試論強化紀檢監察部門信訪監督的法律意識

潘克森

(江西省科學院，江西南昌330029)

試論強化紀檢監察部門信訪監督的法律意識

潘克森

(江西省科學院，江西南昌330029)

黨中央、國務院在《關于加強新時期信訪工作的意見》中從三個方面給信訪工作作了科學的定位。根據這個定位，紀檢監察部門的信訪監督至少擁有九個途徑，與黨委政府信訪部門的監督存在六方面的不同。至于如何強化紀檢監察部門信訪監督的法律意識，就必須做到用法律的眼光審視每一起信訪件，以法律的視角保護好信訪監督人的合法權益，用法律的理念去構建動態的信訪監督信用體系，用法律思維審視信訪“泛作為”和“不作為”情況。

強化;紀檢監察;信訪監督;法律意識

信訪部門是黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶，也是黨和政府紀檢監察部門反腐倡廉的重要窗口和渠道，是紀檢監察部門案源舉報的第一道門檻。但如何強化紀檢監察部門信訪監督的法律意識和依法做好信訪舉報工作，是當前整個紀檢監察系統亟待解決的一個重要課題。本文擬就這個問題談點自己的認識，以求教于同仁。

1 紀檢監察部門信訪監督的定位及其監督的途徑

信訪是由國家用根本大法賦予人民群眾的一種民主權力和參與國家管理的一種表現形式。可以說作為一種行政性的補充救濟制度，信訪在世界范圍內廣泛存在，只不過稱謂有所不同而已，有的國家稱為申訴專員制度，有的稱為公共監察專員制度，有的稱為請愿制度，有的稱為公民投訴制度，有的稱為行政相談和苦情制度，等等。從中國共產黨的歷史上看，早在1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府在瑞金成立，就設立了工農檢察委員會，各級機關設立了控告局并掛有控告箱，公開通告歡迎群眾檢舉揭發政府機關工作人員的不良行為。建國初期中央成立了中央紀律檢查委員會，專此設置了控告申訴室，簡稱“控申室”。1951年5月16日毛澤東主席還作出批示:“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理”，這說明，一開始我們黨就自覺接受人民群眾的監督，賦予了信訪職能中人民監督的權力，紀檢監察信訪監督的職能就已初具雛形。

1978年，無論對我們黨還是我們國家來說，都是極不平凡的一年。鄧小平、陳云等老一輩革命家都非常重視信訪在反腐倡廉工作中的監督作用。黨的十一屆三中全會信訪工作更是立下汗馬功勞，在撥亂反正的過程中為黨和國家平反了大量的冤假錯案，也通過信訪監督這個渠道查處了大量的違法亂紀案件，為促使黨風、政風好轉作出了不可磨滅的貢獻。正如胡耀邦同志多次強調:“認真處理來信來訪，有些問題要直接核查處理，這是我黨的一個好傳統、好作風。它可以起扭轉黨內不正之風，使中央政策同群眾直接見面的良好作用。希望……人人都懂得這個工作的重要性。”(1984年3月4日在中辦信訪局提交的一份申訴材料上的批示)正因為如此，此前對信訪工作的定位有多種，信訪工作是黨和政府工作的重要組成部分，是黨和政府密切聯系群眾的橋梁和紐帶，是反映社情民意的窗口，等等。新時期以來，隨著社會經濟利益格局的調整和信訪形勢的發展，2007年6月，黨中央、國務院下發的《關于加強新時期信訪工作的意見》對信訪工作作了科學的定位，這個定位有三層意思:一是信訪工作是黨和政府工作的重要組成部分;二是信訪工作是構建社會主義和諧社會的基礎性工作;三是信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分。由此類推，黨和政府的紀檢監察部門的信訪監督是不是可以作如下定位:一是紀檢監察部門的信訪監督是黨和政府大信訪工作的重要組成部分;二是紀檢監察部門的信訪監督是黨和政府內部監督的基礎性工作，是反腐倡廉各種案源的主渠道;三是紀檢監察部門的信訪監督也是黨的群眾工作的重要組成部分。

筆者認為，紀檢監察部門的信訪監督的來源不外乎有以下幾種途徑:一是各級黨委、政府信訪部門按照“分級負責、歸口處理”的原則轉給紀檢監察機關的各類舉報信件;二是紀檢監察機關本身受理的各種信訪監督案件;三是各級黨委、政府主要負責人和相關負責人批示要求查處的各類信訪監督案件;四是群眾通過網絡媒體反映具有明顯線索的信訪監督信息;五是各級黨的巡視組織在巡視過程中受理的信訪舉報案件;六是在各項專項治理活動過程中受理的信訪舉報線索;七是在財政、審計和稽查專項檢查過程發現的種種不廉行為;八是稅務、工商、金融、海關、保監、證監等職能部門受理的信訪監督線索;九是重大群體性上訪事件和重大安全責任事故引發信訪背后的腐敗案件。這九種信訪監督的途徑或種類，實際上它們很難截然區分，往往都是你中有我，我中有你，像鹽融于水一樣很難分開，是信訪監督的主渠道。

2 黨委政府信訪監督與紀檢監察信訪監督的異同

紀檢監察部門的信訪監督應該是黨委政府大信訪監督的重要組成部分，都具有構建社會主義和諧社會的重要職能，是密切聯系群眾的橋梁、紐帶和反映社情民意的重要窗口，也是黨和政府群眾工作的組成部分，都屬于黨和政府大信訪監督的范疇，但紀檢監察信訪監督與黨委政府信訪監督還是有明顯的區別，主要區別表現在“六個不一樣”。

一是工作性質不完全一樣。黨委、政府的信訪工作是一項能密切聯系群眾的長期性工作和維護社會穩定的基礎性工作，也是黨和國家工作人員自覺接受群眾監督、維護和實現人民群眾民主權利的有效途徑。所涉及的范圍比較寬泛;而紀檢監察信訪工作主要是通過受理群眾信訪反映的問題，或通過接聽舉報電話和收集網絡信息等渠道，受理對黨員、黨組織及行政監察對象的檢舉控告以及這些人員的申訴，按照有關法律、法規和黨紀政紀規定的程序去度量處理。所涉及的范圍相對狹窄。二是受理的范圍和數量不完全一樣。黨委、政府信訪部門受理的信訪大多反映社情民意，涉及到各個層面群眾生產、生活中所遇到最現實、最直接需要求決的民生問題，受理的數量比較多;而紀檢監察部門受理的信訪涉及的是黨風黨紀和行政監察等方面的問題，數量相對比較少。三是處理的方式不完全一樣。黨委、政府信訪監督往往通過個性化發函轉交辦涉案部門，或組織聯合調查組對信訪問題進行專題調查，甚至通過整合各種力量齊抓共管來達到停訪息訴的目的;而紀檢監察信訪監督部門受理黨員、黨組織違反黨章和其他黨內法規，違反黨的路線、方針、政策和決議，利用職權謀取私利和其他敗壞黨風行為的檢舉、控告，以及黨員、黨組織對所受黨紀處分或其他處理不服的申訴，往往必須通過立案或一定的法定程序來處理。四是受理的對象不完全一樣。黨委、政府信訪部門受理的對象都是不特定的個人和群體，只要有訴求，一般都可以通過信訪的途徑依法得到某種救濟;而紀檢監察部門受理的信訪范圍只能是特定的對象，一般專指黨政領導干部、黨的組織或黨員本身。五是處理的依據不完全一樣。黨委、政府信訪部門處理信訪問題，從大的層面來說，主要依據法律、法規、規章與黨的方針政策來處理;從小的層面來講，就是依據《信訪條例》及相配套的地方性法規或信訪事項的處理程序來處理。而紀檢監察部門受理的信訪問題，主要是依據《行政監察法》、《控告申訴工作條例》、《黨內紀律處分條例》、《黨內監督條例》、《廉政準則》、《監察機關舉報工作辦法》、《案件檢查工作條例》、《審理工作條例》等法律、法規或黨內法規制度作出處理的，程序規定比較嚴格。六是保密要求不完全一樣。黨委、政府受理的信訪內容，除了少數涉及到干部人事和舉報類信訪問題需要保密外，大多數都是一些個人求決類的或“老大難”的信訪問題，可以公開透明地到黨委、政府機關來反映，保密要求不是很高;而紀檢監察部門受理的信訪問題，大多以檢舉控告申訴為主，所涉及的都是黨政領導干部違反黨紀政紀問題，對檢舉、控告人及檢舉、控告內容要求嚴格保密。

以上兩者異同的區分只是相對的區分，目的是厘清它們之間的關系，更好地發揮各自信訪監督作用，達到社會和諧的目的。因為兩者畢竟都是黨和政府的事業，都在黨和政府的統一領導之下，尤其是紀檢監察信訪工作是黨和政府信訪工作的一個重要組成部分，必須緊緊依靠和接受黨和政府的領導，特別涉及重大疑難信訪案件，僅靠一個部門去處理往往難以奏效，需要黨委、政府出面統籌協調，需要部門之間溝通聯動配合，形成解決群眾信訪問題的合力，方能有效。

3 著力強化紀檢監察部門信訪監督的法律意識

不管是黨政信訪部門，還是紀檢監察部門，通過信訪這個監督窗口，我們會發現當前仍然有許多不盡如意的事情，具體來說主要表現在如下幾個問題:一是法與人的問題。從目前暴露出來的許多問題看，少數黨政領導干部和一些行政執法人員，哪怕普法這么多年，但他們的潛意識里壓根兒不把法律當一回事，存在法律意識淡薄，法律素質不高，法律氛圍不濃的現象，往往不是“人依法”，而是“法依人”。在執法過程中不是嚴格執法，而是隨意解釋法律，彈性運用法律或有意規避法律。二是法與權的問題。依法行政、依法執權包含二層意思:一是辦事權限合法，二是辦事程序合法，二者缺一不可。行使權力既要以法律、制度為依據，又要受法律、制度程序的規范和制約。“在領導干部特別是高中級干部中樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外的意識”都不是抽象的，都是很具體的，任何法外特權，都是非法的。有些黨政領導干部往往擺不正自己與法律、制度的關系，常常凌駕于法律、制度之上，以權代法、以勢壓法、以位抗法、以言易法，隨意對法律、制度作變通處理或“自由裁量”，使法屈從于權。三是法與錢的問題。在市場經濟條件下，錢的誘惑幾乎已滲透一切領域，在一些行政執法部門甚至司法部門，權錢交易、以權易錢、以錢購法、以法換錢，貪贓枉法、受法外利益驅動的干擾時有發生。有的是公開的，有的是隱蔽的;有的是明目張膽的，有的是羞羞答答的;甚至連嚴肅的法律文書有時也成為一紙空文，難以執行。四是法與情的問題。眾所周知，合法的必定合情，但合情的未必合法。法不能代替情，情更不能換法。重情輕法，法律倫理情感化，這也是當前信訪監督領域時有反映的問題，也是老百姓所痛恨的“官官相護”。面對上述各種現象和法律要求越來越高的新形勢，紀檢監察信訪部門作為一個重要的涉法窗口，是有所作為，還是無所事事;是有所創新，還是停滯不前?如何強化紀檢監察信訪干部的法律意識?這是擺在紀檢監察信訪部門重要而又緊迫的任務。筆者認為應著重從以下幾方面去強化紀檢監察部門信訪的法律意識。

一要強化用法律的眼光審視每一起來訪和每一件來信。縱觀紀檢監察部門所依據的法律和黨內法規、條例，僅僅依據幾個準則、條例和黨內法規去處理信訪問題顯然是不夠的，這只解決了信訪監督案子怎樣呈批、怎樣交辦、怎樣分流和由誰來承辦的問題。但怎么去承辦?怎么去查處?怎么答復信訪人?最終怎么裁決處理?遇到涉紀問題則好辦，碰到涉法問題，就顯得無能為力。面對目前群眾信訪仍然還處在一信多投、一訪多走的無序狀況，而最終解決信訪實體性問題的任務就要落在占全部法律80%的其他部門的法律、法規身上，這些法律、法規的范圍已涉及到經濟、政治、社會和文化生活等一切領域，與每個公民、法人和組織的關系息息相關。所以紀檢監察部門的信訪監督要有成效，就不應局限在單一的幾個黨內準則或條例等法規上，而是要在立足、用足黨內準則或條例等法規基礎上，盡快熟悉、掌握其他法律、法規，真正強化紀檢監察部門干部信訪監督的法律意識，提高法律素養，使他們做到依法監督、依法執紀和依法辦信訪，時刻用法律的思維、法律的眼光去審視日常工作的“每一封”和“每一起”信訪件。

二要強化從法律的角度保護好信訪監督人的合法權益。源源不斷的“每一件”或“每一起”信訪監督，不只是群眾反映問題的靜態存在，而是由紀檢監察機關信訪干部通過一定程序和付出一定的辛勤勞動去實現這些問題的動態過程。事實上一封洋洋萬言充溢著抽象上綱上線和謾罵之詞的舉報信，絕沒有一封寫有確切時間、地點、具體內容和附有證據的寥寥短信來得質量高。前者只充當自我泄私憤的工具;后者往往可能是信訪監督案子的突破口。換言之，各種各樣的信訪監督信息必須經過紀檢監察信訪干部去粗取精，去偽存真，篩選加工，歸納整理，從而上升為一種可供監督決策的“機要”信息，并能在相關的領導層形成一種能產生共鳴的“準輿論監督”態勢，然后贏得相關領導的重視并根據領導的“批示”意向和精神依法去實現監督問題最終核實處理。否則，如果群眾的監督信訪只是哪里來仍歸哪里去，甚至信訪監督材料轉回到被監督單位或被監督對象本人手中，這勢必會給信訪監督人帶來災難性的后果。所以，監督紀檢監察信訪部門的干部還要注意從法律的角度保護好信訪監督人的合法權益和民主權利，這也是履行好《黨章》賦予每個黨員建議權、倡議權、批評權、揭發、檢舉權，以及提出請求、申訴和控告權的神圣使命，是信訪監督部門賴以長期存在的黨內法規保證。

三要強化用法律的理念建立動態的信訪監督信用體系。黨領導人民通過國家權力機關制定憲法和各項法律，把黨的主張變為國家意志，依法治黨、從嚴治黨和依法行政是各級黨委政府的應有之意，各級紀檢監察機關的信訪部門應該模范地執行國家的法律、法規和黨紀政紀，不僅在實體上，更要從程序上嚴格執行法律、法規和黨紀政紀，二者缺一不可，決不能與國家的法律、法規和黨紀政紀相違背或相抵牾，這是大前提。但現在紀檢監察部門常常會收到大量沒有實體內容和確鑿線索的舉報信件，這些信件所反映的內容，既不能說它不真實，也不能說它真實，卻確確實實存在，比如反映許多一定級別的黨員領導干部特別是黨政主要負責人作風飄浮、獨斷專行、我行我素，喜歡吃喝玩樂、游山玩水，沽名釣譽、弄虛作假、虛夸業績，公權私用、化公為私、公德私德敗壞，當面一套背后一套，說的一套、做的另一套諸如此類，即使查實，既無法用黨紀政紀去度量處理，更無法用法律、法規去處罰，但是單位群眾普遍感受到的問題卻又真真切切，客觀存在，只是敢怒不敢言而已，我們姑且把這些稱之為“準腐敗”或“虛擬腐敗”。對于這樣的信件，查不是，不查也不是，轉不是，不轉也不行，甚至出現一查就亂，一轉就斷的情況。因為任何事物都是由小變大，由量變到質變的漸進過程，一個人不可能一夜之間成為腐敗分子。因此，紀檢監察機關的信訪部門對此應該有所作為，不能草率地一轉了之，打草驚蛇，更不可束之高閣，放在抽屜里;而是要用法律的理念建立動態的信訪監督信用體系。一方面要及時通過準確適當的方式進行提醒或警示，防范于未然;另一方面更要積極主動地運用掃描、復印等現代化手段收集、整理、歸納和蓄存這些有效的反腐倡廉信息，為這些“準貪官”建立一定的“信用檔案”，積累到一定時候再定期或不定期進行分析研究，梳理出有價值的線索，為進一步查處找到切入點，同時為今后干部選拔任用提供借鑒或參考服務，使紀檢監察部門的信訪監督真正形成多視角、多功能、多層次的宏觀監督網絡，發揮他們整體性監督效能［1］。

四要強化用法律思維審視信訪“泛作為”和“不作為”情況。紀檢監察部門要以理性的法律思維審視客觀上已經存在的“泛作為”和“不作為”兩種錯誤傾向。有一種觀點認為，只要再發動一次大規模的群眾運動，人人起來檢舉揭發，人人都來舉報，腐敗就會沒有藏身之地，就能遏制腐敗的蔓延勢頭及“泛作為”或“泛監督”行為。殊不知，信訪監督也只能在法律允許的范圍內運行，不是隨心所欲，信口雌黃。我們一定要吸取歷史的教訓，避免出現信訪監督的“不作為”。何謂“不作為”，就是有些信訪部門對于一些匿名信的處理方式上持“不作為”的態度。古時常把匿名信與誹謗相聯系，認為匿名造謗。當時有的主張付之一炬或束之高閣，而有的卻主張與署名信一樣對待。1987年3月中共中央辦公廳轉發中紀委《對于匿名信的處理意見》，明確了對匿名信處理的基本原則:“認為匿名信不同于誣告信，不宜采取一概否定的態度和一概不查的做法，仍需給予應有的重視，一分為二，區別對待。”［2］認為在現實生活中，“匿名信的作用不可忽視。違法亂紀和不正之風問題，包括當前一些查處或已經查處的大案要案，有不少是匿名信提供的線索。據統計，某市在查處的40個大案要案中，有18個是由匿名信提供的線索，經查屬實。不能因為匿名信中有極少數誣告信，就把所有匿名信否定。由于匿名信問題情況復雜，應當采取具體分析，區別對待的原則，實事求是地進行處理。具體辦法可根據來信的不同情況而有所不同。但不同的處理辦法，都需在對來信反映的問題進行必要的了解和分析后才能作出，不能一概不予理睬。”［2］紀檢監察部門都要用理性的和法律的眼光對待信訪監督信件，做到具體問題具體分析，切不可走極端。

［1］潘克森.汲取《道德經》的廉政智慧深化廉政文化建設［J］.東華理工大學學報:社會科學版，2011，30(4):338-341.

［2］季方，劉初.對匿名信要一分為二［N］.人民日報，1986-11-13.

Discussion on Strengthening the Legal Consciousness of the Discipline Inspection and Supervision Department for Petition Supervision

PAN Ke-sen
(Jiangxi Academy of Sciences，Nanchang330029，China)

The Party Central Committee and the State Council promulgated the“Advice about Strengthening the Work Related to Letters and Calls from the People in the New Era”，which from three aspects gave a scientific orientation for the petition work.According to this orientation，there are at least 9 approaches to the petition supervision in the discipline inspection and supervision department，6 differences from that in the administrative letters departments of Party committees.In order to strengthen the legal consciousness of the discipline inspection and supervision department for petition supervision，it is believed to look closely at each petition incident from the perspective of law，to protect the legitimate rights and interests of petition supervisors from the regulation of law，to construct a dynamic credit rating system of petition supervision from the idea of law，to examine the general-action and inaction situations from the thinking of law.

strengthening;discipline inspection and supervision;petition supervision;legal consciousness

D630.9

A

1674-3512(2012)02-0152-05

2012-02-15責任編輯:王菊梅

潘克森(1958—)，男，江西廣豐人，研究員，主要從事社會學及廉政文化研究。

潘克森.試論強化紀檢監察部門信訪監督的法律意識［J］.東華理工大學學報:社會科學版，2012，31(2):152-156.

Pan Ke-sen.Discussion on strengthening the legal consciousness of the discipline inspection and supervision department for petition supervision［J］.Journal of East China Institute of Technology(Social Science)，2012，31(2):152-156.