清末警察教育立法：中國近代警察教育法的奠基

柳衛民

（湖北警官學院，湖北 武漢 430034）

清末為中國由封建主義向資本主義發展的轉折時期，也是中國傳統教育與西方教育沖突與融合的時期。此時，中國逐漸淪為半殖民地半封建社會，民族矛盾日益尖銳，改革傳統的封建教育制度和創設近代警察制度成為不可阻擋的歷史潮流。為了維護封建專制統治，清朝政府建立了近代警察制度，逐步使警察教育法制化。清末警察教育立法為中國近代警察教育法的確立起到了奠基作用。

一、清末教育立法——清末警察教育立法的基礎

迫于強大的社會進步的要求，為了延續封建統治，清王朝進行了教育改革。自此，以“禮法結合”為主要特征、為封建專制服務的中國古代教育法制開始解體，中國教育法制隨之進入近代化的轉折時期。

1902年，清朝管學大臣張百熙擬定了《欽定學堂章程》。其作為近代中國第一個教育法規，雖正式頒布并未實施，但對當時的新學校做了較全面的規定。在此基礎上，1904年，張百熙與張之洞等人奏擬了《奏定學堂章程》。章程的頒行對推進教育改革、統一學制發揮了重要作用，并一直沿用到1911年清王朝滅亡為止。該章程除規定學校系統及學校管理體制、教授法、學校設置等內容外，還明確提出了“勿論何等學堂，均以忠孝為本，以中國經史之學為基。俾學生心術壹歸于純正，而后以西學論其知識，練其藝能，務期他日成才，各適實用，以仰付國家造就通才，慎防流弊之意”的教育宗旨。這是中國近代教育史上最早提出的教育宗旨，其核心是封建的忠孝思想，明顯反映出“中學為體，西學為用”的方針。這個教育宗旨為清政府制定警察教育法規提供了依據和準則。［1］

1905年，清朝撤銷國子監，設立學部作為全國最高教育行政機關。次年，清廷撤銷學務處和學校司等省級教育行政機關，改設提學使司，作為各省專管教育的行政機構；在府、廳、州、縣設勸學所為各地教育行政機關。1909年，清政府將全國劃為十二個視學區，各區一到三省。至此，清王朝形成了從中央到地方的教育行政系統，為教育法規的貫徹落實提供了組織保障。

為了推行并規范“新教育”，除上述章程外，清政府還制頒了一系列的教育法規。教育行政方面有：《學部官制》、《各省學務官制、辦事權限章程》、《視學官章程》、《勸學所章程》、《中央教育會章程》、《各省教育會章程》、《強迫教育章程》等；學校制度方面有：《增訂各學堂管理通則》、《女子師范學堂章程》、《女子小學堂章程》、《簡易識字學塾章程》、《改良私塾章程》、《小學經費暫行規程》等；職業教育方面有：《各省巡警學堂章程》、《財政學堂章程》、《各省實業學堂整頓籌劃大綱》等。［2］

清末制定的這些教育法規保留了舊教育的內容，具有濃重的封建色彩。但是，清末教育立法確立了近代教育制度在中國的地位，促進了近代學校的發展，也為警察教育立法奠定了基礎。

二、清末警察立法——清末警察教育立法的前提

清末建警立法雖然不過十余年的歷史，但其法規數量及種類相當可觀。僅光緒三十二年（公元1906年）至宣統三年（公元1911年），清朝政府頒行的全國性警察法規不下百件。從法規的內容和性質上區分，清末警察法規可分為兩類。

（一）組織類法規

組織類法規，即有關警察機關之編制、隸屬關系、人事安排、執掌劃分方面的法規；具體而言，包括警察機構的組織，各機關之間的權限劃分，官吏的任用、選拔、考核、獎懲、撫恤，設備、服裝、警械的規格和等級，經費的籌措、使用，紀律、禮節，勤務與會議方式等方面的法規。如《巡警部官制章程》、《民政部官制章程》、《內外城巡警廳官制》、《考取巡警章程》、《各等巡警學堂學生畢業暫行章程》、《巡長、巡警勤務章程》、《民政部奏定巡警道屬官任用章程》、《巡警禁令》、《巡警道官制并分課辦事細則》、《使用哨笛簡章》、《巡官長警賞罰章程》、《考核巡警官吏章程》、《司法警察職務章程》、《巡警禮式》、《部廳會議規則》、《稽核解支款項章程》、《民政部及巡警廳權限章程》、《巡官長警餉制》，以及各地警察官署制定的有關巡警招募、賞罰方面的章程，等等。［3］

（二）職權類法規

職權類法規，即警察機關及警察人員執行職務時所依據的法規，具體包括三個部分。

第一部分為治安行政管理法規，即保持公安、防止一般危害的法規。如《違警律》、《違警律施行辦法》、《調查戶口章程》、《戶口管理規則》、《報律》、《大清印刷物專律》、《結社集會律》、《報律》、《檢閱報章規則》、《火場救護規則》、《管理鏢局槍支規則》、《管理娼妓規則》、《大清國籍條例》、《調查戶口章程》、《呈報營業規則》、《呈報建筑規則》、《管理人力車規則》、《管理夜市執行細則》等。

第二部分為特殊行業管理法規，即附屬于某個特殊行政部門，為輔助“其達成特殊行業之目的”的法規。清末有關衛生行業的警察法則即屬于此類。如《預防時疫清潔規則》、《改定清道章程》、《管理飲食物營業規則》、《管理浴堂營業規則》、《管理種癥規則》、《政務處議奏禁煙章程》、《管理售賣膏土章程》、《管理戒煙丸散規則》等。

第三部分為司法警察法規，即有關偵查罪犯、搜集證據、逮捕犯人，輔助司法機關行使司法權力方面的法律規定。如《檢察廳調度司法警察章程》、《各處差役來京緝案章程》、《外城偵緝隊章程》、《巡警總廳拘留所章程》、《民政部、法部協定移交接收預審廳后辦事權限章程》等。

以上三部分法規從各個不同的方面規定了警察權的組成及其職權行使方式。

在清末十余年的時間里，這些法規為維護清王朝統治起到了不小的作用，但這些法規既體現了近代西方資本主義法理精神，又借鑒吸收了近代警察科學理念，還在某種程度上考慮到了中國既有的政治、經濟與文化背景。因此，從一定意義上講，清末警察立法對于規范清末警察建設起了非常重要的作用，成為了清末警察教育立法的前提條件。

三、清末警察教育立法的特點及評價

清末在興辦警政時極為重視警察教育，并在創建警務學堂過程中把章程的擬訂作為頭等大事來抓。警察院校在清末短短十年間之所以能夠迅速地廣泛舉辦，是與警察教育法制建設密切相關的。

（一）警察教育的規范化

清朝自創辦警察之始，即認識到警察培訓與警察人才、警政事業有密不可分的關系。清政府開辦警察學校的目的在于為警察機構輸送具有警察知識的官吏，并最終形成了高等巡警學堂、巡警教練所兩級辦學體系；此體系的建立是以警察教育法制建設為基礎與保障的。

以京師為例。京師警務學堂設立第二年，即光緒二十八年（公元1902年），清朝政府就制頒了 《京師警務學堂章程》，包括總則、職制、教科、學期、課程，入學、退學、考試、給予及貸與，賞罰、附則等八章。光緒三十二年（公元1906年），清廷將京師警務學堂改造為京師高等巡警學堂，即制頒了《京師高等巡警學堂章程》。宣統二年（公元1910年），京師高等巡警學堂改隸民政部，更名為民政部高等巡警學堂，清廷立頒了《民政部高等巡警學堂章程》。這些章程內容涉及學校組織機構、人員設置、辦學宗旨、學制、學科設置、課程結構、招生制度、學員待遇、考試制度、實習制度等警察教育的主要方面。更重要的是，這些章程的出臺，體現出了當局對警察教育事項的重視，規范了警察教育，增強了警察教育的權威性。［4］

（二）警察教育法的統一化

清末后期，清廷加強了對各地警察教育立法的指導和監督，警察教育立法趨向統一。

由于清末各省巡警學堂 “所擬章程，編制課程多未一律”，學制短、程度低，并缺乏對基層一線警員的培訓，光緒三十四年（公元1908年）10月，清民政部借鑒京師高等巡警學堂的舉措及直隸開設巡警傳習所的經驗，奏頒了《各省巡警學堂章程》，對全國各省的警察教育體制、警務學堂的招生條件、招生數額、學堂的職員構成、課程的設置及學制、考試制度、分配方式都做出了統一的規定，對全國的警察教育體制進行了統一的規劃。［5］

章程頒布后，各省高等巡警學堂紛紛設立，到1911年清王朝滅亡前，幾乎所有省份都設立了高等巡警學堂。這些學堂為近代中國培養出了一大批警察專門人才。這批人才不僅成為清末警察隊伍的基干，而且直接在北洋政府、南京國民政府時期的警察建設中，發揮著奠基性的作用。

（三）警察教育立法的層次性

在加強對地方警察教育立法指導的同時，清廷注意到了各地方的實際情況，允許各地根據中央立法的基本精神，制定本地方的警察教育法規，表現出層次性特點。

中央制定并通行全國的警察法規，既有專門為全國警察教育最高學府制定的法規，如《京師警務學堂章程》、《京師高等巡警學堂章程》、《民政部高等巡警學堂章程》等，又有為規范地方或部門警察教育出臺的法規，如《各省巡警學堂章程》、《京師現設各等巡警學堂畢業生升轉暫行章程》、《各等巡警學堂學生畢業暫行章程》等。［6］

地方制定并在本區域內有效的法規，如《北洋巡警學堂推廣重訂章程》、《北洋巡警學堂附本省申送附學章程》、《江南高等巡警學堂章程》等。《北洋巡警學堂附本省申送附學章程》規定，本省郡縣有愿申送學員、學生來學者，只要遵照學堂規定的考選辦法，就可在第一學期開學之時選送。鑒于各省多有請求派生來學的情況，該章程還規定，外省可以咨送學員和學生來學，送學人數、挑選方式由各省據情自定。由此可見，這些地方性警察教育法規絕大部分系地方當局為貫徹或變通執行中央警察教育法規出臺的有關規章。

清末警察教育中體現的分層次辦學、按類別培養、與實務結合、中央統一管理的思想，為民國時期的警察教育及其立法提供了范例而被沿襲與發展。

（四）警察教育立法的局限性

盡管中國建立近代警察制度的建立為大勢所趨，但清末建警及警察教育立法具有很大的局限性。

一方面，清廷建警是迫于強大的社會壓力和社會進步的要求，目的是維護與延續封建專制統治，警察教育內容的核心是封建的忠孝思想，從而悖反了近代警察法保護民眾利益的基本宗旨。清廷政府官員少有機會研究近代警察教育理論，對西方警察及其教育制度知之甚少，國人對近代警察制度的認識知之更少。在這種背景下，清末警察教育立法必然帶有兩重性：既有向近代警察教育制度靠攏的進步傾向，又始終未能擺脫封建教育傳統和落后的束縛，造成“因陋就簡，有名無實”“形體雖具，精神尚虛”的結局。［7］

另一方面，清末警察教育立法主要借鑒了外國的立法經驗。當時有人建議：“博采東籍，廣延通才，參合考訂。”因此絕大多數警察教育法規的制定參照了各國，特別是日本的警察教育法規，造成制定的警察教育法規不完全符合中國的國情，有理想化的成分。

清末制定的警察教育法規保留了封建教育的內容，既有不切合中國實際之處，又有濃重的封建色彩。這正是清末封建統治者意志的反映。

總而言之，清末制定的警察教育法規盡管不完全符合當時的中國國情，且有濃重的封建色彩，但是，清末警察教育法基本上反映了警察學和教育學的一般規律，確定了近代警察教育制度在中國的地位，促進了近代警察院校的發展，從制度上保證了近代中國警察教育穩步推進，從而為民國時期警察教育立法及中國近代警察教育法的確立起到了奠基的作用。

［1］柳衛民.中國勢察教育立法研究［M］.武漢:武漢出版社，2006.

［2］劉兆偉等.中國教育法制史［M］.哈爾濱：黑龍江人民出版社，2002.

［3］韓延龍，蘇亦工.中國近代警察史［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000.

［4］孟慶超.中國警察近代化研究［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2006.

［5］孟慶超，宮淑艷.近代中國警察教育之探索［J］.山東警察學院學報，2005，（5）.

［6］萬川.中國警政史［M］.北京：中華書局，2006.

［7］柳衛民.警察教育若干問題研充［M］.武漢:武漢出版社，2007.