試論政府對高校辦學的影響

陳旭英

試論政府對高校辦學的影響

陳旭英

從當前我國政府與高校的關系出發，分析政府管理對高校的正面作用及負面影響，闡釋辦好符合中國國情的高等教育，建立依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代大學制度，需要政府、高校和社會的共同努力。

政府；高等學校；教育管理；對策

高等學校的辦學自主權問題的核心是處理好政府與高校的關系。構建政府、學校、社會之間的新型關系，建立依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代大學制度，有利于推動高校健康良性發展。

一、政府與高校的關系

政府是國家的統治機構，按照區域劃分原則組織起來的，對全社會各方面活動進行協調和控制。高等學校是對公民開展高等教育、培養高級專門人才、進行科學研究的機構。在特定的高等教育管理體制下，高校在從事高等教育活動過程中或政府在對高校實施行政管理的過程中，二者之間必然存在各種關系，這種關系的建立和維系方式也決定了高校管理體制的基本性質。

中國的大學基本是在計劃經濟體制下建立由政府主辦的大學，政府與高校之間自然存在著領導和被領導、控制和被控制、主導和被主導的關系。政府通過行使職權，對高校產生主動的促進或限制作用；高校作為被動的一方，成為政府教育主管部門的下屬或附屬單位，所獲得的自主權是相對和有限的。

高校一方面力爭擁有更多的辦學自主權，一方面也希望依靠政府出面協調社會各種關系，給予高校更多的支持。政府則希望高校能在推動經濟和社會發展中承擔應有的責任和發揮更大的作用。政府通過制定方針政策，規定人才培養要求，調控高等教育的合理布局和發展。

高校具有人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新的社會職能。這種職能也決定了高校與政府和社會的關系更加密切，高校不可以孤立于政府和社會而存在。高校需要通過密切與政府、社會的溝通和聯系，才能及時掌握經濟社會的脈搏和訊息，準確把握發展趨勢，在人才培養、科研創新、成果轉化等方面更好地與社會對接、為社會服務，滿足政府推動經濟社會發展的需要。

1985年，中共中央《關于教育體制改革的決定》，1998年，《高等教育法》頒布，對大學辦學自主權提出明文規定，但高校依法自主辦學效果并不明顯。一般情況下，高校對政府的要求“無條件服從”，鮮有異議或訴諸法律拒絕政府要求。

不可否認，政府對高校的辦學提供了很大的支持，但在一定程度上也制約著高校的創新發展。事實上，在政府的完全控制下的高校完全自治是不現實、不可行的。問題在政府控制和高校自治之間如何科學地把握平衡點，協調二者的關系。

二、政府管理對高校辦學的正面影響

1.重視和支持作用。隨著社會發展和國際人才競爭的加劇，我們越來越意識到，只有教育才是建設人力資源強國的關鍵，才是21世紀國家競爭取勝的關鍵。因此，高校的重要性日益凸顯，國家對高等教育的重視程度明顯提高?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》第一次提出高等教育強國思想，明確了各級政府優先發展教育的責任，即切實保證經濟社會發展規劃優先安排教育發展、財政資金優先保障教育投入、公共資源優先滿足教育和人力資源開發需要。要把推進教育事業改革發展作為各級黨委、政府政績考核的重要內容，建立相應的考核機制和問責制度。各級政府要定期向同級人民代表大會或其常務委員會報告教育工作狀況，加大人大的監督力度和政協的咨詢功能。這意味著高校的發展在政策、制度、資金、環境等軟硬件建設方面將會得到國家政府更大的重視和支持。

2.評估和檢查作用?！吨袊叩冉逃ā返?4條規定：“教育行政部門要對高等學校的辦學水平和教育質量開展評估?！?003年國務院批轉的教育部《2003-2007教育振興行動計劃》明確提出，對所有普通高等學校實施五年一個周期的“普通高等學校教學工作水平評估”，促進高校教學質量改善和辦學條件基本達標、教學管理基本規范、教學質量基本保證。盡管人們對教學評估褒貶不一，但評估對理清學校辦學思路、凝練辦學特色、確立教學中心地位、強化質量意識、促進教學條件及師資隊伍改善等方面還是起到了明顯的作用。根據中國政治體制、文化傳統等國情以及所處的高等教育發展階段，政府主導，依托教育主管部門組織專門評估機構和專家組對高校開展教學評估，對于監控和保障高校教育教學質量、引導高校促進內涵建設、特色求新、健康發展是很有必要的。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出，要建立高校分類體系，實行分類管理，根據培養目標和人才理念，建立科學、多樣的評價標準，開展由政府、學校、社會各方面共同參與的教育質量評價活動。

3.共建和引導作用。近年來，全國多地相繼開展省部共建、市廳共建高校工作，成立由政府、教育主管部門、高校組成的共建協作機構，專項負責高校共建工作的指導、協調、調研等事宜，政府在政策、經費、項目等方面加大對高校的支持力度，并設立共建專項經費，納入政府財政預算。福建省教育廳、財政廳出臺了《關于推進省市共建、以市為主本科院校加強內涵建設的若干意見》，提出與各有關設區市政府分別簽訂“共建地方本科院校協議書”，明確辦學職責，共同支持學校建設好一批對提高辦學質量起示范帶動作用的重點項目，支持高?；鈧鶆眨岣呱斦芸钏?，改善教學條件，建立教學質量保障體系，引導地方本科院校提升為地方經濟社會發展的服務水平。在處理政府與高校的關系問題上，政府更加注意調整自身的站位，更好地履行推動高等教育事業發展的職能。

三、政府管理對高校辦學的負面影響

1.高校管理行政化。政府參與了大學事務的管理，大學成為行政機關管理的下屬單位。高校的機構設置也比照對應政府的機構設置，出現教育過度行政化、大學管理機關化，政府的官場作風、官僚習氣，社會的功利性追逐或多或少滲透到大學管理。大學學術理念淡化，行政權力大于學術權力，行政的強制性遏制了大學管理的人文性，也約束了大學的創新能力。行政等級觀念在大學受到推崇，享有行政權力就意味著享有學術資源，不健康的價值取向使得高校一些青年人想往做官而不想做學術。大學本身的價值理念、科學精神、制度設計和應承擔的使命責任與現代大學的要求存在差距。

2.高校社會角色錯位。大學的社會角色要求大學具有追求真理的勇氣和科學精神，高校應該是思想最活躍、最富有創新力的地方。事實上，我國的大學沒有能夠很好地堅守自己固有的品質，沒有能夠很好地履行其應有的社會功能。在政府政令統一的管理之下，大學千校一面也就不足為奇了。但是，政府只是一個行政管理機構，而不是學術管理機構，相反，政府的決策需要大學學術的支持，從理論層面上予以闡釋其可為或不可為，而不是設法論證政府決策的正確性和可行性。現代大學應該成為社會理性的重要力量，大學既需要融入社會，也需要保持獨立思考和獨立研究的科學精神，社會需要大學為社會發展培養優秀人才、提供先進技術和科學知識，還需要大學為社會的發展發揮積極的引領和導向作用。高校要盡到這樣的社會責任不僅需要高校的不懈努力，也需要政府在轉變管理方式上解放思想。

3.制約高校辦學積極性。政府如果盲目給高校定指標、下任務，濫用行政命令，管理不當，則不利于高校根據自身優勢、市場導向和社會發展需要來培養人才和開展科研，會導致過多地干預高校內部運行，如資源分配、資金使用、教育教學、學術項目規劃、招生錄取、教師聘任、干部使用等等。特別是新建地方高校，在享受到地方政府特殊扶持的同時，也更加受制于政府實施的各種管理措施，在省、市的雙重管理之下，而可能接受更多的上級指令，承擔更多的上級管理部門布置的工作任務，有時還會面臨有的事省市都管、有的事省市都不管的尷尬處境，甚至還可能要接受地方教育部門用管理中小學的方式來管理高校。長期在政府的管理之下，高校必須服從和執行政府的決定，也使得高校缺乏自主辦學的積極性和開拓性，闖勁不足，獨立性差，習慣于等靠要，依賴政府的幫助，高校的職能部門也習慣于等待上級行政管理部門下達指令后再按部就班開展工作。

四、正確處理政府與高校的關系

我們不能簡單地評判哪種高等教育管理模式最好，美國模式、歐洲模式、日本模式各不相同，卻都具有世界一流的高等教育管理水平。政府對高校采取的任何管理措施，包括該管什么、不該管什么、怎么管等等，都要考慮中國國情。我國是一個發展中國家，高等教育的發展必須依靠政府的參與和扶持，政府與高校應該是一種監管、指導、服務、合作的關系。

1.政府承擔發展高等教育的責任。政府應該辦教育而非辦高校，通過宏觀管理，把握高等教育事業的方向和質量標準是政府的職責所在。政府應該在政策、資金、人才、科研項目、機構設置、干部管理等方面支持和促進大學辦學目標的有效實現，協調各方，為大學的創新發展創造良好的外部環境，保障大學的合法權益。通過完善政策措施、加大投入力度、推動問題有效解決等，支持高校努力辦好人民群眾滿意的高等教育。一是應統籌謀劃所轄地教育發展規劃。出面組織調研論證，面向社會公開征求意見，認真審定并頒布當地教育發展規劃，對未來教育改革發展目標任務進行明確。二是應建立和完善與規劃相配套的政策支持體系，幫助高校建立自主發展、自我約束的管理運行機制，切實推動教育規劃落到實處。三是要切實加大教育財政投入，健全教育投入保障機制，確保高等教育在財政預算內的投入比重。四是要扎實推進教育體制改革。通過實施改革試點項目，以點帶面，全面推進。五是用更大的力度動員社會力量有效參與高等教育的辦學和管理，加大社會資金注入，建立政府、社會、高校信息的互通機制，避免高等教育資源的浪費。六是應切實幫助高校解決重點難點問題，破解發展瓶頸。發揮政府優勢，組織專家學者、社會團體、企業實體及相關機構，根據經濟社會發展需要，對大學的學科建設、人才培養、科學研究、社會服務等提供必要的指導，幫助大學更好地發揮其社會功能。

2.政府轉變管理方式。政府的管理主要體現在執法、規劃、協調、監督、指導、服務和合作等方面，變單純的行政管理為依法管理，變管控模式為監督模式，變單方的指導為雙方的合作行為，避免過度的行政干預。政府要對高等教育規律有清醒的認識，加強與高校的溝通，深入高校調查研究，真正了解和掌握高校的實際情況，關注高校辦學的熱點難點問題，才能實施有效管理。要推進中央向地方放權，政府向高校放權，尊重高校自身的管理權力，落實和擴大高校辦學自主權。要用法律、制度規范高校辦學，在更大力度上支持、指導高校自主管理，給高校健康發展所需要的自由空間，同時與高校在人員培訓、項目咨詢、課題研究等方面開展合作。政府不僅在政策導向、制度建設等方面為高校公平競爭、穩步發展創造良好的外部條件，根據社會需要，對各種類型高校的發展做出正確的引導、支持和扶持，而且要對高校開展目標管理和績效評估，不斷完善檢測評估體系，定期發布檢測評估報告，根據評估結果，調整支持舉措，對學校施以獎懲，實現對高校的常態監控。要依法對高校的辦學行為進行監督，督促大學有效防范教育腐敗和管理失范，憑借政府對高校的各方面支持向高校問責。

3.高校轉變辦學方式。高校要切實履行好獨立法人的職責，從完全依靠政府、依賴政府向自主辦學、自我發展轉變，建立健全有利于自身改革發展的體制機制和適應融入社會主義市場經濟的辦學機制，通過多種方式積極主動解決建設資金短缺問題，努力提高自治能力。同時本著“有為才能有位”的思想，發揮高校自身優勢，瞄準市場，提升服務社會的能力，切實為經濟社會的發展提供強有力的科技、人才、智力支持，成為為政府出謀劃策的“智囊團”，發揮好社會的“加油站”“服務器”的功能，憑實力和貢獻創造更大的社會價值，以良好的聲譽贏得政府和社會的支持，從而形成高校自我健康良性發展的動力機制。這樣，高校的發展才富有生命力，才能可持續，才具備市場競爭力。

4.共建中國現代大學制度。建立與社會主義現代化教育相適應的依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代大學制度，構建政府、學校、社會之間的新型關系，需要政府、高校和社會的共同努力。依據中國的國情，政府應該對高校實施必要的管理，但應按“管少、管好、管活”的原則，落實學校辦學自主權，即按照國家法律法規和宏觀政策，研究制訂具體意見，在設置教學、科研、行政管理機構，建立內部收入分配機制，管理和使用人才，管理、使用學校財產和經費等方面擴大學校辦學自主權。支持學校建立理事會或董事會，讓熱心于、致力于、終身獻身于發展高等教育事業的教育家來辦學。健全國家督導制度，建立和發展相對獨立的教育督導咨詢機構，由社會各界人士代表、教育類專家學者等成員組成，獨立于教育、行政部門，獨立行使督導職能。該機構不僅開展對高校教育質量和辦學水平的督導檢查，而且要強化對各級政府落實教育法律法規和政策情況的督導檢查，建立督導檢查結果公告制度和限期整改制度，同時匯聚各方信息，為政府、高校的高等教育政策研究制定提供咨詢服務。

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G647

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1673-1999（2012）02-0173-03

陳旭英（1968-），女，福建莆田人，碩士，閩江學院（福建福州350108）黨政辦公室副主任，助理研究員。

2011-12-08