包容性增長視角下農民工貧困問題再審視

葛笑如

（南京農業大學馬克思主義理論研究中心，江蘇 南京210095）

一、引 言

農民工現象從本質上來說是發展中國家在現代化進程中由經濟和市場因素誘發的勞動力自然遷移現象。而中國農民工卻因為轉型期中國社會特有的二元社會制度安排而具有了更多的政治色彩，并進一步引發了令社會各界持續熱議30多年的農民工問題。經濟收入低下、能力缺失、權利貧困、被排斥于城市主流社會之外是農民工的集體標簽，成為描述農民工問題的主流話語。農民工貧困是農民工問題的集中表現，人們對農民工貧困的認識，也經歷了從經濟貧困、權利貧困再到能力貧困的逐步深化過程。在全面、正確認識農民工貧困的基礎上，流行于當下的包容性增長理念為如何治理農民工貧困問題提供了一種新的理論框架；而農民工貧困的減除，也是中國社會實現包容性增長的基本訴求之一。本文擬對農民工貧困與包容性增長之間的邏輯關系和現實支撐作進一步探索。

二、貧困的認識邏輯與農民工貧困的三個面相

1.貧困的認識邏輯：從經濟貧困、權利貧困到能力貧困

文明社會發展至今，貧困和愚昧仍然是人類發展的兩大主要障礙。消除貧困和愚昧是人類實現自我發展的兩大主題。貧困是一個讓人難以捉摸的概念，人們對貧困的認識，經歷了從經濟貧困、權利貧困到能力貧困的過程。

經濟貧困是從物質生活角度對貧困進行定義，常用的度量手段有收入、消費和福利等經濟學概念，“貧窮是指相對較少（收入）的一種狀態”［1］。經濟貧困是人們對貧困的最直觀認知，也是使用最廣泛的一種貧困定義。權利貧困是指人們的政治、經濟、社會和文化等權利遭到排斥和剝奪，缺乏平等參政議政、公平競爭、公平接受教育等應有的權利，從而在社會政治經濟生活中處于劣勢地位，容易陷入貧困境地的情況［2］。權利貧困主要是從資源匱乏和機會缺乏的角度來界定貧困：貧困的實質是一部分人群無法公平占有自己應得的那部分社會資源或有價值物；資源占有的匱乏又進一步導致了社會機會的喪失。能力貧困則指人們享有的使其可以過他們有理由珍視的那種生活的自由的不足；自由即實質自由，它包括免受困苦，諸如饑餓、營養不良、可避免的疾病、過早死亡之類的基本可行能力，以及能夠識字算數、享受政治參與等的自由［3］（P30）。政治自由、經濟條件、社會機會、透明性保障和防護性保障是促進一個人一般性可行能力的主要工具性自由和權利［3］（P7）。從可行能力剝奪視角界定的貧困，把我們對貧困的認識從手段（收入）轉向了人們生活的目的（實質自由），加深了對貧困的理解。

經濟貧困、權利貧困和能力貧困三者之間相互影響和制約。“可行能力貧困的視角完全不否定低收入是貧困的主要原因之一的那種合理的觀點，因為低收入可以是一個人的可行能力剝奪的重要原因。”［3］（P85）收入較高可以使個人有更多的金錢和精力投入醫療、衛生、營養和教育，這些方面的投入可以提高一個人獲得收入的能力，也意味著一個人可行能力的提高。資源的公平占有對于可行能力同時具有建構性意義和工具性意義，這意味著資源既是可行能力的重要組成部分，也是提高可行能力的重要物質手段。而可行能力的提高在一定程度上使個人更有能力影響醫療、教育及其他的社會公共政策和資源分配，增加他們參與社會、政治、經濟活動的機會。

2.農民工貧困的三個面相及其相互作用

農民工貧困首先表現為農民工的經濟貧困，其衡量指標有農民工的經濟收入、消費和主觀福利水平。從經濟收入情況來看，農民工與城鎮居民相比處于相對貧困的狀態。來自政府門戶網站的信息稱2010年農民工月均收入達1690元［4］，以此測算，年均收入為20 280元；全國城鎮居民家庭人均總收入21 033元［5］。農民工個人年均工資低于城鎮居民家庭人均年收入，農民工家庭年均收入更低于城鎮居民家庭年均收入；而可支配收入的差距會更大。農民工的經濟收入狀況使其難以過上與一般市民大致相同水準的生活。從收入這個指標來看，相對于城鎮居民，農民工經濟貧困的現實不能否認。從消費水平來看，農民工家庭的人均消費水平還相當低。農民工家庭的人均每月支出僅為710元，食品每月支出287元。根據北京市2005年對2000戶城市居民家庭消費支出的調查，平均每人年消費支出為13 244.2元，含每人每月1104元，食品支出為每人每年4215.6元，含每人每月351元。其中，20%的低收入戶的人均每月的消費支出為655元，每人每月食品支出為268元。可見，農民工家庭的食品消費水平接近北京市最低收入戶的消費水平，每月食品支出相差僅19元［6］。

農民工貧困其次表現為權利貧困。農民工權利貧困主要表現為中國二元性的社會體制把農民工（農民）排除在了社會資源占有和權利享有之外，集中表現為農民工公民資格權利的缺失。從教育和培訓來看，據國務院研究室2006年發布的《中國農民工調研報告》顯示，接受過短期職業培訓的農民工占20%，接受過初級職業技術培訓或教育的占3.4%，接受過中等職業技術教育的占0.13%，而沒有接受過技術培訓的高達76.4%。大多數農民工社會保障權利缺失。到2010年底，農民工參加養老、醫療、工傷、失業等各項保險人數分別達3284萬人、4583萬人、6329萬人、1990萬人［7］。絕對數值不算小，但是相比于2.42億的龐大總數來看，能有所保障的農民工畢竟只是一小部分。

農民工貧困最后還表現為能力貧困。阿瑪蒂亞·森認為，能力貧困是實質自由的喪失［3］（P16）。實質自由代表著一個人所過的真實的生活質量和狀態。農民工能力貧困，意味著農民工在經濟社會生活中的邊緣化和在政治生活中的無力感，從而導致其真實生活質量低下的一種狀態。農民工能力貧困的突出表現，一是人力資本的稀少；二是對公共事務的參與度較低、影響力較小。農民工人力資本不足是農民工長期滯留于次級勞動力市場的最重要因素；反過來，次級勞動力市場所提供的崗位與就業機會又會限制農民工個人的進一步發展和生活質量的提高。農民工實質自由的發展受到自身技術、責任感等因素的約束。遷徙的特性和當地的制度門檻使農民工很難在某地長期駐留，從個人生活上來說很難融入當地人際交往圈；從公共生活來說很難對公共事務深度參與，也難以發揮實質性影響力，更多是游離于公共生活之外。

農民工貧困的三個方面，不能完全割裂。這里有兩重含義：第一，農民工貧困的三個方面不能在農民工身上一一對號入座，而是相對于城鎮居民的一種群體形象；第二，農民工貧困的三個方面不是孤立存在的，它們相互影響。經濟貧困在物質意義上決定了農民工投入教育、健康、衛生等方面的金錢和精力相對較少，這就意味著農民工用來提高自身能力的物質投入的不足，導致了農民工某種程度上的能力貧困；權利貧困既是農民工可行能力不足的表現，也會進一步限制可行能力的提升；能力貧困不僅影響農民工物質生活的改善，更影響農民工權利吁求與維護，從根本上影響到農民工的生存與發展。

三、農民工貧困的根源

1.農民工貧困的個人原因：人力資本缺乏

西方人力資本理論的開創者舒爾茨在20世紀五六十年代一系列研究論文的基礎上對人力資本概念作了經典界定：人力資本主要指凝聚在人身上的知識、技能、經歷、經驗和熟練程度等，以貨幣形式表現為人們為提高人口質量、提高勞動者技能所支付的各項開支，包括從小到大的衛生保健費、學校教育費用、在職培訓費、擇業過程中發生的費用，等等［8］。人力資本與其他資本形式一樣，是一種能帶來經濟收入的生產能力；它不是與生俱來的，而是靠后天投入獲得的，與其所有者不能實現人身分離。

無論從質量還是從數量來看，我國農民工人力資本擁有狀況都不容樂觀，主要表現在以下幾個方面：第一，農民工人力資本存量較少。據統計，在我國外出勞動力中，人均受教育年限為7.33年，比城市人均受教育年限低2.87年，而農村勞動力人口中具有高中及以上受教育水平的人口比例只有8.46%，比城市整整低了35個百分點；具有大專及以上受教育水平的比例尚不足1個百分點，比城市低13個百分點［9］。比較之下，城市勞動力的人力資本積累基本上處于中等和高等教育階段，而農民工群體的人力資本積累尚處于普及初中和小學教育階段。第二，農民工人力資本質量較差。人力資本的質量體現為那些保障人力資本再生產和可持續發展的因素上，包括社會保障水平、營養、健康、生活質量等。在勞動與社會保障權利方面，據李實的調查，2008年農民工的合同簽約率為64%，有超過1／3的農民工沒有簽合同。其中，86%的農民工沒有醫療保險，80%沒有養老保險，82%沒有工傷保險，91%沒有住房公積金［6］。據2011年兒童早期發展國際研討會上的相關資料顯示，在數百萬農村留守兒童中，生長遲緩率為13.7%，是城市兒童的6倍，維生素A缺乏率是城市兒童的4倍，40%的農村兒童患有貧血。鄔健冰2010年的調查發現，在許多農村特別是農民工家庭中，2009年沒有給子女買過書的占41%，而39%的家庭只買過10元以下的書籍［10］。從這些數據可以看出，農民工不僅人力資本質量較差，而且對也許會成長為新生代農民工的子女教育、健康投入也比較少，可以預見，農民工子女的人力資本質量和數量存在先天不足。第三，農民工人力資本層次比較低。新世紀以后，在我國經濟發展中出現了很多矛盾的現象，比如民工荒與農民工的低收入并存，嚴重違反市場經濟的價值規律；大量農民工失業返鄉與熟練工人和技術工人短缺并存。后一事例說明了從技能水平來看，我國農民工尚處于初級層次上，勞動生產技能較差，就業競爭力不強。這是他們長期滯留于次級勞動力市場的客觀原因，而長期滯留于次級勞動力市場，很難獲得改變個人及家庭命運的工作機會和待遇，從而導致了現實生活的貧困。

2.農民工貧困的社會原因：社會排斥

排斥與貧困的邏輯構建始于20世紀70年代的西方社會。經過二戰后30年黃金發展時期以后，在經濟重建過程中，不是基于個人原因，而是基于大規模經濟變遷的新貧困引起了學術界的關注，從而產生了貧困的社會排斥釋因模式。貧困，不僅意味著因為缺少收入和財產而被排斥在基本需求之外，而且還指被排斥在勞動力市場、民權和政治權利之外［11］。20世紀90年代中期以后，社會排斥更經常地被用于貧困研究中。排斥會作為一個社會的總體力量壓迫某些個體或群體，制造出貧困；也會以各種不同的形式，對人群作出自然的抑或人為的類別區分。基于此，國際學術界將消除貧困的社會制度目標從“克服貧困”轉變到了“消除社會排斥”上，這一轉變就將貧困問題的解決從表象轉向了內里。

社會排斥是一個多維度的概念，包括經濟排斥（勞動力市場排斥、消費市場排斥等）、政治排斥（政治決策過程的排斥或公民權的缺乏）、文化排斥、關系排斥和制度排斥［12］。不同維度的排斥之間具有“累積”性質，也就是說，“社會成員在某一個層面遭受的排斥，往往會導致他在另一層面也遭受到排斥”［13］。農民工所遭遇的社會排斥也是全方位的。在經濟上，農民工在工作經驗、勞動技能等方面不足，使他們難以進入勞動報酬高、福利待遇好的第一勞動力市場，更多的被排斥在次級勞動力市場上。在政治上，農民工的政治參與權不被重視，政治訴求渠道受阻，長期被限制在政治參與圍墻之外。在文化方面，二元社會結構之下，城鄉文化出現了斷裂，而工業化進程使城市工業文明成為社會文明的主導形態，這使得城市居民對農民工持有一種固有的鄉土文化映象和對農民工的“污名化”意識，農民工長期徘徊在都市文化之外，其自身文化難以被認同。“農民工身在城市，卻是城市文化的‘他者’”［14］。在社會關系方面，農民工典型地以地緣、業緣、血緣等關系而結成社會關系網絡，被排斥于城市主流社會關系之外。這些相互累積的社會排斥，共同致農民工于貧困境地，是農民工貧困的另一最主要根源。

人力資本不足和社會排斥所帶來的貧困和“失能”，使總數高達2.42億的農民工被排斥于城市生活之外，機會缺乏，也難以平等分享城市各類公共服務。這與當下中國社會“包容性增長”的發展理念和實踐背道而馳。治理農民工貧困，包容性增長理念提供了一種新的思路。

四、包容性增長視角下農民工貧困的治理之道

1.包容性增長的理論維度與政策設計

林毅夫是首創包容性增長理念的學者。在其2003年的一篇文章“Development Strategy，Viability and Economic Convergence”中，他闡述了這一新增長理念的含義，并在2004年亞洲開發銀行舉辦的“杰出學者演講”中，把這一理念從理論探討引入到公共政策實施領域。2007年10月，亞洲開發銀行在其主辦的國際研討會上全面系統地論述了包容性增長的內涵。學者與國際機構認同于包容性增長這一理念，基于一個共識，即一定的經濟增長速度對于削減貧困是非常必要的，但是事實多次充分證明了經濟增長并不是減輕貧困的必要條件，因為經濟增長并不能保證所有的人都能平等地從經濟增長中獲益。只有實現包容性的經濟增長，縮小社會不平等和不公正才能有效減輕貧困。

對于包容性增長的概念，目前學術界還沒有達成共識。學者們對包容性增長內涵的界定視角多樣，強調的重點亦各不相同：一些學者側重于國內居民收入和生活水平的提高；有些學者從就業和制度公平出發來界定；還有一些學者關注于機會公平；另有一些學者注目于弱勢群體，等等。本文在廣泛借鑒和吸收現有成果的基礎上認為，一國內部的包容性增長理念和對策至少包括以下幾個方面：包容性增長的核心是機會平等的增長，最終目標是實現經濟社會發展成果的全民共享。高速和可持續的經濟增長以提供更多生產性就業崗位、人力資本開發以增強勞動者自身能力是保證機會平等的兩個前提；勞動者自身能力的增強、一系列社會排斥制度（政策）的廢除是實現共享的條件。

由于包容性增長強調增長基礎和增長成果分享具有廣泛的社會基礎，其尋求公平與平等的價值取向對那些被排斥于社會主流之外的弱勢群體具有重要意義。農民工群體也概莫能外。中國現代化建設的現實以及農民工在中國市場化過程中的遭遇已經充分說明，農民工是中國現代化建設的生力軍，但是本身并沒有完全從中國經濟增長中獲益，市場與轉型社會的雙重剝奪導致當下農民工貧困問題的產生。包容性增長理念的提出，為解決農民工貧困問題提供了一種新的思路和框架；而農民工貧困問題的緩解和解決，有利于增加中國社會經濟發展的包容性，是包容性增長實踐的成果之一。應對農民工貧困的挑戰，實現對農民工群體的包容性增長，其政策選擇空間比較大。而最關鍵有效的政策選擇包括人力資本的開發、社會安全網絡的構建和社會排斥制度（政策）的廢除。

2.增能：農民工人力資本開發

農民工人力資本數量與質量不足，是農民工能力貧困的典型表現，也會導致經濟貧困；同時也是實現包容性增長的障礙之一。實現對農民工的包容性增長，減輕其貧困狀況，改善農民工人力資本狀況具有決定性的意義。這是因為：第一，包容性增長是機會平等的增長，機會平等包括獲得機會權利的平等、起點平等和機會實現過程的平等。從機會平等的三層內涵來看，影響機會平等的因素非常多：包括個人的家庭背景、自然稟賦、個人的努力、后天的習得與獲得、機會平等的程序公正以及個人影響規則制定與運行的能力強弱。對于農民工來說，如果其個人出身、自然稟賦等無法選擇，那么，為了獲得與其他社會（優勢）群體大致相似的機會起點平等，贏得一個公平的競爭規則，加強教育和培訓，提高人力資本數量和質量，增強農民工群體參與政治過程、進行經濟談判的能力就成為非常重要甚至是唯一的補救先天稟賦不足的途徑。所以，農民工人力資本投資所帶來的能力增強，有利于農民工對各種機會的把握以及參與經濟政治過程。第二，包容性增長雖然不能簡單等同于基礎廣泛的增長，但是從發展原動力和發展結果來看卻呈現出基礎的廣泛性。最大多數人最大限度地參與經濟過程是包容性增長的特征，也是包容性增長的要求。然而對于像農民工這樣的脆弱性社會群體來說，參與經濟過程的障礙非常多，既有來自體制與制度（政策）的排斥，也在某些方面來自于他們自身，比如知識與技能的缺乏、責任感與進取精神不足、崗位所需的技能出現結構性調整使其難以勝任，等等。這些因素也深深影響農民工參與經濟過程，影響他們對新增經濟機會的把握。針對這種情況，對農民工進行技能培訓、培養其職業操守也成為開發農民工人力資本、增強其能力的不二選擇。通過教育和培訓，農民工人力資本數量和質量得到提高，擴大農民工經濟機會，提高其收入，也才能共享經濟社會發展成果。

到目前為止，政府在農民工人力資本開發方面已經作了相當的努力。僅以農民工培訓為例，在政策層面出臺多項政策保障農民工教育培訓權利。2003年，農業部等五部委聯合制訂了《2003～2010年全國農民工培訓規劃》，成為指導農民工職業培訓的重要文件和政策依據。2010年1月，國務院辦公廳又下發了《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》，對農民工培訓作了最新最全面的規定。在實踐層面，各級政府聯合多個職能部門組織了多種活動，比如“春風行動”、“關愛民工子女圖書漂流活動”、“關愛農民工志愿活動”等，其中最具代表性的舉措是從2004年開始的旨在加強農村勞動力培訓和轉移的“陽光工程”，通過為農民提供短期培訓，幫助他們在城市實現非農就業。在資金投入方面，據不完全統計，截至2008年底，中央財政已累計安排了新型農民科技培訓工程補助資金40.5億元，共培訓農民2000多萬人，帶動地方投入農民培訓資金30多億元，培訓人數達3000多萬人［15］。

通過對農民工人力資本進行開發，使農民工參與經濟過程的能力得以提升，其意義是多方面的。一方面，對于農民工自身來說，“授之以魚不如授之以漁”。一時一次的贈予和施舍這種簡單的轉移支付不能從根本上解決農民工的貧困問題，而且在人均GDP很低的情況下，這種政策由于受到現實經濟壓力的約束更無法實行。以羅爾斯“差別原則”為指導的向農民工傾斜的收入分配政策也不能長期采用，因為這類政策在某種程度上都是對市場機制的破壞，也是對經濟效率的破壞，會降低經濟可持續增長的速度。所以對于農民工來說，擺脫貧困的根本途徑不是“輸血”，而是培訓他們“造血”的功能。另一方面，農民工通過接受教育和培訓提高人力資本水平以后，也會在客觀上促進經濟快速、可持續發展。根據世界銀行研究顯示，勞動者受教育的年限每增加1年，GDP就會增加9%。勞動力受教育的程度與勞動生產率也具有較強的正相關性，相關系數為0.73［16］。勞動力受教育程度高，勞動生產率越高。而高速、有效和可持續的經濟增長可以創造大量的就業和發展機會，生產性就業會大量增加，農民工更容易就業，工資收入也會提高，從而會有更多的精力和金錢用來支持人力資本改善和提升。如此循環往復，形成一個良性的發展機制，既有利于削減農民工貧困，也有利于實現包容性增長所要求的可持續的、包容性的經濟發展。

3.賦權：社會排斥制度的廢除與農民工安全網絡的構建

阿瑪蒂亞·森認為，權利剝奪、能力缺失是導致貧富差距拉大的真正原因［3］（P85）。社會排斥本身不但是權利剝奪和能力缺失的一部分，而且是造成各種權利剝奪和能力不足的原因之一［17］。當前世界各國或地區的民眾在經濟、政治和社會等方面產生的強烈的不公平感和相對剝奪感，就是民眾的權利貧困以及所遭受的社會排斥的現實體現。因此，倡導和推進包容性增長，就要革除民眾尤其是貧困人口和弱勢群體的權利貧困和所面臨的社會排斥，賦權使其平等地享有各種政治、經濟和社會權利以及各種社會資源。

長期以來，農民工為中國經濟增長做出了貢獻，卻在城市生活、自我發展和共享經濟社會發展成果方面受到嚴重的社會排斥，這與包容性增長倡導的共享式增長相背離。為了實現對農民工群體的包容性增長，消除其貧困，應該采取“破”與“立”的兩面策略。所謂“破”，即廢除針對農民工的社會排斥制度，實現農民工與城市社會、市場經濟的融合；所謂“立”，即構建保障農民工權益的社會安全網絡，維護農民工政治、經濟和社會等公民資格權利，共享經濟社會發展成果。

消除農民工貧困、增加社會包容性，首先要在制度上尋求突破，即廢除社會排斥制度。第一，廢除城鄉分割的二元戶籍制度。二元戶籍制度是社會隔離與排斥的集中體現。戶籍制度不僅是機會不平等和貧富差距拉大的罪魁禍首，而且二元戶籍制度固化農民工身份，農民工由于身份的限制而在與身份相聯系的一系列資源分配和權力分配中被邊緣化。第二，在計劃經濟時期，建立在戶籍制度基礎上的14種城鄉分割制度：戶籍制度、糧食供應制度、副食品與燃料供應制度、教育制度、就業制度、醫療制度、養老保險制度、勞動保護制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等［18］，有的在今天依然發揮作用。城鄉二元分割制度的實質是社會資源與權利的城鄉不平等分配與不平等占有。改革二元戶籍制度和其他一系列城鄉分割制度，是在制度層面上消除社會排斥的主要舉措。城鄉分割藩籬清除以后，社會資源和經濟、政治社會權利才有望更公平、更平等分配，賦權以削減農民工貧困才有望實現。

在廢除排斥性制度的同時，政府還應該積極為農民工搭建社會安全網絡，建立完整科學的社會保障制度。作為貧困人群的農民工，在中國現代化進程中，時時擔憂市場波動、政府管制以及科技進步、產業升級給自己的收入和生活帶來的直接或潛在影響，這種擔憂是貧困人群身上特有的一種脆弱性。當脆弱的農民工自身無力為自己構筑安全平臺的時候，政府為了整個社會的和諧發展，理應為農民工構筑安全平臺。這個安全平臺的最主要部分就是一套完整、科學、人性化的社會保障制度，讓農民工群體免于疾病危害、經濟災難、自然災害和社會暴力。近年來關于農民工社會保障制度的呼聲非常高，但是這套制度的有些方面還需要進一步突破：第一，全國范圍內可自由轉移的工傷、醫療和養老保險金；第二，企業方的強制性繳納制度落到實處；第三，探索落實社會保障基本金的可持續增長機制；第四，簡單便捷的理賠程序和強有力的法律援助。

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