遼寧省食品質量安全監管優化探析——基于食品質量安全供給網絡的視角

費 威

（1.東北財經大學 經濟計量分析與預測研究中心，遼寧 大連 116025；2.東北財經大學 數學與數量經濟學院，遼寧 大連 116025）

近來我國頻發的食品安全事件，使得食品質量安全已成為我國政府和社會關注的焦點。2011年5月13日國務院副總理李克強出席全國食品安全工作專題會議時強調：要堅決把關系人民群眾身體健康、生命安全和正常生活的食品安全工作抓實抓好。盡管我國各級政府已經相繼出臺了多個相關食品安全衛生的政策法規，并加強食品安全監管，但是食品安全事件仍然屢現。遼寧省是農產品生產加工出口以及各類食品生產加工的大省，盡管食品質量安全問題一直受到省內各相關部門的關注和重視，食品安全監管取得了一定成效，但是食品質量安全問題仍然是屢禁不止，如2011年4月遼寧沈陽加工有毒黃豆芽事件等等。

由于食品質量安全的“信任品”特征和市場中食品經營主體的經濟人“逐利”特性，導致食品質量安全供給的“市場失靈”，以及目前我國食品安全監管部門存在著職能交叉、模糊與空白地帶，進一步導致了我國在食品質量安全監管方面的“政府失靈”。“市場失靈”和“政府失靈”的雙重作用，進一步加劇了當前食品質量安全供給問題的嚴重性。本文在梳理遼寧省食品質量安全監管現狀的基礎上，針對遼寧省食品質量安全監管存在的問題，以食品質量安全供給網絡為視角，分析了解決遼寧省食品質量安全問題，優化遼寧省食品安全監管的途徑。

1 遼寧省食品質量安全監管現狀

遼寧省委、省政府歷來高度重視食品安全工作，一直把食品安全作為最基本也是最重要的民生工作來抓。2010年遼寧省財政安排食品安全專項資金10732.5萬元，比2009年增長了3696.9萬元。其中食品安全監測經費490萬元，質監部門食品安全監督管理經費200萬元，食品質量專項監督抽檢經費200多萬元，乳制品質量抽檢專項經費168萬元，農產品質量安全監測經費1 700萬元。同時各級地方財政部門都對本地區食品安全監督抽檢、風險監測、乳及乳制品三聚氰胺監督檢查、風險監測和檢測檢驗設備投入給予經費保障，使監管和檢驗機構人員隊伍全面滿足工作要求。2011年遼寧省共投入2.247億用于食品安全經費投入，為食品安全工作提供了有力的資金保障。對添加劑、乳制品、食用油、肉類、酒類、保健品六大類重點食品進行了綜合治理，累計查處食品安全違法案件 7 290起，共查繳“地溝油”105.44噸，取締“地溝油”黑作坊、窩點19個；查處食品非法添加劑和濫用食品添加劑案件1383起，發現違規使用“瘦肉精”企業4家。

2011年遼寧省食品安全委員會首先對地區以及相關監管部門實施了一票否決年度考核機制，對有下列情形之一的地區或部門實行一票否決，年度考核結果定為不合格：發生特別重大食品安全事故的；發生食品安全事故隱瞞不報或弄虛作假，或對事故處置不力，造成事故影響擴大、人員和財產損失增加的；發生由于未履責而導致食品安全事故的；發生食品安全問題，被省級以上有關部門查處的；由輿論曝光，造成嚴重社會影響的；違規發布食品安全信息造成嚴重社會影響的[1]。該機制實則是對食品安全相關的地區或監管部門的一種監督機制，嚴肅其工作態度，將食品安全工作真正放到其工作的首要位置。隨后針對遼寧省食品安全現狀，為有效處理重大食品安全事故，切實有效地預防食品安全事故，將監管、預防落實到每個細節，遼寧省食品安全委員會制定下發了《遼寧省重大食品安全事故應急預案》將食品安全事故分四個級別進行預警，并在全省實行食品安全綜合監管責任追究制度，同時在每個街道、社區居民小區設置專屬食品安全檢查員。同時為加強食品安全地方標準的管理，規范食品安全地方標準制定工作，遼寧省衛生廳起草了《遼寧省食品安全地方標準管理辦法實施細則》，對遼寧食品安全地方標準的計劃、立項、審批、發布、實施等工作程序予以規定[2]。此外在積極開展食品安全監管工作的同時，為鼓勵消費者參與食品安全行動，《遼寧省食品安全舉報獎勵辦法》規定：每起食品安全案件舉報獎勵金額最高不超過 20萬元，但對于舉報違法制售、使用食品添加劑、生產假冒偽劣食品的地下“黑窩點”、“黑作坊”以及生產經營單位的內部舉報人員，可適當提高獎勵額度。

2 遼寧省食品質量安全監管存在的問題

從近年來遼寧省食品質量安全監管的現狀可以看到遼寧省對食品安全監管的重視，加大財政投入，完善監管體制，加強對食品質量安全監管的監督、激勵，以及對食品安全措施標準的完善，對消費者等社會參與監管的激勵等方面都作出了積極的努力，并取得了一定的成效。但一些食品安全事件仍然屢禁不止，食品安全的違法犯罪行為仍然猖獗。

以沈陽“毒豆芽”事件為例。繼上海、浙江溫州“染色饅頭”事件之后，2011年4月遼寧沈陽“毒豆芽”事件再次成為媒體關注的焦點。沈陽市共查獲40噸“毒豆芽”，經檢測豆芽中含有亞硝酸鈉、尿素、恩諾沙星等有毒有害物質。其中，人食用含亞硝酸鈉的食品會致癌，恩諾沙星是動物專用藥，禁止在食品中添加。利潤驅動使得“毒豆芽”事件由來已久。經調查發現，沈陽市場至少三分之一的豆芽都存在類似問題。“毒豆芽”在沈陽乃至全國來說并不是一個“新生事物”，全國各地都有人在用同樣的方法生產有害豆芽。據調查：按照“毒豆芽”的生產方式，一斤黃豆至少可生產10斤黃豆芽，一斤黃豆芽的成本價約3角錢，每斤可盈利3角錢，按每天銷售2000斤計算，一年即可盈利約 24萬元，這高額的利潤正是造假者熱衷生產“毒豆芽”的原因之一。而監管職能不明則是“毒豆芽”事件的深層原因。在調查過程中發現：一個小小的“豆芽”在政府的職能管理中牽涉到了工商、質監、農委、公安4家。工商部門表示在現實生活中存在未取得食品生產許可證同時無照經營的行為，對食品生產領域的監管，應該由質監局負責，而不應該由工商部門負責；質監部門表示如果將豆芽菜作為產品質量法調整的產品，將會導致立法和執法的混亂，所以豆芽菜應認定為初級農產品，歸農業主管部門監管；農委部門表示按照《中華人民共和國農產品質量安全法》規定，在農業活動中獲得的動物、植物、微生物初級產品是初級農產品，而豆芽菜不是初級農產品，是初級農產品的加工品，不應由農業行政部門負責監管。在事件發生后，這些監管部門沒有檢查自身存在的監管漏洞和承擔責任，而是相互推諉扯皮、推卸責任，這更是“毒豆芽”在市場上橫行數年的深層原因。

通過沈陽“毒豆芽” 事件可以看到，由于食品質量安全具有“信任品”特征和食品質量安全供給的公共品特性，以及食品安全領域嚴重的信息不對稱，消費者難以通過自身力量加以鑒別。而以市場經濟為主的經濟體系下，食品經營主體往往以“逐利”為首要目標。同時由于我國許多食品生產供給都是以小規模、分散化模式為主，更加劇了食品安全的“市場失靈”。因此，政府及其相關監管部門在食品質量安全的供給中應發揮更為重要的作用。但長期以來我們所實施的多頭監管模式，造成了職能交叉、監管缺位，甚至是互相推卸責任，矛盾重重的監管困境。這使得監管難以發揮長效作用，往往是事后監管力度加強而監管成效難以持久，致使許多食品安全事件重復發生，無論是“毒豆芽”還是“三聚氰胺”、“瘦肉精”等食品安全事件都在重創著消費者對食品安全監管的信心。由于食品安全問題不僅涉及食品供應鏈各環節包括原材料供給、生產加工、流通運輸、銷售、消費甚至回收處理[3]，及其行為主體，還涉及到與食品供應鏈相關聯的各級政府監管部門、行業協會、媒體、科研機構等社會主體以及各種復雜的利益關系。在利益主體多元化的現代社會，單一依靠政府和相關監管部門，抑或個別主體解決食品安全問題是不可能的。在當前食品質量安全有效供給的“市場失靈”和“政府失靈”下，只有讓各社會主體共同參與治理，運用市場、行政、法律等多種手段，積極構建食品質量安全供給網絡，才可能從根本上解決食品質量安全問題。

3 構建食品質量安全供給網絡優化遼寧省食品質量安全監管

食品質量安全供給是與社會穩定、經濟發展和環境保護等政治、經濟和社會領域的問題纏繞和作用在一起的，不能脫離特定的制度環境、價值觀和利益偏好來孤立地看待食品質量安全供給問題[4]。一方面從食品質量安全的監管治理角度來看，食品安全監管任務的日趨復雜與政府監管能力的有限性之間的矛盾，意味著任何單一的政府部門都將難以獨自承擔食品安全保障的重任[5]，推動與食品安全有關的政府部門、社會組織乃至個人積極參與到食品安全治理過程，理順彼此間的協調關系是保障食品安全的適宜選擇。同時多元治理模式的觀點也認為政府主導的食品安全監管模式無法適應食品安全供給的需要，實行包括政府、市場和社會在內的多元規制模式將能較好地彌補政府監管能力的缺陷。我國食品安全供給網絡呈現出“碎片化”特征，而認知差異、分割式協調、互動障礙以及有效網絡管理的缺失則成為導致這種“碎片化”的重要因素[6]。另一方面從食品的生產加工銷售優化管理來看，它是一個完整的鏈條，食品供應鏈的優化協調與食品質量安全是相互影響作用、共生演化的。供應鏈中各環節的參與主體之間關系越緊密，一體化程度越高，他們之間的誠信合作水平越高，最終食品質量安全水平就越高。同時人們對食品質量安全高要求，反過來也會促進食品供應鏈的優化協調。因此，食品質量安全供給網絡是由橫向和縱向兩個部分構成，其橫向主體包括政府組織（食品安全監管的各級政府部門）和非政府組織（食品產業中企業、行業協會組織、科研機構、媒體以及消費者等）；縱向主體則指食品供應鏈中各個環節主體（食品生產、加工、銷售等供應鏈節點）。為解決遼寧省食品質量安全問題，從食品質量安全供給網絡角度，我們應該從以下方面進行深入研究：

首先，應探尋遼寧省食品質量安全供給網絡橫向主體構成及其在食品質量安全優化中的合作機制。確立遼寧省食品質量安全供給網絡中的橫向主體構成，利用食品質量安全事件、案例和相關政策法規分析各橫向主體在食品質量安全優化中的作用和存在的問題。針對問題，利用合作演化博弈理論，分析各主體間的合作機制，以及如何促使各主體間規避矛盾達成合作，是保證食品質量安全供給網絡橫向優化必須解決的問題。

其次，應分析遼寧省食品質量安全供給網絡縱向主體構成及其在食品質量安全優化中的作用。在確立遼寧省食品質量安全供給網絡中的縱向主體構成的基礎上，分析縱向主體間的復雜策略關系。借助網絡經濟學理論，分析食品供應鏈節點選擇其努力水平的均衡結果以及對食品供應鏈整體福利的影響，進一步分析協調優化各節點的機制。

最后，應理清遼寧省食品質量安全供給網絡的橫縱向主體間的相互作用，及其對食品質量安全的影響。在食品質量安全供給網絡橫向主體的外部干預下，研究以食品供應鏈整體福利最高為目標的優化問題，分析最優控制的影響效應。研究食品質量安全供給網絡橫向主體的作用機制對縱向節點企業建立食品質量安全監管體系的影響，尤其是縱向主體也加入到監管體系后的網絡式聯合監管體系的建立及其影響作用。

[1]何勇. 遼寧食品安全分為四級預警居民小區設置專屬檢查員[N]. 人民日報，2011-6-6（002）.

[2]吳宏艷. 遼寧加強食品安全地方標準管理[N]. 中國食品安全報, 2011-7-26（B01）.

[3]張煜, 汪壽陽. 食品供應鏈質量安全管理模式研究[J].管理評論, 2010(10): 67-74.

[4]COPE S, FREWER L J, RENN O, et al. Potential methods and approaches to assess social impacts associated with food safety issues [J]. Food Control,2010, 21(12): 1629-1637.

[5]王耀忠. 食品安全監管的橫向和縱向配置—食品安全監管的國際比較與啟示[J]. 中國工業經濟, 2005(12):64-70.

[6]定明捷, 曾凡軍. 網絡破碎、治理失靈與食品安全供給[J]. 公共管理學報, 2009, 6(4): 9-18.