新時期中國現代化制度建設的基本目標與對策研究

倪 君

（安徽師范大學政法學院，安徽蕪湖241000）

在全面建設小康社會，深入推進我國現代化進程的今天，加強制度建設，形成中國特色的制度體系，是解決現代化進程中既有的制度問題、調動人民群眾的積極性和創造性、促進人的自由全面發展的基本思路，也是推動實現現代化制度變遷的必由之路。

一、新時期中國現代化制度建設的基本目標

從中國國情出發，根據現時代的要求和中國轉型的客觀需要，中國在新時期制度建設中所要建立的制度應當具備以下基本特征:

1.形式化的制度，或以法治為基本模式的制度

這是現代制度的基本特征，理應是中國社會的理想制度模式的基本特征。著名經濟學家吳敬璉先生認為，社會主義“市場經濟發展到今天，大體框架已經基本建立，應該更多地強調法治，強調規范，強調制度建設”［1］。它明晰地規定了行為主體的做事原則與行為規則；它是一種非人格化的機制，它對那些在身份、地位、品格、偏好上存在差異的人們，都持一種中立的態度，加以無差別地平等對待。它主張制度高于人，制度大于權力，公正的制度必須得到公正平等的適用和遵守。

現代制度所針對和否定的，是那種實質性的制度（包括道德、宗教、習俗、慣例、傳統等）。后一類制度的基本特點是根據不同主體的信仰、德行、身份、地位等，有差別、有差異地對待人。我國現代化過程中，傳統力量的作用對凝聚人心、保持社會穩定起到了不可忽視的作用，但是另一方面對于促進不同利益群體的有效互動，對于應對現代社會的復雜生活而言，卻具有不同程度的阻礙作用，在功能上存在巨大缺陷，集中體現在它不利于人們之間、尤其是陌生人之間的普遍交往，也不適合以客觀的物為中介的交換活動，因而具有很大的封閉性。相反，形式化的制度具有寬容的本性，具有最大可能的公共性，為主體預留出了最大可能的自由行動空間，是主體之間建立信任與預期，實現合作和交換，進行競爭和分享成果的妥協機制。在形式化的制度中，個人所能獲得的，并不是對稀缺資源（包括利益、權力、地位）的直接占有，而是占有這些資源的機會或權利，這是一種通過激發人們通過自己的努力和相互交換去兌現這些機會，因而有效的激勵機制。通過這種激勵機制，不僅人們的主體性能夠得到充分有效的激發和表現，而且個人可以充分地保有他的自由、個性、偏好、品德、信仰、傳統，還能夠使自由的主體之間和平共處，從而形成自由的秩序。它既使主體能夠通過競取和利用各種可能的機會去自由地發展自己，又能有效地抑制人們的機會主義傾向，以便為社會的發展提供一套強健的動力機制。

2.程序性的制度

制度的基本功能是對各種稀缺資源的分配，它力圖通過它所宣稱的公平分配來實現社會的基本正義，并使資源得到在特定歷史條件下合理有效的配置。從這種意義上說，制度本身就是一種分配的程序。現代制度不僅以形式合理性為特征，從而以宗教寬容和道德寬容為基本原則，而且還在客觀現實中要求這樣一種形式上正義的制度，要求實施過程的公平和正義，因為程序正義就是過程的正義，它要求正義不僅必須實現，而且要以人們看得見的方式得到實現。

制度的程序化對處于社會轉型過程中的中國來說，還具有非常特殊的重要性。我國學者季衛東提出，法律程序應當是中國制度現代化和中國的社會制度的基石［2］。中國當前處在一個社會大變革的轉型過程中，社會生活、社會關系、權力分布及地位分層，都處在快速的流變之中，它們的變化速度大大快于實體性法律和制度的變化，這勢必使制度的穩定性受到嚴峻的挑戰，進而影響到人們對制度的信任和信仰。一個基本的解決辦法是，我們在立法與訂立制度時堅持宜粗不宜細的原則，把由粗到細的工作留給程序制度來解決，這既有利于現有制度保持必要的穩定性和長期性，又有利于充分調動人們（制度的制定者、執行者、遵守者）參與制度博弈過程的積極性，得到漸進、合理而適時的變遷。

3.民主先于自由的制度

在當下的中國，強調民主對于自由的優先性，對我國的制度變遷具有十分重要的方法論意義。其一，它預設了一條自由擴展的漸進道路，自由必須在民主化的漸進過程中逐步擴展，自由的擴展、自由度的增大，必須以民主制度的建設為路徑和條件。其二，它要求基于民主制度（以及市場制度等相關制度）的社會秩序優先于個人自由，強調有秩序的自由，而不是沒有秩序前提的自由。純粹通過充分的、無條件的自由競爭進化出秩序，這既不現實（或者說它至多在西方原始積累時期有效），也十分有害。這也就是鄧小平所講的自由與自由化的根本區別。其三，它保證了人民當家作主的社會主義原則。在自由的制度性擴展過程中，一切人的自由和多數人的自由應當得到優先的保障，雖然它不否認人們享有自由和權利的事實上的差異，因而它也是一種獎掖先進的激勵機制，但正因為存在著事實上的不平等，我們才有必要致力于民主和平等，而這正是社會主義的基本理念和制度特質。

4.以人為本的非人格化制度

與一切古代共同體所適用的人格化制度不同，中國現在所需要的，是以人為本的非人格化制度。由于古代社會是一個封閉的熟人社會，因而具有道德性的制度和傳統能夠對他們形成有效的規制和約束，使有區別地對待人的人格化制度和約定，在執行中能夠達到結果上的大致正確和基本公正。但是隨著中國進入開放的陌生人社會，隨著“能人”觀對“好人”觀的逐漸取代［3］，特別是由于以物為中介的交換和交往的頻繁化和不斷擴展，客觀上需要產生一種公共、客觀、非人格化的制度，它獨立于人們相互沖突的價值訴求、利益訴求、道德訴求、信仰訴求和其他個人背景，力求無差別地調整未知的各種復雜、動態、不確定的關系。隨著市場經濟所要求的對物不對人的對事主義原則的確定，隨著理性法治原則的逐漸確立，這種非人格化制度也獲得了從可能變為現實的客觀條件。

由于中國是具有深厚道德傳統的文明古國，我們至今還受到人格化的制度價值觀的影響，制度的非人格化演進對我國的制度建設來說，就顯得更加重要，也尤為艱難，但這是我們堅定不移的方向。

二、新時期中國現代化制度建設的對策研究

在明確了中國社會需要什么樣的制度之后，接下來的問題是：我們需要的制度如何從理想變為現實。在這方面，在我國的社會主義建設過程中，特別是在改革開放后的三十余年里，我們積累了十分豐富而有價值的經驗，其中隱含了這一問題的基本答案，中國之所以能在各方面都取得這樣大的進步，從根本上說，是因為我國成功進行了以體制改革和制度變遷為核心的制度建設。那么，在已有經驗的基礎上，根據中國現在的情況，我國進一步的制度建設應遵循怎樣的路徑，本文試從以下方面加以分析：

1.改變制度建設的基本模式

計劃經濟時代，我國在制度建設問題上的重大失誤，是選取了一種不適合中國社會發展的制度建設模式。這一模式的基本要點是：先將我國社會的基本制度確定為公有制，然后將公有制推演為計劃經濟，并用單一的計劃經濟體制去運行單一的公有制，最后把公有制推演到每個人的行為和觀念上，使一切制度安排甚至個體行為都按公有制來規劃和制定。在具體的操作中，中央政府站在上面，根據一個理想的公有制理念，把下面（地方、部門）的一切制度都計劃和構建好，進而對每一個人的行為模式和生活方式都做了整齊劃一的界定。這一制度建設模式的基本思路是錯誤的，它將一切制度都不適當地上升到了社會基本制度的層次，沒有看到制度的多層次性和復雜性，從而將中國的制度建設簡單化，脫離了中國社會發展的實際。其后果是：在具體操作過程中，這一制度模式極大地壓抑了人們的積極性、主動性、創造性的發揮，不僅將個體（包括個人和各種組織）的自由限制到了最小程度，而且妨礙和限制了社會發展所必需的交換、交往、互動、流動，從而構成了生產力發展和社會進步的最大制約因素。

對這種制度建設模式的實質性突破，開始于我國的體制改革。改革得以進行的理論前提，就是制度建設思路的改變，首先是對類推模式的突破，特別是對制度進行分層理解。在改革之初，鄧小平就把“基本制度”與“具體制度”［4］（即體制）和“具體做法”區別開來，把從制度上解決“妨礙人民和基層積極性的發揮”的問題，懸設為改革的問題、任務和目標［5］。其理論意義在于：他在看到基本制度與具體制度有一致性的前提下，著重分析和探索基本制度與具體制度之間發生關聯的多種可能方式。他深刻地認識到，社會主義基本制度的鞏固和完善需要相應體制的支撐，需要建立和健全市場經濟體制、民主法律制度及現代競爭機制。在這一新型制度建設思路的指引下，中國開始了全面的體制改革，開始了制度的現代轉型，逐漸形成了中國特有的制度變遷模式，使中國步入前所未有的高速發展時期。

然而，從總體上看，體制改革還是自上而下的制度建設模式，其問題是限制了個體創新的自由度的發揮，甚至使制度變遷成了似乎與個體無關的事情。由于制度的形成缺少甚至沒有個體的充分參與，從而使制度的執行和遵守被個體看成一件多少有些被迫性質的事情，于是只要有可能，行為者就會在制度之外自行其是，好的制度常常得不到有效的執行和遵守。因此，制度建設模式應從自上而下向自下而上過渡。自下而上的制度建設模式的基本思路是：人們根據自己生存和發展的客觀需要，在已有基本制度的架構之內，不斷創造出一些有用的制度安排。事實上，只要有新的、潛在的利益機會存在，就要求具體制度安排上的創新來體現和實現這種新的利益機會；而只要政府和社會允許和鼓勵個體的制度創新，并使創新的預期收益大于預期的成本，制度安排和規章制度就必然會被創新。但是，由于制度安排都是個體根據自己的特殊需要做出的，而個體在權利與利益上具有多元化特征，甚至相互沖突，因此，各種制度建設安排之間必然會發生矛盾和沖突，這就需要利用社會和政府的力量確立和創造一些中觀層次的具體制度和一般規則，來協調這些可能相互沖突的制度安排和博弈規則，使之體系化、形式化和一般化，進而推動社會進行宏觀結構和基本制度上的合理變遷。這既是一個制度的合理變遷過程，也是自由秩序的形成過程，二者之間存在著一種良性互動的關系。

傳統玉米選育技術，先是就玉米育種目標進行確定，然后對相應的物種資源進行基礎配套。在該種模式下，要想培育出一個優良的自交系，往往需要進行5-6代的自交，等到雜交玉米品種的性狀穩定之后，才能夠進一步測定配合力，然后再結合雜交優勢，對相應的雜交組合進行選配。而在玉米育種過程中，通過積極應用單倍體育種技術，能夠有效解決上述育種時間較長的問題，縮短育種周期，解決玉米育種過程中投入時間廣的難題，大大減少成本投入。

制度建設的創新模式所具有的最大優點，是充分調動了制度執行者和遵守者（包括單位和個人）參與制度形成的過程，是較好地吸納了社會各階層制度創新成果的機制。由于充分調動了社會各界和基層組織進行制度創新的積極性和創造性，制度建設的創新模式不僅是一種高效率的制度生成機制，而且增加了新創制度的合理性和合法性，既使制度符合客觀現實，更貼近人們的生活，能更加充分地反映人們的要求，還使制度的執行和遵守變得更加容易，因為人們容易對自己參與創新的制度取得認同，從而使具有他律性的制度獲得了一定的自律性特征。

此外，創新模式還是制度建設的動態化漸進模式，它的大方向和大目標已經確定，這就是適應生產力發展的市場經濟體制、法治國家、自由民主制度的建立，但是在通往這一目標的道路上，各種具體的制度安排是不確定的，這表明制度建設本身是一個動態開放的推進過程，是一個不斷創新制度安排的動態化的漸進過程，這就為人們主體能動性的發揮留出了巨大的自由空間。事實上，像中國這種大國，各地區、各部門、各層次的情況都存在很大的差異，加上在社會主義條件下實現現代化本身就是一件前無古人的偉大創舉，不發揮全國人民進行制度變遷的自由能動性，決不可能形成全國范圍內統一、開放的制度體系。

2.將程序制度的建設作為制度建設的突破口

作為一場“自覺的革命”，我國體制改革所獲得的成功，在很大程度上得益于“改革程序”的創造性設定［6］。這一成功經驗對我們的啟發價值在于：既然我們把自覺推動制度創新作為一項重要的制度建設事業來對待，那么，我們在進行這一事業的過程中，應當充分關注制度建設程序的創造性探索和科學研究，應當把程序性制度建設作為我國整個制度建設的突破口。這主要是基于以下幾個方面的考慮：

（1）隨著我國所制定法律的不斷增加，隨著法律厚度的不斷體系化，法律制度的執行和遵守問題隨之凸顯出來，逐漸形成制度建設中最突出的問題，并造成了制度過程的秩序紊亂，構成了我國制度建設的瓶頸制約。突破口只有一個，那就是加強程序制度的建設，以將制度建設聚焦在程序制度、制度實施和遵守過程的秩序上。所謂程序制度，實質上就是把制度建設作為一項活動所遵守的制度，就是我們的制度得到實施、創新、變更的一套規則；所謂程序性制度建設，就是制度建設實踐（包括制度變遷及實施過程）的規則體系的建立、創新和完善，其目標是建立制度建設過程的良性秩序，使制度建設活動有條不紊地、健康高效地運行。加強程序性制度的建設不僅能夠有效推動制度的實施，克服我國各項好的制度得不到有效實施的瓶頸制約，而且會反過來推動立法過程的科學化和合理化，提高立法的實際效率，因而有利于我國制度建設走上良性發展的軌道。

（2）我國正處于社會轉型的過程中，社會生活的快速變化必然引起各項制度的急劇變遷，而各項制度的過快變化又必然會影響社會秩序和社會穩定，進而使社會生活處于動蕩與不安之中，既不利于整個社會的長遠投資和長遠考慮，又會增大社會轉型的成本與風險。因此，保持制度體系的相對穩定，就構成社會轉型能否順利完成的關鍵。我們知道，在特定社會的各項制度中，非正式制度的穩定性不如正式的法律制度，而正式制度中實體性法律的穩定不如程序性制度。為了保持轉型期社會制度框架的相對穩定性，就必須加強程序性制度建設。這有利于充分動員更多的社會力量參與到制度建設事業中來，從而有利于制度的有效實施，有利于制度社會化進程的穩健前進。

（3）這也是我國體制改革的基本經驗。我國的體制改革是從改革中觀層次的具體制度（體制）開始的，其基本要點是“讓利放權”；在具體做法上，就是允許各利益主體在體制的變更和創新中進行摸索和嘗試；其基本方向是建立市場機制和相應的配套制度。這種制度建設的推進模式之所以能夠取得很好的效果，一個重要的原因是發揮了程序性制度建設的優勢。我們知道，中觀層次的制度本來就有很強的程序性質。比如，市場制度實質上是以市場交易的特殊程序來有效地配置資源的一種程序性機制；又如民主制度，實質上是通過對人們參與權力資源競爭的程序的設定，來達到對權力資源的公平分配和有效利用。

（4）將加強程序性制度建設作為我國制度變遷的突破口，還基于程序性制度的這樣一個優點：它具有更為純粹的非人格化特征。程序性制度規則并不直接調節人們通過特定制度規則去獲取利益的活動，它只調節人們的制度變遷實踐，或者說，程序性制度的涉及對象只是制度規則和制度實踐，而不像實體性制度那樣直接調節人們的日常活動和求利活動，因此它比實體性制度更為形式化和非人格化。程序性制度的這一特征使它能夠更為廣泛地調整更大范圍的復雜社會關系，因而是社會轉型時期最為客觀公正的規則體系；而且，由于程序性制度具有明顯的對事主義原則和客觀中立性質，它的變更與創新并不直接涉及特定群體的利益，受到的阻力也較小，因而顯得更為容易和便捷，從而使它能夠更為靈活多樣地適應不斷變化的社會生活。從這個角度去觀察，我們有理由將程序性制度的建設當作我國在相當一個時期內進行制度變遷的突破口和重點。

3.提高人的素質，推動制度建設

我們知道，制度的形成、制定、確認、遵守、變革，一刻也離不開在社會中實踐的人。因此提高人的能力和素質，培養人們求新、求變、求發展的意識，是推進制度建設的必要前提。根據我國制度建設的實際需要，本文認為，必須通過精神文明建設和文化建設提高人們的這樣一些基本素質：

（1）培養人們的創新精神與創新意識。創新精神和創新意識是一個人內在素質的重要內容，它將直接影響和制約制度建設水平的提高。從一定意義上說，沒有創新的意識，就不可能有制度創新的行為。無論是中國的現代化建設，還是社會主義市場經濟體制的確立，無論是體制層次上的創新，還是一般性規章制度安排的創新，都是人類歷史上全新的事業，都面臨著艱巨的創新任務，沒有探索精神和創新意識，沒有敢于冒險、敢擔風險的創新精神，我們什么都干不成。從中國制度建設的角度說，創新精神的培養，創新能力的提高，是文化建設的重要任務，是提高全民族素質的重要任務。

（2）培養人們的競爭意識和妥協精神。任何制度安排都體現了人們之間的競爭性關系，都是個人和各種利益集團根據自己的正當要求，在相互的博弈和競爭中產生出來的。在制度安排的創新、確立和界定中，充分自由的競爭是制度安排合理化的重要動力，是使制度安排的自由空間最大化的基本途徑。因而，培養人的競爭意識，是提高人們制度創新素質的重要方面。與此同時，還必須培養人們善于妥協的精神和方法。因為，妥協是分擔責任、共享成果的良性機制，制度安排本身既是相關各方相互妥協的產物，又是競爭各方達成新的妥協的原則、規則和前提。在中國目前的實際情況中，國家、集體、個人之間在利益上是根本一致的，這使那些在利益上相互對立的群體和個人在現存法律和制度框架下分享競爭成果成為可能；但是另一方面，市場經濟、社會轉型與社會分化，又使各種利益主體之間產生了利益上的不一致，甚至劇烈沖突，若是沒有在政府和法庭主持下的利益妥協機制，人們沒有在現存制度安排下相互妥協的精神，這些矛盾和沖突就難以得到有效的化解，良好的社會秩序就會受到損傷。在這種情況，妥協精神甚至與競爭意識一樣重要。

（3）提高人們特別是領導干部走群眾路線的意識，要求他們學習和掌握“一切依靠群眾、一切為了群眾”的工作方法。從根本上說，制度建設的主體是人民群眾，特別是在微觀的制度安排層面上，人民群眾富于首創精神，他們的制度創新潛力往往超出了我們的想象，是我們進行制度建設取之不盡、用之不竭的寶藏，需要我們花大力氣去挖掘和開發。能不能開發利用這筆寶藏和財富，直接影響我們的制度建設。只有走群眾路線，我們的干部才能提高自身的制度建設能力。走群眾路線實際上也是我們的傳統和優勢，丟掉這一傳統，失去這一優勢，那就實在是太可惜了。

（4）探索和掌握制度建設的規律性。制度變遷是一個復雜的系統工程，它具有客觀的規律性，學習和運用各種科學知識，是我們正確探索和掌握制度建設規律性的重要條件。比如經濟學告訴我們，制度只有在預期收益大于成本的情況下，才有可能被創新。掌握這條重要的經濟規律，就要求我們自覺運用激勵機制，為制度創新準備必要的經濟條件。又如，個人自由空間的擴展以必要的社會秩序為前提，這是社會發展的一條基本規律。掌握這條規律，要求我們在進行體制改革和制度建設時，必須首先保證社會的穩定。總之，研究制度建設的規律，提高人們探索和掌握制度的創新能力，是我們文化建設的一個重要任務。

（5）理解和挖掘文化建設的制度意蘊。制度有正式制度和非正式制度之分，正式制度大多是以法律和規章的形式正式確定下來的制度，而非正式制度，則存在于人們的習俗、慣例、道德規范和行為模式之中，存在于傳統文化這一母體之中。除了加強法制建設，即正式制度建設外，我們還需要加強非正式制度建設，包括道德建設、文化建設、意識形態建設等等，以挖掘和清理出各種文化現象的制度意蘊，利用傳統文化的制度智慧和制度資源，提高人們的規范意識。對蘊藏在人們社會心理、社會意識、社會習慣等文化形式中的制度資源的充分利用，不僅有利于加快社會生活的制度化進程，而且對我國制度建設事業的發展也具有重要意義。

4.以人民利益為依歸，實現社會公正

同人民利益的一致性，是制度建設成功的基本保證。“規范要在社會中長時間地存在下去，人們必須有遵守規范的動機。人們之所以能夠一直遵守規范，是因為它對于人們產生某些利益。”［7］中國經濟改革取得巨大成效的基本經驗之一，是給人們帶來了看得見的利益，而決定人們支持還是反對制度建設或制度維持的基本因素，是他們的利益。

不可否認，制度建設畢竟是利益關系的重新調整、利益格局的重新劃分。因此，改革進入深水區后，利益沖突成為社會發展現階段的一個主要特征。然而，這一特征并不意味著對制度建設與人民利益一致性的證偽，而是從反面證實我國制度建設在利益調整方面，特別是社會分配的公正性上的失誤和不足。當改革告別普遍受益進入到部分人利益受損的階段后，必須特別注意利益關系的平衡問題，倘若不能處理好利益關系問題，現代化發展將會受到重重阻礙。

為了構建科學合理、公平公正的社會收入分配體系，必須深化收入分配制度改革，規范收入分配秩序。要堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，堅持各種生產要素按貢獻參與分配，在經濟發展的基礎上，更加注重社會公平，合理調整國民收入分配格局，加大收入分配調節力度，使全體人民享受到改革開放和社會主義現代化建設的成果。要通過改革完善收入分配制度，進一步理順分配關系，著力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，取締非法收入，努力緩解地區之間和部分社會成員收入差距擴大的趨勢。首先要著力解決再分配的“逆向調節”。所謂再分配的“逆向調節”，主要表現在兩個方面：其一，個人所得稅收入中，高收入者的貢獻率并不高，相反，工薪階層卻成了個人所得稅的納稅主體；其二，壟斷性行業的職工不僅在職時能領取很高的收入，而且退休后通過企業年金等形式也能領取豐厚的退休收入。再分配存在的“逆向調節”，不僅對擴大中等收入者的比重極為不利，而且成為收入差距擴大的潛在因素。必須通過改革個人所得稅制，以及完善企業年金的稅收政策加以解決。其次，要進一步完善稅收調節體系。目前，我國貧富差距不僅僅表現為收入差距，居民的財富占有形態呈現多樣化，對貧富差距的稅收調節應是全面的。開征遺產與贈與稅對增加稅收收入的作用是有限的，但可以引導富人向社會轉移財富。還要增加對低收入者或貧困家庭的救助方式。低收入者或貧困家庭在住房、就醫及子女就學等方面仍面臨很大困難，今后應重點研究如何完善廉租房制度，進一步改善其居住條件；實施醫療救助，解決“因病致貧、因病返貧”問題；建立貧困家庭子女獎學金制度，解決其子女“上不起學”問題。理順收入分配關系，建立科學合理的收入分配制度，是一項長期而艱巨的任務，不可能畢其功于一役。要從我國實際出發，一靠發展，二靠改革。要繼續加快發展經濟，增加社會財富，更加注重社會公平，不斷完善與社會主義市場經濟體制相適應的收入分配制度

［1］吳敬璉.技術創新的背后是制度創新［N］.經濟觀察報，2003-03-10.

［2］季衛東.法律程序的意義［J］.中國社會科學，1993，（11）.

［3］韓慶祥.能力本位［M］.北京：中國發展出版社，1999.

［4］［5］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1997.

［6］周振華.中國制度變遷的改革程序設定［J］.經濟研究，1998，（3）.

［7］（日）青木昌彥.經濟體制的比較政治分析［M］.北京：中國發展出版社，1999.