談我國審計制度的完善

董路影

談我國審計制度的完善

董路影

近年來，隨著預算改革的推進、人大預算監督的加強以及審計工作的不斷深入，各級審計機關開展了大量細致深入的審計工作，提高了審計機關在政府決算監督中的地位，但是，其監督作用還未得到充分發揮。介紹了國外的幾種審計模式，分析了我國現行的行政型審計模式的不足，提出了完善建議。

審計；“審計風暴”；審計模式

一、審計與“審計風暴”

審計是由專設機關依照法律對國家各級政府及金融機構、企業事業組織的重大項目和財務收支進行事前和事后的審查，主要有三種分類，即根據其實施主體和作用范圍的不同，可以把審計分為國家審計、內部審計和社會審計，三者之間雖有聯系和相似之處，但有著本質區別，并且互相獨立地適用于不同的領域。而近年來社會上頻繁出現的“審計風暴”則是專門針對國家審計而言的，是審查國家成本核算和國家實現公共財政效能的一種國家監督，調整的是國家審計與人民、國家和法律之間的關系。

國家審計來源于人民的授權，受人民的監督，同時也是對權力的一種制約和監督，它是有權機關對國家政權、財務收支活動或公共資金的使用進行審查監督，從而以權力制約權力。但是，由于長期以來審計工作不透明，沒有建立審計結果公開制度，審計報告只向內部審計組、審計機關和領導匯報，相對不夠透明公開，使人民對國家權力的監督流于形式。隨著人民權利意識的提高和國家法治的逐步健全完善，審計工作中的大量問題開始暴露，最終引發了一場“審計風暴”。

“審計風暴”（形容審計署集中、大量地曝光國家部委預算執行審計結果中所存在的問題，從而引起比較廣泛關注的審計結果公開現象）最早產生于2003年6月25日李金華代表審計署提交的長達22頁的審計報告，揭露了一些部門在專項資金使用中的決算不實、擠占挪用等問題，它實際上是一場以財政監督與公開為重點的廉政風暴，這在我國財政法治發展史上具有重要意義。

“審計風暴”充分暴露出我國財政管理中存在的一些問題，如虛報多領財政預算資金、擠占挪用財政資金、巧立名目亂收費等等。由于我國目前正處在建立現代公共預算的初期，在預算執行中存在這些問題很正常，也不可避免，從制度角度看也是加強制度建設的一個機會?！皩徲嬶L暴”披露的很多問題讓我們更清楚地認識到，我國預算管理中存在的這些問題并不是單純的財政管理問題，很多問題直指體制上的缺陷，需要進一步加強制度建設才能解決，這是“審計風暴”的意義所在，充分說明有效發揮審計部門的審計監督作用，是加強人大預算監督職能和政府責任的重要途徑。

二、國內外的審計模式簡介

（一）國外的幾種審計模式

現代國家審計模式形成于19世紀和20世紀，世界各國幾乎都實行了國家審計制度，但是由于各國社會制度、經濟文化的差異，導致了各國實行與其國情相適應的審計模式?！澳壳笆澜缟媳容^流行的國家審計模式有四種，即立法型審計模式、司法性審計模式、行政型審計模式和獨立型審計模式。在這四種模式中，立法型和獨立型審計模式處于優勢地位，行政型模式僅中國和韓國采用。

1.立法型模式

實行立法型模式的國家大都受英美法系的影響，立法型模式作為當今一種較有影響的審計模式最早在英國確立，1866年的《國庫與審計法》是這種模式確立的標志。在立法型審計模式下，國家審計機關隸屬于立法部門，審計機關對國會和議會負責，獨立行使審計監督職權，不受行政機關及其他機關的干涉，獨立性較強，是目前世界審計制度的主流。

2.司法型模式

實行司法型模式的國家大都以成文法確定國家審計的法律地位，主要在法國、意大利、西班牙等國流行。審計機構通常以“審計法院”命名，由審計法院運用司法權對國家財政和預算執行情況進行審計，審計機關既不隸屬于立法機關，又不隸屬于行政機關，可以直接行使司法權力，具有司法地位。

3.行政型模式

行政型模式正處于逐漸減少的趨勢，只有中國、韓國、瑞典等少數國家實行。在行政型模式下，審計機關隸屬于政府，由法律授權對政府各部門的財政收支情況進行審計監督，獨立性相對較低。

4.獨立型模式

在這種模式下，政府審計機關獨立于立法權、司法權和行政權之外，確保政府審計公正地行使監督職能。國家審計機構自成體系，地位獨立，審計機關只受法律約束，而不受政府機關的直接干預。

（二）我國現行的審計模式

我國實行的是行政型審計模式，各級審計部門都隸屬于政府，我國審計法規定，各級審計機關在政府的領導下開展審計工作。憲法也確定了審計機關的法律地位和行政型的審計模式，要求國務院和縣級以上各級地方人民政府設立審計機關，依照有關法律法規獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。

各級審計機關實行統一領導、分級負責的雙重管理體制。審計署是國家最高審計機關，在國務院總理的領導下，組織領導全國的審計工作，對國務院負責并報告工作。審計機關根據工作需要，可以在重點地區、部門設立派出機構，進行審計監督。

三、我國審計體制存在的問題

第一，我國現行審計模式使審計難以履行對權力的制約和監督職能。我國的審計職能由憲法和審計法規定，主要包括行政處理權和經濟制裁權，實行的是政府領導下的行政型模式，各級審計機關隸屬于各級政府，地方各級審計機關受本級政府和上級審計機關的雙重領導。對權力進行制約和監督是審計工作應有的職能。但是，由于審計機關由政府雙重領導，在某種程度上難免會受政府意志的影響，審計機關的工作既受制于政府領導對審計工作的認知程度，又受政府領導的法制觀念和法律意識的影響。因此，在現行體制下，審計部門很難履行其監督職能。

第二，審計機制未完全進入良性循環，現行的審計準則缺乏明確的具有可操作性的審計目標，審計規范有待完善。完善的審計制度要有良性的審計機制，我國審計法與行政處罰法、會計法等法規之間存在不銜接、不配套的問題，許多財經法律法規沒有明確規定審計機關是執法主體，從而使審計機關無法真正履行監督與處理處罰權。

我國現行的審計規則對經濟責任審計、效益審計等未做出具體規范，法律規定太過原則，導致審計工作中存在一定隨意性，而且在審計過程中忽視了對財政收支的科學性、合理性、效益性的審計。

第三，審計管理體制難以適應社會經濟發展的客觀需要。根據我國有關法律規定，審計機關隸屬于政府，受本級政府的領導，而其監督對象又是政府及其各部門的財政預算收支情況，由此可以看出，我國目前的審計管理體制導致審計機關難以真正履行其監督職責。而且，我國審計機關受政府的制約較大，審計機構的層次不高，人員的政治、業務素質也較低，審計缺乏權威性，從而使人們對審計的客觀性、真實性、公正性產生質疑。

第四，審計結果公告制度沒有真正落實。審計法第36條規定，審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果。從這個法律規定可以看出，審計機關公布審計結果的義務是選擇性的而非強制性，而且在我國的實踐中也沒有向社會公布審計結果的先例，這就使該規定僅僅流于形式，不能真正落實，導致審計監督喪失了其應有的權威性和威懾力。

第五，審計問責機制缺乏。由于目前我國審計處理機制缺乏，問責機制缺乏導致審計處理決定執行難，而審計司法處理不到位也嚴重損害了審計機關的權威。根據有關規定，在審計處理意見作出后，被審計單位應當在規定期限內作出整改決定并向有關機關反饋，但是，現行規定對違法違規行為采用的處罰措施只有罰款，尚未建立起對單位負責人的問責機制，審計整改機制還有待進一步完善。

四、完善我國審計體制的建議

現行審計體制是計劃經濟向市場經濟轉軌時期的產物，隨著市場經濟體制的建立，審計職能和任務的變化，已經不能適應形勢發展的需要。但是，問題的最終解決還是要靠法律和制度。針對“審計風暴”暴露出的我國審計監督體制上存在的問題和不足，建議從以下幾個方面來完善：

第一，改革審計體制，保證審計監督的獨立性。國家審計的獨立性是權力分工對國家審計的要求，是為了適應權力制約權力的需要提出來的一種構想。國家審計權與其他國家權力的結合是現代社會國家權力協作的必然要求，在現代國家，審計權越是獨立，就越能與其他國家權力相得益彰，形成良好的憲政結構，推動民主與法治的進程。為了充分保證審計的獨立性，可以對現行審計模式進行改革，變行政型為立法型模式，將審計機關從政府中脫離，建立直接隸屬于立法機關，并與執法機關平行的審計機關，直接對全國人大及其常委會負責并報告工作，從而使人民主權、權力制約原則真正得以實現，在客觀上保證審計組織的獨立性。

第二，加大審計整改規范力度，建立和完善審計法規體系。在當前和今后相當長時期內，我國應當將審計工作的重點放在審計目標的確定上，應當對經濟責任審計、效益審計和環境審計等做出明確具體的要求和規范，從而確定切實可行的審計目標。

由于我國目前的審計法規體系（包括審計法及其相關法律、審計法實施條例等）在內容上還存在一些界限不清、大量法規重疊等問題，也沒有發布實施與政府績效審計、財政預算審計和經濟責任審計等相匹配的審計準則，從而不利于我國審計工作的順利進行。因此，為了進一步推進審計組織工作的順利進行，有必要加快制定相關審計法規，探索和完善我國現行審計規范體系。

第三，改革我國現行審計管理體制，加強審計人員隊伍建設。由于我國目前的行政型審計模式導致審計機關不能獨立、公正地開展工作，審計工作人員容易受政府意志的制約和限制，審計難以真正發揮其應有的監督作用，因此，建議對我國現行審計模式進行改革，采取適合我國國情的審計模式；同時，各級審計機關應當建立健全審計考核制度，制定審計工作人員業務考評方案，實行登記管理，從而提高審計人員工作的積極性、主動性和創造性。

第四，健全審計結果公告制度。針對審計過程中存在的不公開、不透明現象，要建立健全審計結果公告制度，并采取相關措施保證該制度能落到實處。審計結果公告制度建設的重點應當是積極擴大公告范圍，審計機關不僅要向社會公開審計結果，還應當將加快政府績效項目、投資項目及預算執行方面的審計結果予以公開，從而增強審計結果的透明度，把審計監督與公眾輿論監督結合起來，推進政府部門行為的公開透明。此外，還要對財政資金的使用情況、政府投資項目的績效審計結果進行公告，讓全社會對國家財政收支情況和其他財政資金使用的效益進行監督，從而促進政府公共服務質量與效益的提高。

第五，建立健全問責問效機制。從歷年“審計風暴”所揭露的情況可以看出，很多單位的問題都是屢查屢犯，造成這種現象的原因在于,缺乏審計之后相應的問責制度。因此，在無人問責和責任不清的情況下,使得審計署的報告只是“風暴”，風暴過后依然為所欲為。對此，審計風暴只能是審計監督的第一步，最關鍵的是責任追究。只有建立起審計問責制度，切實追究責任，才能使審計監督在對權力的制約和監督中充分發揮作用，

為了進一步促進被審計單位整改，增強社會公眾對政府審計的信心，有必要建立審計結果公告之后的問責機制，在我國目前的審計現實中，雖然查處出大量的違法違規行為，但是，對于被審計單位及其相關責任人的責任追究尚未具體落實，審計結果公告制度實施的效果也有賴于審計問責制度的建立和完善。因此，審計問責制度應當作為服務型政府建設的重要內容予以建立。

新時期，領導干部責任審計是國家加強對領導干部監督管理的一個重要環節，是從源頭上防治腐敗，促進領導干部廉潔勤政的一個重要措施，是推進依法行政、依法治國的有效手段，因此，要加快政府審計問責機制的建設步伐

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C239.2

A

1673-1999（2012）01-0086-03

董路影(1985-)，女，河南禹州人，廣東商學院(廣東廣州 510320）2009級碩士研究生。

2011-10-25