績效低下的學校中確認至少5%的學校或選定5所規模較大的學校進行改造，包括替換校長和大部分教職員、改進教學項目；為學校提供聘用教職員工、控制財政預算與延長學生學習時間的自由；將低績效學校改組成特許學校或與某一教育組織簽訂契約；關閉學校，將學生轉入高績效學校。

行動建議之二：辦好每一所學校。

辦好每一所學校的關鍵在于消除未達標校即薄弱校。而消除薄弱校，首先，通過上述義務教育高位均衡指標體系和義務教育教育質量監控判定哪些學校是未達標學校。其次，對未達標學校采取一系列改進措施：

一是設立學校改善專家小組。該小組由3名在當地有影響、有名望、有能力的管理專家(包括經驗豐富的校長)、教育專家、教學專家(包括名教師、教研員)等組成，協助學校迅速扭轉辦學失敗局面。一般改善期限為一年，如果不成功，則采取進一步的措施：更換校長與領導班子，甚至更換所有教職員工等。見案例2。[7]

這些誕生于教會法中的觀點也傳入共同法。共同法的法學家很早就意識到，擁有以他人之名并為他人締結契約的權力，在理論上以及在實踐中，均具有重大意義，遂摒棄了優士丁尼《法學階梯》記載的“否定說”，首次構建出了一個統一的代理的概念。

案例2.英國教育與技能部設立教育標準辦公室

為了更好地解決辦學失敗問題，讓每一所學校都成為好學校，英國教育與技能部設立了專門的教育標準辦公室，一方面，制定學校質量監控標準；另一方面，加強學校自我評估與教育標準辦公室組織的評估檢查，每三年一次，評估結果分為：杰出、優秀、滿意、未達標。未達標學校會收到“敦促改善通知書”，并將有一年的時間證明其進步。一旦失敗，便會要求其地方主管部門對其采取“特別措施”：立即更換校長和學校管理團隊成員；暫停學校的預算授權，以便當地主管部門采取必要的改進措施；指定追加的管理者；用一個臨時的執行委員會取代責任董事會；指定一個學校改善專家來幫助薄弱學校；在特定的情況下，立即關閉學校，通過競標，重新建立一所替代學校。

二是建立學校聯盟或學校發展共同體。該聯盟或共同體主要采取強—弱聯盟，可以是一所優秀學校與一所或幾所薄弱學校聯盟，共享一個學校董事會，共享辦學經驗，共享教育資源，捆綁評價，以快速提升薄弱學校辦學質量。

三是引進優質教育資源，合作辦學。采取多種方式，吸引境內外知名學校來津合作辦學。應該特別指出的是，這種合作辦學最好選擇相對薄弱的學校開展。例如，自2008年開始，北京朝陽區先后與湖北黃崗中學、人民大學附屬中學、廈門第一中學、華中師大一附中、清華大學附屬中學等合作辦學，有效地解決了區內優質教育資源短缺問題，有力地促進了區域教育的優質均衡發展。[8]

三、允許學校招收一定比例的片外學生

為了防止因過度追求義務教育高位均衡而導致義務教育學校走向辦學平庸化，建議依據鼓勵適當競爭的原則，可以允許區域內義務教育學校招收一定比例的片外學生。參見案例 3。[7]

案例3.英國允許專業學校與特色學校招收適當比例的片外學生

此外，我市正在推行的鼓勵學校走特色發展之路，力求做到校校有特色的策略，還有部分區縣采取的學校教育集團化發展策略，均是行之有效的措施。

行動建議之三：選好用好每一位校長。

“校長是一個學校的靈魂。要想評論一個學校，先要評論他的校長”。[9]在實行校長負責制的今天，校長在辦好一所學校中起的作用越來越大。因此，如何科學地選好用好校長就成了當下必須解決的關鍵問題。當下，我市和全國一樣在選用校長上一般采取委任制與聘任制，而國際上通用的則是考任制與聘任制。后者分兩部分：一部分，應聘者必須先成為校長候選人。一般校長候選人符合校長專業標準②，并同時需要具有五種基本資格：一是具有一定的教學經驗；二是具有一定的教育行政資歷；三是符合相關學歷要求；四是修完相應的管理與督導課程，取得規定的培訓學分；五是持有校長資格證書。另一部分，聘用者必須依據下述程序遴選校長：成立校長遴選委員會、刊登校長招聘信息、校長候選人申報、文件及資格審查、筆試差額推薦候選者、面試確認候選人、聘用。[10]

行動建議之四：提升教師隊伍質量。

學校之良窳有賴于教師之優劣。只有不斷提升教師隊伍的質量，才有可能達成義務教育高位均衡的目標。

一是在全國率先制定《天津市教育公務員規定》，將教師納入公務員系列進行管理，在全國率先實現《中華人民共和國義務教育法》與《中華人民共和國教師法》中規定的“教師平均工資水平不低于或略高于公務員平均工資水平”，以確保能夠吸引一流人才從事教育，并保證優秀教育人才長期從教、終身從教。

二是制定義務教育教師專業標準，率先建立義務教育階段教師準入制度、教師就職宣誓制度、教師資格有效期制度、教師職務評定制度、教師分類分層培訓制度、教師流動制度、教師獎勵制度、教師淘汰制度等，構建能上能下、能進能出、結構合理、德藝雙馨的高素質專業化的教師隊伍。

注釋：①能力分級制，是將學校某一個年級的學生根據其能力，如語言推理能力、閱讀測驗能力等，劃分為2～4個區段，如前段班、后段班，或A段班、B段班、C段班等。每一區段可再劃分幾個不一定具有同樣能力的班級。類似于當下有的學校采取的走班制。

②制定校長專業標準，依據校長專業標準遴選校長，現在美、英、加、澳、新西蘭、我國香港特別行政區均已經頒行了校長專業標準。例如，1994年，美國州首席教育官員聯盟成立了州際學校領導資格證書聯盟，并于1996年頒行了《學校領導標準》。

[1]王毓 .關于優質教育的理性思索[J].當代教育科學，2004（7）.

[2]中華人民共和國義務教育法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200606/15687.html.

[3]鄭延春.韓國推進公平教育的經驗及啟示[D].延邊：延邊大學師范學院，2011.

[4]姜英敏.“高中平準化”時代的落幕：韓國高中多樣化改革淺析[J].比較教育研究，2010（6）.

[5]天津人民政府辦公廳.轉發市教委關于實施天津市義務教育學校現代化建設標準（2008—2012年）意見的通知[Z].津政辦發〔2008〕123號，2008－9-25.

[6]吳慧平.力爭上游，美國展開全國性教改競賽[N].中國教育報，2009-9-22.

[7]英國教育與技能部.為所有受教育者辦更高標準、更好的學校[DB/OL].http://wwwdfes.gov.uk/publications/schoolswhitepaper/2005.1.

[8]王超群.北京朝陽區擴大優質資源力促教育均衡[N].中國教育報，2010-5-23.

[9]陶知行.半周歲的燕子磯國民學校[A].陶行知全集（第1卷）[C].成都：四川教育出版社，2005：47.

[10]李霞.國外校長選任制度研究[J].外國中小學教育,2012（6）.