保障農民發展權是統籌城鄉發展的核心

倪榮遠

保障農民發展權是統籌城鄉發展的核心

倪榮遠

統籌城鄉發展的初衷，就是要逐步消除城鄉二元體制，形成城鄉協同發展的新格局。而要協調推進城鄉發展，重點和難點都在農村。各地統籌城鄉發展之所以難見成效，主要原因之一就是不但嚴重偏離了這個“重點”、“難點”，反而剝奪農民發展權，蓄意損害農民權益。 “三農”問題關系到整個國民經濟和社會發展的穩定與安全，剝奪農民發展權無異于飲鴆止渴。因此，必須采取強有力措施，切實保障農民享有與城市居民同等的發展權，以真正實現城鄉一體化的目標。

統籌城鄉發展；公平發展；農民發展權；保障

為破解“三農”難題，我國政府先后出臺了諸多政策措施，如建設社會主義新農村、統籌城鄉發展（城鄉一體化）、推進城鎮化建設等等，但似乎并沒有達到預期效果。時至今日，我國農村（尤其是那些農業窮縣）大多還是老樣子，城鄉居民在經濟、政治、社會、文化上兩極分化卻日益嚴重，“三農”問題更加突出。造成政策失靈的原因固然很多，筆者認為核心問題應該歸因于農民發展權的缺失。

一、農民享有發展權——天經地義

發展權，是指個人和集體基于持續而全面的發展需要而獲取的發展機會均等和發展利益共享的權利。發展權作為一項不可剝奪的基本人權 （天賦權利）已逐步為國際社會所認同。因此，農民發展權就是指農民個人及農民集體享有與城市居民同等地、自主地和有意義地參與、促進經濟、政治、社會和文化各方面全面發展并公平享有發展收益的一項基本權利，是農民主體自主地行使參與、促進發展的行為權和獲取發展利益的受益權的統一。統籌城鄉發展是一項系統工程，其本來目的就是要通過消除城鄉二元分割體制，協調推進城鄉發展，形成城鄉互補互促、協同發展的社會經濟新格局。由于眾所周知的原因，要實現以上目標，重點和難點都在農村。因此，只有采取切實有效的措施，促進廣大農民的自身發展和公平發展，承認和保障農村居民享有與城市居民同等的發展權，才有可能真正實現城鄉一體化的原有目標，進而最終達到共同富裕。新農村建設之所以難見成效，關鍵就是因為在新農村建設的各方面進程中，農民基本沒有決定權（處分權），參與的積極性當然也就不會高，而大多只能無奈地處于旁觀者地位。各地在推進城鄉一體化的過程中，不但沒能尊重農民的選擇權，反而把城鄉一體化當作圈地、剝奪農民的工具，使農民失去了發展的基礎，弱化了發展的能力，喪失了發展的機遇，當然也就談不上共享改革發展的成果了。

其實，忽略農民的發展權也不是近幾年才發生的。可以說，中國農民的發展權一直就沒有得到應有的尊重和保障。建國后，為實施工業化發展戰略，國家通過制度安排，以工農業產品價格“剪刀差”的形式，把農業剩余轉化為工業化的資本積累。因此，中國如今有一個比較完整的工業體系，有一批比較現代化的城市，它和中國廣大農民作出的巨大貢獻密不可分，或者說在很大程度上是以犧牲農民應有的發展權為代價的。改革開放以后，農民群體潛在的巨大發展能量雖也得到一定的釋放，但是農民發展權的享有和實現，在很大程度上還是受到長期形成的城鄉二元結構的制約。相對于城市居民，農民在涉及自身發展權利的諸多方面，都處于相對弱勢與不利地位，這就等于堵塞了農民享受社會發展機會與發展權益的渠道。甚至到了新世紀，這種“重工輕農”“重城輕鄉”的制度設計還是大行其道。比如，我國一直以來對農村建設和發展的投入太少，直至最近幾年，我國固定資產投資中的城鄉差距還在不斷擴大，這就直接造成了農村的道路、水利等生產生活基礎設施的嚴重落后，“三農”問題凸顯。總之，國家對“三農”歷史欠賬太多，承認并保障農民的發展權，國家及各級政府負有不可推卸責任。

二、剝奪農民發展權——飲鴆止渴

當前，我國經濟社會發展已進入一個新的歷史時期，再繼續以剝奪農民發展權為代價來換取GDP的增長無異于飲鴆止渴。首先，“三農”問題的實質或關鍵就是農民問題，農民沒有發展權，改善“三農”基本無望。而現在的“三農”涉及到中國基本的民生問題，涉及到中國經濟的協調發展，也涉及到中國社會經濟發展的總體質量，因此“三農”問題不僅關系到我國農村社會經濟發展的穩定與安全，而且關系到我國整個國民經濟和社會發展的穩定與安全。其實，城鄉公平發展與可持續發展是相互促進的。廣大農民公平分享改革與發展的成果，是經濟社會可持續發展的重要前提。“三農”問題如持續惡化，不僅意味著農業、農村將面臨嚴重的可持續發展危機，整個國民經濟也或將面臨崩潰的危險。其次，農民曾為整個國家的國民經濟和社會發展 （尤其是工業和城市建設）作出過巨大的犧牲，而如今在我國總體上已處于工業化中期、經濟總量已跨入世界第二位的背景下，仍然事實上拒絕承認和保障農民同等的發展權，這還有什么公平可言？公平是社會的根基，如缺失這一根基，社會的效率、穩定等一切都將無所立足。所以說公平是社會穩定的“天平”。胡錦濤在“七一”講話中再次強調要“加強和創新社會管理”，其目標當然是穩定。可社會管理的精髓是公平正義，要是這個“天平”歪了，管理無論怎么“創新”，恐怕也不會產生真正的穩定的。第三，胡錦濤在“七一”講話中再次強調“要繼續大力保障和改善民生”，而農民問題是中國最大的民生問題。地方政府如果丟開這個最大的民生不管，還談什么“保持黨同人民群眾的血肉聯系”？還怎么讓老百姓相信“以人為本，執政為民”呢？沒有群眾的信任和支持，國家怎么還可能有“長治久安”？

三、保障農民發展權——義不容辭

在一國范圍內，實現個人及其群體的發展權主要依靠國家，亦即國家有義務制定發展政策，保障每個人發展均等和公平享有發展所帶來的利益。因此，國家及各級政府應為保障、維護農民發展權承擔起應有的責任。“三農”工作涉及到國家整體利益，中央政府應不惜一切代價確保相關政策的執行。

保障農民發展權，光有國家的政策支持是不夠的，當然也不能總是指望“運動式”“風暴式”的管理。從長遠來說，農民發展權的享有與實現，還是需要良好的（法律）制度來加以規范和運作，確保農民可以相對便利地通過一定的制度化程序來主張自己的權利。畢竟“制度更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性”。要達到這樣的目的，僅僅對傳統體制進行一般的修修補補或許是遠遠不夠的。制度上如果沒有大的變革，地方（基層）政府“截留”中央（支農、惠農）政策的“慣性”恐怕很難得到有效阻止。要徹底解決政策執行力低下問題，就必須真正賦權社會［1］。為此，就得在推動制度創新（或者說制度再造）上下真功夫，相關的政治改革也得要精心設計，使得“下面”不敢、也不能隨意“過濾”中央精神。

全體社會成員能夠公平地、合理地獲得平等的機會和成果，是和諧社會建設的必然要求，“以人為本，執政為民”的理念也只有落實到社會實踐中才有生命力并體現出其價值和意義。盡管農民發展權的實現具有長期性、漸進性，但如果“上面”在有效遏制當前新農村建設演變成對農民的掠奪的趨勢上一直顯得無能為力，那么“飲鴆止渴”式發展過程中富積起來的“鴆”必將大顯其威，正所謂“失民心者失天下”，古往今來概莫能外。

[1]鄭永年.中央強化權威須要制度創新[N].聯合早報，2006-12-12.

D422.6

A

1673-1999（2012）02-0052-02

倪榮遠（1967-），碩士，中共江蘇泗洪縣委黨校（江蘇泗洪223900）教育科教師。

2011-11-02

江蘇省委黨校調研課題“城鄉一體化進程中(泗洪)農民發展權保障研究”（XT1167-5）。