行政法和經濟法視角下政府干預房價的權力邊界

嚴孝珍

行政法和經濟法視角下政府干預房價的權力邊界

嚴孝珍

近年來房地產價格持續上漲，已超出了一般人的經濟承受能力。過高的房價也有可能超出經濟系統的承受能力，從而影響經濟的穩定。2011年1月26日，國務院推出了八條房地產市場調控措施，進一步加強了對房地產行業的調控。從行政法和經濟法視角分析了政府干預房價的權力邊界。

房地產業；房價；宏觀調控；政府權力邊界

房地產業作為我國經濟發展中的基礎性產業和支柱產業，對我國經濟發展的影響重大。住房作為大宗商品和人民生活不可或缺的場所，越來越受到人們的關注。近年來房地產價格持續過快上漲，已遠遠超過一般人的經濟承受能力，特別是一些低收入人群因房價過高而無力購買。目前，我國出現了大量住房空置與無房可住的怪現象，部分人擁有幾套房產，而部分人“望房興嘆”，房價超出經濟發展水平的后果在經濟史上已有前車之鑒。房價居高不下，若任由市場進行自由調節，是無法實現建立健全社會主義市場經濟體制和建設社會主義和諧社會的。

一、住房價格上漲的成因分析及國家相關政策

在房地產領域，支撐房價持續上漲的因素復雜，不僅僅是由供需關系所影響，還有其他眾多的因素，通過對房地產業的分析，結合我國房地產市場的實際，導致我國房地產業住房價格上漲的原因主要有：剛性需求旺盛，巨大的人口基數，住房供應結構不合理，資本和勞動力向中心城市流動，收入水平與經濟規模不相稱。長期以廉價勞動力拉動經濟增長的發展模式使當前經濟缺乏新的增長點，導致大量資金涌入房地產市場。資金可獲得性高且成本低，而土地資源稀缺，推動房價和地價輪番上漲。近年來原材料價格上漲，國外資本市場的不景氣，使這一棘手問題繼續惡化。

市場不是萬能的，也有失靈的時候。市場經濟發展規律決定政府必將扮演“守夜人”的角色。就房地產而言，政府應該起到的是一個監管和保障的作用，監管開發商，防止其利用不對稱優勢牟取暴利。現在，房地產市場虛火過旺，為保證經濟和金融安全，政府適時進場干預是非常必要的。

2011年1月26日，國務院常務會議再度推出八條房地產市場調控措施（下稱“新國八條”）規定：一是強化規劃調控，改善商品房結構。二是加大土地供應調控力度，嚴格土地管理。三是加強對普通商品住房和經濟適用住房價格的調控，保證中低價位、中小戶型住房的有效供應。四是完善城鎮廉租住房制度，保障最低收入家庭基本住房需求。五是運用稅收等經濟手段調控房地產市場，特別要加大對房地產交易行為的調節力度。六是加強金融監管。七是切實整頓和規范市場秩序。強化法治，嚴肅查處違法違規銷售行為。八是加強市場監測，完善市場信息披露制度。加強輿論引導，增強政策透明度［1］。

二、行政法視角下政府干預房價的權力邊界

政府作為行政機關的一般職責：保障國家安全，維護社會秩序，保障和促進經濟發展，保障和促進文化進步，健全和發展社會保障和社會福利，保護和改善人類生活環境和生態環境［2］124。行政機關的主要管理手段是：制定規范和發布命令、禁令，編制和執行計劃、規劃，設定和實施行政許可，征收稅費、財政資助和征收、征用財產，調查統計和發布經濟、社會信息，處理和裁決爭議、糾紛，采取行政強制措施，實施行政制裁，締結行政合同，提供行政指導［2］129。

從“新國八條”看出，政府是在通過制定規范和發布命令、禁令，編制和執行計劃、規劃，征收稅費的手段進行行政指導以保障和改善人民的生活環境，維護社會秩序，從而保障和促進經濟的發展，但由此也引發了政府有沒有權力進行干預房價，干預到什么程度的問題。

行政法的實體性基本原則包括依法行政原則、尊重和保障人權原則、越權無效原則、信賴保護原則、比例原則。越權無效原則的基本含義是行政機關必須在法定權限范圍內行為，一切超越法定權限的行為無效，不具有公定力、確定力、拘束力和執行力［2］68。 《行政訴訟法》第54條規定了行政行為的六種違法情形，越權只是其中之一。經濟職能是現代政府的基本職能之一，政府有權針對市場機制缺陷進行經濟干預，以保障和促進經濟發展。房地產行業僅僅靠“看不見的手”來調控已經遏制不了其過熱發展和畸形發展，必須依靠“看得見的手”予以彌補，否則房地產行業乃至整個社會經濟將陷入癱瘓和崩潰。

現代政府是責任政府、服務政府、法治政府的綜合體，要建立這樣的理想政府，政府就必須明確自己在權力、職能和責任方面的邊界［3］。權力是權利的集中和讓渡，具有公共性。政府權力是政府組織在接受所轄民眾委托的基礎上，正常履行行政職權以維護、統一和協調全體民眾利益的手段或工具。政府既然接受了民眾的委托，處理所轄領域內的公共事務，就負有積極履行行政職權，維護國家、社會利益和公民合法權益的謹慎義務。政府正常執行職權，規范運行權力，既是其神圣權力，也是其應盡的責任和義務。

在權力界定上，政府權力次于公民權利。責任政府的首要問題是人民與政府的關系問題。公民權利是國家權力之本，是行政權力之源［3］。政府之所以存在是因為人民權力的讓渡，因此在政府和人民的關系上不是人民為了政府而存在，人民政府應當始終代表和維護廣大人民的根本利益。倉廩實則知禮節，衣食足則知榮辱。衣食住行是人民生存和生活的基本需求，“住”所涉及的房地產市場關乎基本民生問題，人民的安居樂業是國家執行行政權力的基礎。

政府職能是有限職能，市場職能是無限職能。社會主義市場經濟體制下的政府是一種有限權力政府。凡是市場和社會可以自行調節和自我管理的，政府不必越俎代庖［3］，法律沒有明文禁止的市場都可以自由進入，凡是法律沒有明文準許的政府絕對不能逾越法律的規定而進入，使政府主體和市場主體在各自的范圍內發揮作用。目前，我國房地產行業的過熱如果僅僅靠市場自身的職能是不能夠進行有效調控的，如果政府不適時針對房地產行業進行調控將加劇房地產行業的泡沫經濟，激化矛盾，導致社會主義市場經濟動蕩。

在法律界定上，政府應當是守法政府。因為要實現市場“看不見的手”的功能，政府就必須被約束，最好的約束制度就是法律，既依法治國。法治理念下的政府，法律高于一切［3］，法律是一個國家正常運行的基石，政府必須受制于法，否則會出現政府用權力換取利益的情形。法治社會中，政府與經濟應“保持距離”，政府與法律是一種用權與制權的關系。政府對房價的調控是嚴格依照行政法、房地產法、稅法等一系列的法律法規來進行的，做到了有法可依、有法必依。

三、經濟法視角下政府干預房價的權力邊界

現代市場經濟客觀上需要政府發揮一定的作用。政府在經濟中的作用主要是通過“宏觀調控”的方式表現出來。在市場經濟中，商品和服務的供應及需求受價格規律及自由市場機制的影響，會產生周期波動，造成經濟的大起大落。從而威脅社會資源的配置及生產力的發展。宏觀調控，是指政府為實現社會總需求與社會總供給之間的平衡，保證國民經濟持續、穩定、協調增長，而運用經濟、法律和行政手段對社會經濟運行的調節和控制［4］119。政府在“新國八條”中通過土地出讓管理機制、財政稅收機制、信貸政策機制、住房保障機制等政策影響房地產行業的運行機制，達到房地產行業資源配置的優化，保障房地產市場的有序運行。

政府的宏觀調控必須遵循宏觀調控的原則，在合理的權力范圍內進行調控。宏觀調控的原則包括：總量平衡與結構優化原則、政府調控法定原則、政府調控適度原則和注重調控效益原則。

政府調控法定原則的基本要求是：政府及其職能部門的調控主體資格法定；各類不同宏觀調控主體所享有的宏觀調控權力法定，嚴格要求宏觀調控主體在法律賦予的調控權范圍內活動，禁止假借調控之名侵害受控主體的權益，保障宏觀經濟健康運行和市場經濟秩序；政府調控方式與程序法定，這是保證宏觀調控法和宏觀調控權能夠實現的基本要求［4］124。從現階段的房價調控來看，國務院、發改委及其相關職能部門的主體資格符合法律的規定，皆在各自的權限范圍內進行調控，通過房價的調控來保障經濟的健康運行和市場經濟秩序，符合政府調控法定的原則。

政府調控適度原則，其內涵有三層意思：一是政府調控不得沖擊和削弱市場機制作用的發揮，應當促進和保護市場調節的充分發揮；二是政府的調控必須尊重客觀經濟規律，依法進行干預；三是政府一般不得直接干預經濟組織的具體生產經營活動［4］125。“新國八條”中政府并沒有否認市場機制的作用，通過強化規劃調控，加大土地供應調控力度，是加強對普通商品住房和經濟適用住房價格的調控，完善城鎮廉租住房制度，運用稅收等經濟手段調控房地產市場，加強金融監管等措施來干預房地產行業的發展，并沒有直接干預經濟增長的具體生產經營活動，可以認為政府對房價的控制沒有超出必要的限度。

宏觀調控必須尊重市場機制，如果政府的宏觀調控試圖以強有力的政策去取代市場對資源的基礎配置作用，就會導致市場的混亂，經濟發展的畸形，政府也會隨之受到影響［5］。但是，這并不意味著政府不可以在特定情況下采取行政手段。我國現階段市場經濟體制尚不完善，民主法制尚不健全，在必要的情況下進行行政調控還是有必要的?！靶聡藯l”的出臺不可忽視其中有一些是政府依靠額度控制和審批控制來抑制房地產行業的過熱，以調控房價使人民能夠買得起房子，居有所居，對房克服地產的過熱有著顯著的效果。公布新建住房價格控制目標有利于地方政府調控房價。“加強對普通商品住房和經濟適用住房價格的調控，保證中低價位、中小戶型住房的有效供應”，經濟適用住房價格要嚴格實行政府指導價，這些調整住房結構的措施突顯了政府的監督指導作用?，F階段，若調控不使用價格管制，不采取措施對房地產行業和房價進行監督指導，房價則將長期超出理性范圍。

四、結語

房地產是我國人民關注的問題，房地產行業的健康平穩發展是政府關切的熱點。維護房地產市場秩序，政府的作用不可或缺?！靶聡藯l”的出臺表明了政府對待房地產行業投資過熱、房價過高這一現象的態度，目前我國的國情決定政府有權力針對房價進行干預，而且干預在合理的范圍內。但是，應當明確政府與市場在房地產監管上的界限，政府的調控既不能“缺位”，也不能“越位”，同時注重市場調節作用的發揮，形成一個以市場調控為主，政府調控為輔的房地產市場?？v觀整個房地產行業的調控，政府的責任就是維護房地產行業的穩定有序發展，促進公平競爭，防止過度投機和炒作，保障人民的權利。

[1]百度百科.“新國八條”[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/5143415.htm.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京大學出版社，高等教育出版社，2007.

[3]田濟邦.政府權力與政府邊界[J].黨政干部論壇，2003（12）.

[4]張守文.肖江平.徐孟洲.經濟法學[M].北京大學出版社，2006.

[5]政府調控須有邊界[EB/OL].http://news.letfind.com.cn/news/2011-3/117505.html.

D920.4

A

1673-1999（2012）01-0060-02

嚴孝珍（1988-），女，山東棗莊人，中國礦業大學（江蘇徐州221116）文法學院2010級碩士研究生。

2011-10-25