完善我國(guó)國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)的建議

薛穎

完善我國(guó)國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)的建議

薛穎

政府采購(gòu)國(guó)貨政策是實(shí)現(xiàn)政府公共職能、維護(hù)民族產(chǎn)業(yè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的需要。目前我國(guó)政府采購(gòu)國(guó)貨歧視現(xiàn)象嚴(yán)重，首要原因之一就是國(guó)內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。文章立足國(guó)內(nèi)外背景和我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域的具體情況，針對(duì)如何統(tǒng)一國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)提出了建議，并對(duì)例外情形解釋中存在的突出問(wèn)題進(jìn)行了探討。

政府采購(gòu)；國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)；高附加值；制度完善

國(guó)貨界定是整個(gè)國(guó)貨優(yōu)先制度的基石，而國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)與否關(guān)系到整個(gè)國(guó)貨制度能否良好的運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)系到政府采購(gòu)中國(guó)家能否保護(hù)好本國(guó)企業(yè)，維護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

目前，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)國(guó)貨規(guī)定了諸多界定標(biāo)準(zhǔn)：《進(jìn)口貨物原產(chǎn)地條例》中規(guī)定以原產(chǎn)地區(qū)分本國(guó)貨與外國(guó)貨，《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》采用純?cè)a(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)（即貨物完全在境內(nèi)獲得），而《國(guó)家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法》中將符合國(guó)貨的供應(yīng)商注冊(cè)地標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬地標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合來(lái)確定自主創(chuàng)新產(chǎn)品?？梢?jiàn)，我國(guó)的國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)并未統(tǒng)一。

不同的界定標(biāo)準(zhǔn)會(huì)導(dǎo)致對(duì)相同的貨物、服務(wù)和工程產(chǎn)生不同的鑒定結(jié)果。我國(guó)的政府采購(gòu)在本國(guó)貨和外國(guó)貨的區(qū)分方面存在混亂，這必然直接影響到國(guó)貨采購(gòu)制度的適用。2011年我國(guó)針對(duì)國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題專門(mén)發(fā)布了兩個(gè)征求意見(jiàn)稿：一是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例 （征求意見(jiàn)稿）》，該意見(jiàn)稿對(duì)貨物的采購(gòu)適用從價(jià)百分比標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)工程和服務(wù)則采用國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)。二是《政府采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，該辦法對(duì)國(guó)貨的界定提供了具體的標(biāo)準(zhǔn)：“中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)，且國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本比例超過(guò)50%的最終產(chǎn)品。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本比例=（最終產(chǎn)品生產(chǎn)成本-非中國(guó)原產(chǎn)材料價(jià)值）/最終產(chǎn)品生產(chǎn)成本× 100%。”

雖然這兩個(gè)意見(jiàn)稿的出臺(tái)有利于我國(guó)國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，但仍然存在可以完善的地方。如《實(shí)施條例》的征求意見(jiàn)稿中對(duì)貨物和工程、服務(wù)采取不同的界定標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的可行性但是卻回避了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本比例的具體值的限定。

國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)的制定是至關(guān)重要的，它關(guān)系到整個(gè)國(guó)貨采購(gòu)制度的適用。對(duì)于統(tǒng)一國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，我國(guó)的學(xué)者有各自不同的看法。曹富國(guó)學(xué)者認(rèn)為：本國(guó)貨的標(biāo)準(zhǔn)就是本國(guó)品牌，就是以自主創(chuàng)新為核心，有核心技術(shù)、獨(dú)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)［1］。陳曉云贊同適用從價(jià)百分比標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)閺膬r(jià)百分比標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)所從價(jià)的不同，又會(huì)衍生出不同的標(biāo)準(zhǔn)，以之作為國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)總體而言會(huì)比較客觀，但具體采用哪種從價(jià)，仍需結(jié)合一國(guó)國(guó)情進(jìn)行考慮，不能原封不動(dòng)的照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)［2］。邱泰如認(rèn)為，國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是生產(chǎn)者注冊(cè)（或國(guó)籍）標(biāo)準(zhǔn)和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)（自主品牌）標(biāo)準(zhǔn)［3］。何紅鋒則贊同原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槲覈?guó)執(zhí)行這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有一定的基礎(chǔ)。并且我們還可以借鑒美國(guó) 《購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》和《貿(mào)易協(xié)定法》雙軌制標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定［4］。

筆者認(rèn)為，在制定國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，我們不應(yīng)完全照搬國(guó)外的國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)充分考慮國(guó)內(nèi)外背景，針對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域的特殊情況，制定出最有利于我國(guó)國(guó)情的界定標(biāo)準(zhǔn)。筆者建議從以下幾個(gè)方面去考慮。

一、明確政府采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)制定的關(guān)系

國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)的制定與政府采購(gòu)目標(biāo)有著密切的關(guān)系。因?yàn)榉芍贫鹊脑O(shè)計(jì)和制定是為實(shí)現(xiàn)一定的政治目標(biāo)服務(wù)的，只有根據(jù)目標(biāo)設(shè)計(jì)出相應(yīng)的法律制度，這種法律制度才稱得上是有效的、合適的。因此，我們必須首先明確我國(guó)政府采購(gòu)的政策目標(biāo)是什么，然后再在此政策目標(biāo)的指導(dǎo)下制定國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第9條規(guī)定可知，我國(guó)政府采購(gòu)的政策目標(biāo)是應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展、協(xié)調(diào)社會(huì)的發(fā)展等。在這個(gè)政策目標(biāo)的統(tǒng)馭下，政府采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品的具體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是培育本國(guó)產(chǎn)品市場(chǎng)，激勵(lì)本國(guó)產(chǎn)品的創(chuàng)新，提高本國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力［5］，扶持中小企業(yè)，維護(hù)本國(guó)民族企業(yè)的發(fā)展。上述目標(biāo)為我們?cè)O(shè)計(jì)國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)提供了政策依據(jù)和努力方向。

二、調(diào)整國(guó)貨采購(gòu)適用范圍

目前國(guó)貨采購(gòu)的適用范圍尚不全面，只適用于未采用招標(biāo)投標(biāo)方式的工程、貨物和服務(wù)的政府采購(gòu)，對(duì)于以招標(biāo)投標(biāo)方式進(jìn)行的政府采購(gòu)等情形卻無(wú)法找到適用優(yōu)先采購(gòu)國(guó)貨原則的法律依據(jù)。原因在于《政府采購(gòu)法》第4條規(guī)定以招標(biāo)投標(biāo)方式進(jìn)行的政府采購(gòu)屬《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整，但在《招投標(biāo)法》中卻并沒(méi)有采購(gòu)國(guó)貨的規(guī)定，而且《招標(biāo)投標(biāo)法》第6條規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是不受地區(qū)或部門(mén)限制的。

因此，我們?cè)诳紤]國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，必須考慮到完善國(guó)貨采購(gòu)的適用范圍，把以招標(biāo)投標(biāo)方式進(jìn)行政府采購(gòu)的情形囊括進(jìn)國(guó)貨采購(gòu)適用范圍中。理順《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)相互間的適用對(duì)象范圍，使以招標(biāo)投標(biāo)方式進(jìn)行的政府采購(gòu)也能夠適用國(guó)貨優(yōu)先原則。

三、國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)界定

筆者認(rèn)為，目前要完成對(duì)我國(guó)國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)的界定，必須在政府采購(gòu)政策目標(biāo)和采購(gòu)國(guó)貨的具體目標(biāo)的指導(dǎo)下對(duì)政府采購(gòu)的貨物、服務(wù)和工程的情況進(jìn)行全面的考量。因此，筆者建議對(duì)國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)分情況界定，根據(jù)采購(gòu)對(duì)象分為貨物及工程、服務(wù)兩方面。

對(duì)于本國(guó)貨的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮以下方面的內(nèi)容：貨物構(gòu)成材料的產(chǎn)地、貨物由原料到最終形態(tài)所產(chǎn)生的變化和貨物的附加值程度。附加值程度不同，所采取的標(biāo)準(zhǔn)也不同。對(duì)于附加值低的產(chǎn)品，一方面要求產(chǎn)地為本國(guó)，另一方面在原料和成本方面也有所要求。但是對(duì)于附加值高的產(chǎn)品，卻不能只強(qiáng)調(diào)產(chǎn)地和原料成本所占的比例，因?yàn)檫@不符合現(xiàn)實(shí)的國(guó)情，會(huì)將國(guó)外企業(yè)在華所設(shè)工廠生產(chǎn)的高附加值產(chǎn)品也囊括到本國(guó)貨的范疇中來(lái)。這些產(chǎn)品雖然在我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)完成，原料也來(lái)源于我國(guó)，但核心技術(shù)卻并非我國(guó)所有，其高附加值利益的最終獲得者是國(guó)外企業(yè)或廠商。如果我們只考慮產(chǎn)地和原料成本所占比例，那么在界定高附加值產(chǎn)品的時(shí)候就很容易把非國(guó)貨包含在國(guó)貨的范疇內(nèi)，這就違背了國(guó)貨采購(gòu)制度的初衷。若我們考慮到核心技術(shù)等因素，就能夠?qū)⒏吒郊又诞a(chǎn)品界定清楚。

因此，我們首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)附加值（即在產(chǎn)品的原有價(jià)值基礎(chǔ)上，通過(guò)生產(chǎn)過(guò)程中的有效勞動(dòng)新創(chuàng)造的價(jià)值）程度對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行分類。理論上來(lái)說(shuō)，附加值高的產(chǎn)品是指投入少、產(chǎn)出高且功能價(jià)值較為合理，而低附加值產(chǎn)品則相對(duì)而言。此外，附加值的高低受到不同行業(yè)、國(guó)情和價(jià)格體系的制約，并具有一定的時(shí)效性。在實(shí)踐中依據(jù)產(chǎn)品附加值程度進(jìn)行分類時(shí)有必要綜合考慮投入量、產(chǎn)出值以及實(shí)際的市場(chǎng)價(jià)值功能等因素。

其次是對(duì)不同附加值的產(chǎn)品采取不同的界定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于低附加值的產(chǎn)品而言，根據(jù)原材料來(lái)源以及最終產(chǎn)品與原料相比是否有實(shí)質(zhì)性的改變這兩個(gè)因素，又可以分為以下三種情況：（1）構(gòu)成產(chǎn)品的原材料完全來(lái)源于本國(guó)，該產(chǎn)品屬于本國(guó)貨。（2）在中國(guó)生產(chǎn)，但構(gòu)成產(chǎn)品的原材料來(lái)源于兩個(gè)以上的國(guó)家且產(chǎn)品在加工后未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變，此時(shí)判斷是否是國(guó)貨應(yīng)當(dāng)看本地原材料在該產(chǎn)品整個(gè)原材料中所占的比重，如果超過(guò)50%，則屬于本國(guó)貨。（3）在中國(guó)生產(chǎn)、構(gòu)成產(chǎn)品的原材料來(lái)源于兩個(gè)以上的國(guó)家且產(chǎn)品在加工后發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變，則采用從價(jià)百分比的標(biāo)準(zhǔn)，即國(guó)內(nèi)生產(chǎn)比例超過(guò)50%，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本比例=（產(chǎn)品出廠價(jià)格-進(jìn)口價(jià)格）/產(chǎn)品出廠價(jià)格。這里所說(shuō)的實(shí)質(zhì)性改變以稅則歸類為基本標(biāo)準(zhǔn)。稅則歸類就是指某一國(guó)家（地區(qū)）對(duì)非本國(guó)（地區(qū)）的原產(chǎn)材料進(jìn)行制造、加工以后，所得到的產(chǎn)品在該國(guó)稅法或稅則中某一集的稅目歸類發(fā)生了變化。

對(duì)于高附加值的產(chǎn)品，我們?cè)诮缍ㄆ涫欠駷楸緡?guó)貨時(shí)，除了考慮在本國(guó)生產(chǎn)以及從價(jià)比以外，還要考慮到核心技術(shù)的影響。對(duì)于核心技術(shù)的界定則采取知識(shí)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。之所以考慮核心技術(shù)影響是基于我國(guó)的國(guó)情。與西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家核心技術(shù)高、品牌價(jià)值高的情況不同，我國(guó)的品牌價(jià)值低、核心技術(shù)低、制造成本也低。在這樣的國(guó)情之下，大量的國(guó)外企業(yè)入駐我國(guó)，利用我國(guó)低廉的原料和勞動(dòng)力生產(chǎn)產(chǎn)品。我們應(yīng)當(dāng)對(duì)那些高附加值產(chǎn)品的核心技術(shù)、品牌價(jià)值和知識(shí)產(chǎn)權(quán)因素進(jìn)行綜合考慮，將大量實(shí)質(zhì)上的非本國(guó)產(chǎn)品排除到本國(guó)貨范疇之外，這樣，我國(guó)的品牌價(jià)值和核心技術(shù)才不會(huì)萎縮。

筆者用一句話對(duì)高附加值產(chǎn)品的國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定，即高附加值產(chǎn)品必須是具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)并為我國(guó)資本所控制的企業(yè)或中國(guó)本土企業(yè)自行研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造的才能定義為國(guó)貨。它必須同時(shí)符合3個(gè)條件才稱得上是國(guó)貨：（1）自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)為本國(guó)企業(yè)所有。（2）在本國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)制造。（3）最終產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本比例需超過(guò)50%。只有這樣，才可以排除以中國(guó)為加工生產(chǎn)地但核心技術(shù)或品牌屬于國(guó)外企業(yè)的情況。

綜上所述，對(duì)于貨物的界定，應(yīng)以產(chǎn)地和從價(jià)百分比為原則，具體適用時(shí)，根據(jù)貨物附加值程度的高低予以分類。附加值高的貨物在考慮產(chǎn)地和采用從價(jià)百分比的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)考慮核心技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的歸屬問(wèn)題。對(duì)于工程和服務(wù)的國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)則相對(duì)比較簡(jiǎn)單，可以采用國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)，即由本國(guó)公民、法人或其他組織提供的工程和服務(wù)才能算是本國(guó)貨。

四、例外情形解釋的完善

由于實(shí)踐生活的紛繁復(fù)雜，我們制定的國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)不可能囊括我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生的所有的情況，因此在完成國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)界定的同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)對(duì)目前存在的國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)適用例外情形予以解釋說(shuō)明。目前相關(guān)的法律法規(guī)雖規(guī)定了若干適用的例外情形，但卻缺乏明確詳細(xì)的解釋，這使得例外情形在具體的適用中不具有可操作性。筆者下面將針對(duì)例外情形解釋中存在的突出問(wèn)題予以分析。

需要采購(gòu)的貨物、工程或者服務(wù)在中國(guó)境內(nèi)無(wú)法獲取或無(wú)法以合理的商業(yè)條件獲取的，無(wú)需采購(gòu)國(guó)貨。對(duì)于該情形的適用條件，相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有給出明確的解釋或說(shuō)明。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾方面去理解：

首先是“無(wú)法獲取”，這既包括國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)導(dǎo)致的無(wú)法滿足采購(gòu)需求的情況，還包括國(guó)內(nèi)生產(chǎn)規(guī)模不夠或者是產(chǎn)品質(zhì)量不能滿足采購(gòu)需求的情形。政府采購(gòu)中只要符合這三種情形中的一種，即可以不采購(gòu)本國(guó)貨。

其次，合理商業(yè)條件主要是以價(jià)格為衡量標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)投標(biāo)人提供的本國(guó)產(chǎn)品的最低價(jià)格高于外國(guó)產(chǎn)品一定比例的時(shí)候，國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的價(jià)格就被視為不合理，則此時(shí)可以不適用國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)在《采購(gòu)條例》征求意見(jiàn)稿中將這個(gè)比例劃定為20%。且不論該比例的劃定依據(jù)是什么，但將這個(gè)比例適用于所有的企業(yè)，筆者認(rèn)為這種做法是欠妥的。企業(yè)根據(jù)其競(jìng)爭(zhēng)力、生產(chǎn)規(guī)模等因素可以大致分為大型企業(yè)和中小型企業(yè)，中小型企業(yè)由于自身生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)等方面的限制，其產(chǎn)品的成本可能會(huì)高于大型企業(yè)生產(chǎn)的同類型產(chǎn)品的成本，故而其價(jià)格相對(duì)會(huì)提高。如果企業(yè)無(wú)論大小一律適用20%的比例去考量，這必將不利于對(duì)國(guó)內(nèi)中小型企業(yè)的扶持，也違背了政府采購(gòu)要促進(jìn)和維護(hù)中小企業(yè)發(fā)展的政策性目標(biāo)。

對(duì)此，我們可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)允許本國(guó)產(chǎn)品和外國(guó)產(chǎn)品之間的合理差價(jià)根據(jù)企業(yè)的規(guī)模不同可分為兩類：對(duì)于大型企業(yè)的差價(jià)空間為6%，小型企業(yè)的差價(jià)空間為12%［6］。我們?cè)谠O(shè)定比例時(shí)，也可以根據(jù)企業(yè)規(guī)模，分別對(duì)大型企業(yè)和中小型企業(yè)劃定不同的比例值。

第三，在中國(guó)境外使用而進(jìn)行的采購(gòu)可以采購(gòu)非本國(guó)貨。對(duì)于在中國(guó)境外使用，并在境外采購(gòu)的部分，可以采購(gòu)非本國(guó)貨。如果在本國(guó)境內(nèi)進(jìn)行采購(gòu)，然后去本國(guó)境外使用，這種情況下可以采購(gòu)非本國(guó)貨，還是一定要采購(gòu)本國(guó)貨？我們應(yīng)當(dāng)對(duì)這條例外情形分情況加以解釋和明確。

隨著我國(guó)加入GPA協(xié)定的日益臨近，盡快制定出符合國(guó)內(nèi)國(guó)情的國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)已迫在眉睫。只有這樣才能保護(hù)本國(guó)的民族企業(yè)，體現(xiàn)政府采購(gòu)的政策性功能，也才能使我國(guó)在加入GPA協(xié)定后，維護(hù)本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的利益。

[1]采訪部專訪.曹富國(guó)：政府采購(gòu)國(guó)貨的政策意圖一定要清晰[J].中國(guó)政府采購(gòu),2009(7).

[2]陳曉云.關(guān)于我國(guó)國(guó)貨政策的一些思考[J].中國(guó)政府采購(gòu), 2009(7).

[3]邱泰如.論政府采購(gòu)的范圍和扶持政策[J].中國(guó)政府采購(gòu), 2010(1).

[4]何紅鋒.關(guān)于我國(guó)國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)的制定[J].中國(guó)政府采購(gòu),2009(7).

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D630.1

A

1673-1999（2012）02-0041-03

薛穎（1985-），女，江蘇南京人，碩士，蘇州大學(xué)（江蘇蘇州215006）王健法學(xué)院碩士研究生。

2011-11-03