論反腐倡廉制度建設(shè)的科學(xué)化

李雄舟，楊秋鳳

論反腐倡廉制度建設(shè)的科學(xué)化

李雄舟，楊秋鳳

反腐倡廉制度建設(shè)的科學(xué)化是提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平的重要保障。實(shí)現(xiàn)反腐倡廉制度建設(shè)的科學(xué)化，就是要以反腐倡廉制度制定的科學(xué)化為重點(diǎn)，全面推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)中宣傳教育、貫徹執(zhí)行、評(píng)價(jià)完善等環(huán)節(jié)的科學(xué)化。

反腐倡廉；制度建設(shè)；科學(xué)化

提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平是十七屆中央紀(jì)委第四次全會(huì)提出的一項(xiàng)新要求、新任務(wù)。反腐倡廉制度建設(shè)的科學(xué)化是提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平的重要保障。實(shí)現(xiàn)反腐倡廉制度建設(shè)的科學(xué)化，就是要以反腐倡廉制度制定的科學(xué)化為重點(diǎn)，全面推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)中宣傳教育、貫徹執(zhí)行、評(píng)價(jià)完善等環(huán)節(jié)的科學(xué)化。

一、以反腐倡廉制度制定的科學(xué)化為重點(diǎn)

一是實(shí)現(xiàn)制定主體的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，增強(qiáng)反腐倡廉制度制定的合理性。合理性是指反腐倡廉制度內(nèi)容的制定要具有公正客觀性。科學(xué)的反腐倡廉制度，必須反映反腐倡廉建設(shè)的客觀規(guī)律，代表黨和人民群眾的整體意志和利益。為了保證反腐倡廉制度內(nèi)容的公正客觀性，使反腐倡廉制度能真正體現(xiàn)黨與人民群眾的意志，制度制定的主體不能是制度的遵守者，而應(yīng)該是制度的執(zhí)行者和意志的體現(xiàn)者，從而防止腐敗行為被合法化。此外，除了要加強(qiáng)對(duì)制度制定者的監(jiān)督，更有效的辦法是選用專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的人才來(lái)制定制度。

二是加快制度的法律化進(jìn)程，增強(qiáng)反腐倡廉制度制定的合法性與權(quán)威性。合法性是指反腐倡廉制度內(nèi)容的制定必須符合和遵循國(guó)家憲法、法律和黨章的規(guī)定和要求，不能與憲法、法律和黨章規(guī)范的內(nèi)容相抵觸。一方面新制定的制度要符合國(guó)家法律制度的理念和原則，不得與其相沖突甚至相違背。另一方面，要按照?qǐng)?zhí)政黨從嚴(yán)治黨和治理腐敗的要求，在國(guó)家立法中體現(xiàn)這一基本要求，通過(guò)法律、法規(guī)的手段來(lái)規(guī)范、約束權(quán)力的行使，加快我國(guó)反腐倡廉建設(shè)的法制化進(jìn)程，從而增強(qiáng)我國(guó)反腐倡廉制度建設(shè)的權(quán)威性。

三是突出制度建設(shè)的重點(diǎn)，增強(qiáng)反腐倡廉制度制定的針對(duì)性。針對(duì)性是指反腐倡廉制度內(nèi)容要從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)全局性、關(guān)鍵性問(wèn)題的研究，解決廣大黨員干部所普遍關(guān)注且具備了解決條件的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為此，要“找準(zhǔn)滋生腐敗的關(guān)鍵點(diǎn)、權(quán)力的集中點(diǎn)、需求的短缺點(diǎn)、體制轉(zhuǎn)換的交匯點(diǎn)、政策法規(guī)的著力點(diǎn)、政治思想工作的薄弱點(diǎn)”［1］，抓住重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排、大額度資金使用等易于滋生腐敗的重點(diǎn)部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)；要堅(jiān)決糾正和解決辦事不公、以權(quán)謀私、損害群眾利益等突出問(wèn)題，把維護(hù)人民群眾的切身利益放在首位；要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的相關(guān)制度及時(shí)進(jìn)行修訂和完善，要完善行政許可、行政審批、行政執(zhí)法等部門(mén)工作人員的行為規(guī)范。

四是填補(bǔ)制度空白，增強(qiáng)反腐倡廉制度制定的嚴(yán)密性。嚴(yán)密性是指反腐倡廉制度內(nèi)容的制定要覆蓋所有的領(lǐng)域，做到不留空白與盲點(diǎn)，同時(shí)還要注意制度內(nèi)容表達(dá)的準(zhǔn)確性，使其符合內(nèi)在的邏輯關(guān)系。要從實(shí)際出發(fā)，不斷研究新情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度空白區(qū)、盲點(diǎn)區(qū)，盡快制定出切實(shí)可行的新制度，從而避免制度設(shè)計(jì)的不作為，最大限度減少對(duì)腐敗行為的預(yù)防和懲治無(wú)制可依的現(xiàn)象。對(duì)不完善和有缺陷的制度，要及時(shí)補(bǔ)充和完善。同時(shí)，還要避免制度建設(shè)在一些理論問(wèn)題上的似是而非，不加分析和論證地沿用一些概念，導(dǎo)致表述的不科學(xué)，從而使制度失效。要明確各制度原則之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，區(qū)分和規(guī)范制度執(zhí)行的前置條件，明確不同制度主體之間的職責(zé)邊界等。

五是形成統(tǒng)一規(guī)劃，增強(qiáng)反腐倡廉制度制定的系統(tǒng)性。系統(tǒng)性是指反腐倡廉制度內(nèi)容的制定要整體協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理、相互銜接和程序嚴(yán)密，形成一個(gè)完整的制度體系。科學(xué)的反腐倡廉制度應(yīng)由一系列相關(guān)制度構(gòu)成，目前我國(guó)反腐倡廉制度建設(shè)缺乏整體性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。為此，要把各個(gè)單項(xiàng)制度放在整個(gè)制度系統(tǒng)中去考察、把握和設(shè)計(jì)；要協(xié)調(diào)和配合國(guó)家反腐倡廉立法和黨內(nèi)反腐倡廉制度建設(shè)；加強(qiáng)立法中的總體規(guī)劃，形成統(tǒng)一的體系，避免一些法規(guī)制度之間在內(nèi)容上存在重復(fù)、矛盾或脫節(jié)的問(wèn)題，甚至存在同一種違法違紀(jì)行為在不同的法規(guī)或制度中規(guī)定的量刑幅度不一的現(xiàn)象；應(yīng)該設(shè)立黨內(nèi)制度規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，制定制度建設(shè)規(guī)劃，參與并協(xié)調(diào)各部門(mén)制度的制定過(guò)程與內(nèi)容。

六是預(yù)防新興腐敗，增強(qiáng)反腐倡廉制度制定的前瞻性。前瞻性是指反腐倡廉制度內(nèi)容的制定要有一定的預(yù)測(cè)性、超前性，從而能夠懲戒新興的腐敗現(xiàn)象，保證制度不會(huì)隨時(shí)代的變化而朝令夕改，具有長(zhǎng)期性。隨著改革的進(jìn)一步深入，腐敗可能滲透到社會(huì)生活的方方面面，需要規(guī)范的內(nèi)容也在不斷地升級(jí)與增多。因此，要隨著社會(huì)的發(fā)展變化，對(duì)已過(guò)時(shí)的制度適時(shí)加以廢止；對(duì)新興的腐敗現(xiàn)象，制度應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)；根據(jù)腐敗發(fā)展的趨勢(shì)，對(duì)可能出現(xiàn)的新情況要有一定的預(yù)見(jiàn)性，制度內(nèi)容要有效地規(guī)范可能出現(xiàn)的腐敗行為。

七是注重程序性、保障性和懲戒性的制度建設(shè)，增強(qiáng)反腐倡廉制度制定的可行性。可行性是指反腐倡廉制度內(nèi)容的制定要清楚細(xì)致、切實(shí)可行，便于把握與操作。目前，我國(guó)反腐倡廉制度的可操作性不夠強(qiáng)，缺乏可行性。有的制度只有定性的原則性規(guī)定，而缺乏定量的考核要求及具體可操作性的實(shí)施細(xì)則，制度設(shè)計(jì)過(guò)于抽象；有的制度偏重實(shí)體性制度建設(shè)，忽視必要的程序性規(guī)定，制度設(shè)計(jì)過(guò)于單一；有的制度只注重懲治性的禁止性制度，而淡化預(yù)防性的激勵(lì)性制度，制度設(shè)計(jì)失衡，等等。因此，必須解決好制度設(shè)計(jì)中彈性有余、剛性不足，原則性有余、技術(shù)性及定量性不夠的情況，還要注重實(shí)體性制度與程序性制度相結(jié)合，道義性制度與保障性制度相結(jié)合，要求性制度與懲戒性制度相結(jié)合。

二、全面推進(jìn)反腐倡廉制度中宣傳教育、貫徹執(zhí)行、評(píng)價(jià)完善等環(huán)節(jié)的科學(xué)化

（一）制度宣傳教育的科學(xué)化

（1）把握反腐倡廉制度教育的規(guī)律性。反腐倡廉制度主要是“調(diào)整規(guī)范社會(huì)的行政行為，處理行政行為中權(quán)力與利益的關(guān)系”［2］，因此反腐倡廉制度教育具有很強(qiáng)的政治性。反腐倡廉制度教育的這一本質(zhì)特征決定了它不僅要灌輸廉政制度法規(guī)，更重要的是要培養(yǎng)廉政信念。與一般的知識(shí)性教育相比，反腐倡廉制度教育更具有道德性，因此其重點(diǎn)不在知識(shí)內(nèi)容與體系的傳授，而在人的思想道德品質(zhì)的塑造上，通過(guò)教育使其內(nèi)化成人格的修養(yǎng)，從而實(shí)現(xiàn)“知、情、意、信、行”的轉(zhuǎn)化，把它轉(zhuǎn)變成實(shí)實(shí)在在的廉政行為。

（2）增強(qiáng)反腐倡廉制度教育的針對(duì)性。要針對(duì)不同的對(duì)象開(kāi)展教育活動(dòng)，做到因人施教。以位高權(quán)重的領(lǐng)導(dǎo)干部、接近退休年齡的干部群體、關(guān)鍵部門(mén)和崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部、新上任的年輕領(lǐng)導(dǎo)干部及紀(jì)檢、檢察、司法和公安等執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為重點(diǎn)教育對(duì)象。一般公職人員和普通黨員既是制度的執(zhí)行者也是制度的監(jiān)督者，因此在做好重點(diǎn)對(duì)象的宣傳教育同時(shí)，也不能忽略一般公職人員及普通黨員群眾的教育。另外，還要針對(duì)不同問(wèn)題開(kāi)展不同的教育，做到因事施教；要針對(duì)不同的領(lǐng)域開(kāi)展不同的教育，做到因地施教。

（3）注重反腐倡廉制度教育的實(shí)效性。增強(qiáng)實(shí)效性，必須創(chuàng)新教育的方式。可以通過(guò)活動(dòng)式進(jìn)行教育，如聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)家講授反腐倡廉制度法規(guī)課、看監(jiān)獄勞改犯的悔過(guò)錄像、說(shuō)違反制度的危害與原因、考制度法規(guī)的掌握程度等。可以通過(guò)情感式進(jìn)行教育，如用生活化、趣味化、人性化、情感化的方式循循善誘，讓領(lǐng)導(dǎo)干部處理好工作中的合理與合規(guī)、入情與入理的關(guān)系。可以通過(guò)文化式進(jìn)行熏陶，如用具有思想性、藝術(shù)性、觀賞性的優(yōu)秀文化藝術(shù)作品來(lái)彰顯表現(xiàn)力。還可以通過(guò)科技式進(jìn)行教育，如傳統(tǒng)媒體廣播、電視、報(bào)刊等，以及現(xiàn)代科技電子顯示屏、手機(jī)網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)、視頻等手段，增強(qiáng)教育的真實(shí)感與覆蓋面。

（二）制度貫徹執(zhí)行的科學(xué)化

（1）領(lǐng)導(dǎo)干部要做執(zhí)行制度的楷模。反腐倡廉制度是監(jiān)管權(quán)力的合理運(yùn)行，其對(duì)象主要是掌握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是高中級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的級(jí)別越高，權(quán)力就越大，其腐敗的影響就越深遠(yuǎn)。因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須身體力行，以身作則，帶頭認(rèn)真學(xué)習(xí)反腐倡廉制度，嚴(yán)格執(zhí)行反腐倡廉制度，自覺(jué)維護(hù)反腐倡廉制度，在執(zhí)行反腐倡廉制度上做到率先垂范。樹(shù)立制度面前人人平等、制度約束沒(méi)有特例、制度面前沒(méi)有特權(quán)的意識(shí)，只有這樣才能保證反腐倡廉各項(xiàng)制度的真正落實(shí)。

（2）消除特殊化和潛規(guī)則，從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)。制度的生命力在于執(zhí)行。干擾制度執(zhí)行的原因有：一是個(gè)人利益的驅(qū)使，對(duì)自己有利的就堅(jiān)決執(zhí)行，否則就消極執(zhí)行；二是潛規(guī)則，導(dǎo)致執(zhí)行者利益受損；三是講關(guān)系、循舊俗，人情關(guān)系使執(zhí)行打折扣。為此，必須對(duì)破壞反腐倡廉制度的人和事堅(jiān)決清查，對(duì)有禁不止、有令不行、惡意規(guī)避、隨意變通等嚴(yán)重破壞反腐倡廉制度的行為，要發(fā)現(xiàn)一起嚴(yán)查一起。在執(zhí)行時(shí)間上，要始終堅(jiān)持一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)行空間上，要一視同仁，不搞特例變通、厚此薄彼。在執(zhí)行程序上，要杜絕本末倒置、前后顛倒及繞道行、越級(jí)跳等現(xiàn)象發(fā)生。在執(zhí)行力度上，要堅(jiān)持做到不因職高而免責(zé)，不因資深而姑息，不因違眾而放任。

（3）嚴(yán)格監(jiān)督考評(píng)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督考評(píng)，切實(shí)查處違反制度的行為。開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查和重點(diǎn)督查，加強(qiáng)對(duì)反腐倡廉制度執(zhí)行的民主監(jiān)督、法紀(jì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，從而形成監(jiān)督合力。要建立反腐倡廉制度執(zhí)行的公開(kāi)機(jī)制，提高制度執(zhí)行的透明度。建立反腐倡廉制度執(zhí)行的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)制度執(zhí)行好的集體和個(gè)人予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)恣意違反制度、漠視制度以及制度執(zhí)行不力的給予嚴(yán)厲處罰。建立健全制度執(zhí)行工作責(zé)任制，把反腐倡廉制度的執(zhí)行情況作為各級(jí)黨委、政府以及各職能部門(mén)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的重要考核內(nèi)容。建立制度執(zhí)行考評(píng)機(jī)制，制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估內(nèi)容，對(duì)制度的落實(shí)情況進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，及時(shí)提出整改措施，確保制度法規(guī)的有效運(yùn)行。

（三）制度評(píng)價(jià)完善的科學(xué)化

（1）明確制度評(píng)價(jià)的主體。建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、完善、專(zhuān)業(yè)和權(quán)威性的職業(yè)制度評(píng)估組織或團(tuán)體。該評(píng)價(jià)組織或團(tuán)體的成員除了黨委、政府、紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織人事、信訪等部門(mén)的人員參加外，還應(yīng)邀請(qǐng)社會(huì)各界的代表以及社會(huì)研究機(jī)構(gòu)或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參加。同時(shí)，該評(píng)價(jià)組織或團(tuán)體不應(yīng)依賴(lài)于政府的資金支持，這樣才能有效回避諸多令人尷尬的體制弊病。

（2）構(gòu)建制度評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)結(jié)合本地反腐倡廉制度建設(shè)的實(shí)踐，根據(jù)反腐倡廉制度的合理性、合法性、針對(duì)性、嚴(yán)密性、系統(tǒng)性、前瞻性和可行性等價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面系統(tǒng)的科學(xué)評(píng)估，建立科學(xué)合理的立法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，提出專(zhuān)題分析評(píng)估報(bào)告。“可設(shè)定群眾對(duì)制度懲治和預(yù)防腐敗滿(mǎn)意度和信心度為指數(shù)，以投訴、舉報(bào)、查處的案件以及審計(jì)、金融監(jiān)管等數(shù)據(jù)為依據(jù)”［3］，建立制度指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。

（3）豐富制度評(píng)價(jià)的方法。一是定量分析。可采用報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，深入基層、了解社情，集中民智、反映民意，廣泛聽(tīng)取基層黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和人民群眾的意見(jiàn)。二是專(zhuān)題調(diào)研。通過(guò)召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)、執(zhí)法一線人員和管理相對(duì)人座談會(huì)等形式，充分聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，將制度評(píng)估建立在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上。三是相關(guān)案件剖析。通過(guò)對(duì)所發(fā)生的違紀(jì)違法案件進(jìn)行剖析，判斷相關(guān)制度的效力，進(jìn)而指出在制度建設(shè)方面存在的若干問(wèn)題，堵塞制度漏洞。四是定性分析。應(yīng)組織力量對(duì)調(diào)查問(wèn)卷、專(zhuān)題調(diào)研結(jié)論進(jìn)行綜合分析，作出科學(xué)、準(zhǔn)確的定性評(píng)價(jià)，最后形成綜合性意見(jiàn)。

（4）反饋制度評(píng)價(jià)的結(jié)果。在形成綜合意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析，提出整改方案，形成反饋報(bào)告。“反饋報(bào)告應(yīng)包括制度項(xiàng)目概況、評(píng)價(jià)內(nèi)容、主要效果和問(wèn)題、原因分析、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、綜合評(píng)價(jià)等級(jí)、評(píng)價(jià)方法說(shuō)明、結(jié)論和建議等內(nèi)容。”［4］根據(jù)反饋意見(jiàn)，對(duì)存在制度缺陷的，應(yīng)及時(shí)修正；對(duì)制度不能落實(shí)的人為因素，要提出清除措施；對(duì)經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)證明已經(jīng)成熟的制度，及時(shí)上升到法律的層面予以固化。

[1]白國(guó)東.不斷提高反腐倡廉制度建設(shè)科學(xué)化水平[N].鄂爾多斯日?qǐng)?bào),2010-02-08.

[2]馬哲軍,論反腐倡廉教育的著力點(diǎn)[J].中國(guó)共產(chǎn)黨，2009（6）.

[3]郭學(xué)德,懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)及其評(píng)價(jià)問(wèn)題的理論思考[J].中州學(xué)刊，2010（5）.

[4]田立英,關(guān)于建立反腐倡廉制度評(píng)估與反饋機(jī)制的思考[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2010-10-19.

D616

A

1673-1999（2012）01-0025-03

李雄舟（1971-），男，湖北鄂州人，碩士，鄂州大學(xué)（湖北鄂州 436000）社科部副教授；楊秋鳳（1973-），女，湖北鄂州人，碩士,鄂州大學(xué)社科部副教授。

2011-10-28