監獄法律援助的困境與對策研究

梅象華，張軍杰

（1.重慶工業職業技術學院政策研究室，重慶401120；2.河南省鄭州監獄獄內偵查科，河南鄭州452370）

監獄法律援助的困境與對策研究

梅象華1，張軍杰2

（1.重慶工業職業技術學院政策研究室，重慶401120；2.河南省鄭州監獄獄內偵查科，河南鄭州452370）

在監獄開展法律援助是落實憲法原則，履行國際法義務，保障公民基本權利的需要，也是扶助弱勢群體的需要；是法律特殊屬性使然，也是實現司法公正和效率的具體要求，更是提高教育改造質量，維護監獄安全穩定，落實“首要標準”的迫切需要。目前，對服刑罪犯提供法律援助還存在認識不到位，主體資源配置不合理，受援面較窄，缺乏法律制度保障等困境。因此，在監獄開展法律援助，應轉變觀念，樹立尊重人權的憲法精神；建立完備、高效、強有力的法律援助制度；擴大援助的覆蓋面；建立以監獄公職律師為主，其他類別律師為補充的法律援助隊伍；落實法律援助的物質保障。

監獄；罪犯；法律援助；國家責任；憲法

由于種種原因，身處監獄的犯人常常是被遺忘、被邊緣化的群體，而實際上，他們在受到法律懲罰的同時，也應該享有法律規定的應該享有的權利以及社會的人文關懷。法律援助是指由政府設立的法律援助機構組織法律援助人員，為經濟困難或者特殊案件的人給予減免收費提供法律服務的一項法律保障制度。它是現代法治國家實現司法公正和保障公民基本人權的一個重要尺度。對監獄服刑罪犯開展法律援助是保障罪犯人權，促進行刑公正，實現刑罰目的的重要舉措，這不僅能具體體現黨和政府以及社會對犯罪人的關心與幫助，也能具體體現法治社會的公平、正義與有序，更彰顯了我國司法建設的文明與進步。

一、在監獄開展法律援助的必然性

1.有助于落實憲法原則，履行國際法義務，保障公民基本權利

保障人權是法律援助的憲法淵源。人權是人作為人應享有的基本權利，犯罪人也同樣享有其相應的權利。馬克思認為，“人權就是一切人，至少是一個國家的一切公民、或一個社會的一切成員，都應當有平等的政治地位和社會地位”［1］。也就是說，一定社會中的一切成員或一定國家中的每個公民，不論其種族、民族、性別、語言、財產收入、教育程度、社會身份等如何，其生存權利、政治權利和經濟、社會、文化發展權利等都應受到平等的認可和保障。

近年來我國的人權體系建設逐步完善。1994年12月，第八屆全國人大常委會第十一次會議通過的《中華人民共和國監獄法》（以下簡稱《監獄法》）明確了罪犯的法律地位，列舉了罪犯享有的12項權利。2003年頒布的《法律援助條例》，明確規定了法律援助是政府的責任。2004年3月，第十屆全國人大二次會議將“國家尊重和保障人權”寫進憲法，以國家根本大法的形式確立了尊重和保障人權的憲法原則。目前，我國已經批準加入21個國際人權公約，并逐步將這些公約規定的保護人權的原則和標準納入我國的相關法律。因此，向罪犯提供法律援助是國家應該承擔的責任和應履行的國際法義務，獲得法律援助是罪犯應享有的基本權利。

2.有助于扶助特定的弱勢群體

如前所說，由于慣常的社會認識，罪犯這個群體往往處在被社會遺忘的角落，被主流社會所忽視。其實從某種意義上說，這個特殊群體也是社會性弱勢群體。根據社會學的認識，社會性弱勢群體是指在社會經濟活動中處于弱勢地位的人群，其具有下列特征：在經濟方面，屬于低收入階層；在政治方面，政治影響力低；在文化教育方面，接受教育的機率低。筆者對鄭州某監獄28年內累計關押的罪犯進行統計后發現，文盲占7.33%，小學文化的占34.08%，初中文化的占39.74%，高中文化的占6.56%，而農民占75.9%，無業者占12.36%，累犯占9.66%。在這個特殊群體中，絕大多數屬于低收入階層，生活在社會的最底層，沒有受過能適應現代生活需要的基礎文化教育，更無緣接受必要的法制教育。這種生存狀態在很大程度上導致了他們的違法犯罪。也就是說，這部分犯罪人在犯罪前大多來自于社會弱勢群體。

在現代法律制度中，“法律面前人人平等”已是普遍遵循的基本原則。國家通過立法活動，在憲法和法律中確認公民的基本權利并使之具體化、規范化，這是公民權利得以實現的法律前提。然而，權利的法律設定只是享有權利人取得實現權利的一種機會和可能性，是一種抽象的權利。事實上，“徒法不足以自行”，要把這種抽象的公民權利變成為具體的公民權利，還需要一個轉化過程。在監獄服刑的罪犯，一方面大多數人由于自身的原因法律觀念淡薄，權利意識不足；另一方面其人身自由受到限制，對行使權力造成諸多不便，不可能有更多的權利救濟渠道。對罪犯進行法律援助，正體現了法律的“人文關懷”，能有效捍衛社會弱勢群體的基本人權，實現社會成員的權利平等。

3.有助于實現法律的特殊屬性

雖然我國社會法制化水平正在不斷提高，公民的權利意識不斷得到增強，但是面對林林總總、浩如煙海的法律法規及司法解釋，即使是法官也難以都熟記在心，運用自如。法律的這種專業性、復雜性，使得其不能被大量的社會弱勢群體熟知和運用，而高昂的法律服務費用更使得經濟上窘迫的人們面臨著難以承擔的不利境地。對于在監獄服刑的罪犯而言，如果因為其不具備一定的法律意識或者因為經濟困難無力承擔訴訟費用等因素，不得不放棄權利救濟，喪失原本可以實現的利益，這不僅不符合“法律面前人人平等”的憲法精神，也與“司法就其本質而言，就是平等”的基本原則相違背。而要解決這一矛盾，消除權利救濟的障礙，就必須全面推進對罪犯的法律援助工作。法律援助能夠使每個罪犯不因個體實力的差異而平等地獲得法律幫助，順利地行使法定權利，從而保護其合法權益。

4.有助于實現司法公正和效率

公民在尋求司法救濟過程中，理應獲得國家和法律的公正對待，這就是司法公正。而“佘祥林殺妻冤案”“趙作海殺人冤案”等冤案的發生，不能不讓人深思。這些冤案，不僅耗蝕了無辜者數載或數十載的年華，甚至是生命，摧殘了其身心及家庭，還放縱了真正的兇犯，更嚴重的是它可能摧毀了人們對法律、對公平正義的信仰。因此，罪犯即使從偵查、起訴到審判都沒有獲得公正待遇，其權利遭受了損失，如果最后到刑罰執行階段，能在監獄充分得到體現國家責任的法律援助，得到及時救濟，將會盡可能地降低蒙冤者權利的受損程度。不然，“在一個絕望的環境中，當一個人發現正常途徑找不到出路，就會尋找另類途徑，極有可能將其對某個人的不滿轉化為對社會的仇恨”。

當然，除可能存在的冤案外，罪犯在服刑期間還要面對刑罰的具體適用的問題，如減刑、假釋、監外執行等，還有可能面對社會、家庭、婚姻、財產、債權債務等問題，由于主客觀原因的限制，他們不能有效地運用法律的救濟手段保護自己的合法權益，而如果不能及時、充分地舉證支持自己的訴求，沒機會聘請律師，其合法利益必然不能得到保障。上述種種情況，也不利于司法機關全面查清案件事實，正確適用法律，從而影響司法公正的全面實現。由此可見，對罪犯提供法律援助是保障司法公正和效率的重要制度和措施。

5.有助于提高教育改造質量，維護監獄安全穩定，落實“首要標準”

《監獄法》第三條明確界定了監獄工作的宗旨是“對罪犯實行懲罰和改造相結合、教育和勞動相結合的原則，將罪犯改造成為守法公民”。對罪犯提供法律援助，幫助其解決在服刑期間遇到的涉法問題，維護其合法權益，對監獄工作及其自身改造有著積極的促進作用。一是罪犯只有在通過正當的程序充分地行使和維護了自己的正當權利，解決了自己所面臨的涉法糾紛之后，才能真正去掉不必要的思想負擔，穩定情緒，以積極的態度投入到勞動生產和教育改造中去。二是通過法律援助人員承辦的具體案例，罪犯能切身體驗到社會的溫暖，在心理上培養對法的情感，對法的信任，從而消除他們對監獄執法工作的對立情緒，主動接受教育，真誠地認罪服法，悔過自新，確保監獄秩序的安全穩定。三是對罪犯提供法律援助，能有效落實中央政法委書記周永康同志提出的，要把刑釋解教人員的重新違法犯罪率作為衡量監管工作的首要標準，確保教育改造工作實效的要求。法律援助通過妥善處理罪犯的涉法訴求，可以消除他們在訴訟程序中對公、檢、法、司以及其他當事人等所產生的錯誤心態，從而有效化解他們回歸社會后可能產生的對立情緒，培養其成為守法公民，為構建和諧社會作出貢獻。

二、在監獄開展法律援助面臨的困境

1.部分人認識上有誤區

有的人至今仍把提供法律援助定位為一種人道主義的慈善行為，沒有認識到獲得法律援助是公民的一項基本權利，是國家應盡的責任；有的人認為對罪犯“應援盡援”的法律援助只是一項裝飾監獄工作門面的形象工程，把它作為臨時活動來舉辦，或者只作為對罪犯教育的一種輔助手段，而沒有提升到刑罰執行工作的一項重要內容的層面；甚至個別人還認為，罪犯都是壞人，不需要要對他們進行法律援助；更有甚者認為對“冤”“假”“錯”案受害人的法律援助會破壞公檢法系統的形象，影響監獄機關與公檢法的“相處關系”。

這種對法律援助片面的認識，實際上也體現了個別人基本法律素養的缺失，固有的特權思想嚴重。而在實際工作中，這種法律素養缺失的監獄工作者往往表現得粗暴冷漠、主觀隨意、消極被動。

2.主體資源配置不合理，結構失衡

以河南省監獄系統為例，目前全省共有監獄38所，取得公職律師資格的民警很少，每個監獄公職律師平均數也很小。同時，在公職律師人數極少的情況下，其在各個監獄的分布又極不均衡，有的監獄可能有數名公職律師，有的監獄則沒有一名公職律師。雖然按照省司法廳的部署，各個監獄都設立了法律援助工作站，但由于基層警力緊張的客觀現實和對法律援助工作認識的偏差，大部分取得公職律師資格的民警都分布在其他工作崗位，并沒有從事專職的法律援助工作，造成“專職”的律師做“兼職”的法律事務的局面。這種局面給法律援助工作的有效開展造成了相當程度的影響。

3.援助形式相對單一，受援面較窄

由于受從事法律援助的主體分布失衡等因素的影響，目前大部分監獄的法律援助都只是流于形式，只對罪犯提供單一的法律咨詢服務，很少涉及到實質的案件辯護和代理，這在很大程度上削弱了法律援助在獄內犯群中及社會上的影響力和信譽度。有部分人只機械地按照經濟困難的審查標準對申請人進行審查，考察其家庭成員經濟收入的方式也不正確，并沒有考慮到罪犯因羈押于監獄而沒有經濟收入，且很難與外界溝通并獲得資助的現實，從而事實上很難“應援盡援”，援助面狹窄。同時，也由于自身的文化程度偏低，法律意識不足，罪犯對法律援助的內容和性質認識不夠，援助訴求率低。

4.運行體制缺乏強有力的法律制度保障

2010年11月，河南省司法廳為實現“應援盡援”的法律援助目標，在全省監獄系統建立起了法律援助工作站。援助的基本模式是監獄法律援助機構接到罪犯的援助申請后把案件申請轉交給當地的法律援助中心，監獄有公職律師的由法律援助中心將案件指派給公職律師辦理；沒有公職律師的將案件指派社會上其他法律援助律師辦理。但事實上，法律援助中心只負責所在地公職律師的業務指導，而公職律師又是監獄的民警，其人事關系、考核獎懲、工資福利等由監獄管理，這一方面使得監獄中的法律援助案件很難有效傳遞出來，另一方面當地法律援助中心又很難安排公職律師辦理案件。

《監獄法》第二十四條明確規定對于罪犯的申訴，人民檢察機關或人民法院應當在收到監獄提請處理意見書之日起6個月內將處理結果通知監獄。但筆者援助的多起罪犯申訴案件，通過法定程序遞送后，其處理結果基本上都石沉大海，沒有任何音信，而要到公檢法等機關調閱相關卷宗則更是難上加難。法律援助制度對此的規定缺乏可操作性，在落實公檢法及法律援助部門開展法律援助工作的銜接機制時，也鮮有懲罰性的強制法律規定，這就事實上造成了法律援助渠道的不暢通和有關部門對法律援助的不重視、不落實。因此，要落實法律援助工作絕不是僅靠法律援助部門就能做到的，要使受援人都能得到充分的法律援助，通過立法規制使公檢法及法律援助機構之間的工作銜接與渠道的暢通顯得尤為重要。

三、完善監獄法律援助的措施

1.轉變觀念，樹立尊重人權的憲法精神

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確提出，要全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，“堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威……優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度”［2］。要落實依法治國的基本方略，就應該以“尊重和保護人權”的憲法原則為核心，在司法體制中保障公民獲得法律援助的基本權利。政府、司法部門以及法律工作者都應轉變觀念，順應法治社會的歷史潮流，推動法律援助工作的開展。

2.建立完備、高效、強有力的法律援助制度

“當代法治國家已將獲得法律援助權作為公民的一項基本權利，很多國家因此都制訂了法律援助方面的單獨立法，如英國1949年的《法律援助與咨詢法》和1999年的《獲得司法公正法》，荷蘭1994年的《法律援助法》及韓國1994年的《法律援助法》。”［3］我國于2003年頒布實施了《法律援助條例》，但是不管是從該條例在整個法律體系中的法律層級效力考量，還是從法律援助可能涉及的部門考慮，僅僅一部行政法規難以擔此重任。如刑事法律援助必然涉及的檢法系統，與國務院就沒有直接的隸屬關系，通過行政立法就無法確定檢法機關在刑事法律援助方面的權利義務。因此，國家必須進行高位階法律的單獨立法，在法律援助制度中強化法律援助救濟機制的國家責任，進一步完善法律援助中各部門工作的銜接機制；引入可操作性的強制、監督制裁機制，強化國家機關工作人員及公職律師在法律援助中的法律責任；讓受援人群享有申請法律援助的知情權，提高效率，降低門檻，簡化相關手續，真正實現應援盡援。

3.拓寬法律援助的事項，擴大援助的覆蓋面

如前所說，服刑罪犯在服刑期間還會面臨刑罰的具體法律適用以及面臨社會、家庭糾紛的繁雜困擾等。因此，法律援助的內容應當延伸到服刑人員改造生活的各個方面。在監獄開展法律援助應該以普遍咨詢為原則，具體案件代理或辯護為重點，提升實際作用和社會影響力。同時，考慮到罪犯本身的特殊性，凡是得不到親友有效資助的罪犯，都應該納入法律援助的范疇，做到應援盡援。

4.建立以監獄公職律師為主，其他類別律師為補充的援助隊伍

在監獄提供法律援助，應當建立由監獄公職律師為主，其他類別律師為補充的援助機制。監獄法律援助要形成穩定的以公職律師為專職援助人員的隊伍。“從世界各國的法律援助實踐看，如加拿大、荷蘭、丹麥、英國等有著幾百年法律援助歷史的西方國家，無不采用了公職律師進行專職的法律援助模式。”［4］一方面常年在監獄工作的公職律師，更能深刻把握監獄對罪犯實施教育改造的工作機制，以及罪犯在服刑中的行為心理規律，由他們對罪犯提供援助有利于促進監獄工作和罪犯改造，提高法律援助的效率；另一方面由于各種原因，能提供法律援助的公職律師缺口還很大，應由其他類別的律師進行補充。

5.落實法律援助的物質保障

一切社會活動均存在成本問題，一切社會活動均需物質的保障。在法律援助中，提供法律咨詢服務雖然沒多少直接物質成本，但是有其機會成本；而辦理具體案件，往往涉及到異地的調查取證、閱卷，特別是某些申訴案件的辦理常常要歷經較長的時間，其物質成本顯而易見。“《法律援助條例》明確規定法律援助經費應納入地方財政預算，但根據司法部統計，2003年全國各地法律援助財政撥款額為1.52億元，全國人均僅0.1元錢。平均每件法律援助案件國家支付的費用為60~70元人民幣，與每個案件500元的辦案補貼標準相去甚遠。”［5］必要的經費是法律援助的物質保障。沒有足夠的經費投入，法律援助就有可能成為一句空話。筆者認為，對罪犯提供法律援助的資金應該由地方政府和監獄共同籌措，監獄應對法律援助律師提供必備的工作條件，承擔因辦案支出的旅差費、材料費和伙食費，當地政府應提供基本的案件補貼費。

［1］馬克思恩格斯選集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.

［2］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2007.

［3］宮曉冰.中國法律援助立法研究［M］.北京：中國方正出版社，2005.

［4］宮曉冰.外國法律援助制度簡介［M］.北京：中國檢察出版社，2003.

［5］梁仁偉.中國法律援助制度的現狀及其完善［J］.河北法學，2003（5）.

（責任編輯 侯海燕）

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1008-6382（2012）04-0043-05

10.3969/j.issn.1008-6382.2012.04.009

2012-05-11

教育部人文社會科學研究青年基金項目（12YJC820004）。

梅象華（1969-），男，河南信陽人，重慶工業職業技術學院講師，法學博士，主要從事刑法學基礎理論與實踐研究。