農業外部性內部化的美國農業保護與支持政策

王洪會，王 彥

（長春理工大學，吉林長春，130022；吉林企業經濟研究中心，吉林長春，130022）

農業外部性內部化的美國農業保護與支持政策

王洪會，王 彥

（長春理工大學，吉林長春，130022；吉林企業經濟研究中心，吉林長春，130022）

在分析農業外部性內涵的基礎上，指出了征稅、政府直接干預、產權交易和私人談判等外部性內部化傳統解對農業外部性的不適用性，詳細分析了美國利用農業資源和環境補貼使農業外部性內部化的農業保護與支持政策。

農業外部性；農業保護；補貼

基于經濟學視角，外部性是一個微觀經濟主體對另一個微觀經濟主體的福利所產生的不能通過價格機制傳遞的影響。一般意義而言，任何生產經營活動都會對周邊有聯系或無聯系的主體產生一定的外部性，作為國民經濟基礎產業部門的農業，其生產經營活動也具有這種明顯的外部性。

一、農業外部性的內涵

農業的外部性是指農業部門的活動，給他人主要是非農業部門帶來的不能從貨幣或市場交易中反應出來的外部影響。按照這種影響的正負，又分為農業正外部性和負外部性。農業的正外部性是指農業部門的活動，給非農業部門帶來了額外的收益，主要體現為為經濟、社會提供穩定的基礎環境，為工業部門提供積累資金、原材料和市場，為人類提供自然景觀以及生態環境價值等。農業負外部性主要是指不合理的農業活動給生態系統和自然資源帶來了額外的成本，包括不合理的農業耕作和農用化學品等帶來的水土流失、水資源污染、種植系統彈性和多樣性消失、土壤結構破壞、動植物棲息地減少等。

二、外部性傳統解對農業的適用性

外部性的傳統經濟學解是讓外部性內部化，即通過特定的經濟（制度）安排將外部性制造方造成的社會收益或社會成本轉化為私人收益和私人成本。理論上的解決方法有補貼，征稅，政府直接干預，產權交易和私人談判等，但是具體到農業，傳統解就存在適用性問題了。

（一）征稅的適用性

用收稅的方式解決負外部性是國際社會通行的做法，農業負外部性主要表現為污染，所以根據污染所造成的危害對排污者征收庇古稅，用稅收彌補私人邊際成本和社會邊際成本之間的差距，理論上可以糾正農業的負外部性。但是由于農業的弱質性，為了保護農業使其能與其他產業同步發展，在實踐中很少有國家會通過對農場征稅解決農業負外部性，而且一般只要涉及農業生產的稅收都存在著對農業的特殊稅收優惠條款，所以征稅在解決農業外部性領域并不適用。

（二）政府直接干預的適用性

政府可以通過實行國有化和頒布禁令實現最優的正負外部性，但無論是國有化運作還是禁令，其可行的前提是政府能夠找到最優外部性，并能以最小執行成本實現。但政府也存在失靈，所以能讓我們堅信政府行為一定能滿足這個前提的理由并不充分，其直接替代市場解決外部性的可信度也就值得商榷了。而且，農業污染隱蔽性強，點多面廣，隱性污染源大大超過顯性污染源，政府監管成本較高。再者，由于農業生產的地域性強，不確定性大，政府難以制訂一套能適應全國具有普遍意義的禁令用于指導農業環保實踐，立法部門和執法部門技術操作難度也較大。

（三）產權交易和私人談判的適用性

農場主通過私人談判購買排污權解決負外部性基本不可能，因為農業生產活動覆蓋的地域遼闊，農業污染表現出污染源多、波及范圍廣的特點，農場主尋找、選擇談判對手的搜尋成本較大，而這種談判對手的模糊性又會進一步增加談判成本，所以科斯所給的產權交易路徑存在的前提條件交易成本為零不能滿足，也就意味著這個辦法失靈。

當外部性的傳統解決方案或行不通或有待觀察時，補貼就成了政府的理性選擇。補貼的解決思路是把農業外溢出去的收益通過轉移支付以補貼的形式返還給農業，糾正農業的正外部性。很明顯，補貼既適應農業弱質性，比較利益低的實際，又能對農業的正外部性進行補償。但問題的關鍵是補貼針對的是正外部性，那么在農業負外部性，即農業污染領域它是不是也能發揮作用就成了我們必須回答的問題，對于這個問題美國政府的農業環境保護與支持政策做了很好的詮釋。

三、農業外部性內部化的美國農業保護與支持政策

在美國，聯邦政府通過實施土地休耕、土壤保持、濕地保護、草場保育、野生生物棲息地保護、環境質量激勵等農業環境保護與支持政策補貼項目，以現金補貼援助和技術援助的方式即使農民直接受益，又保護了生態環境，將農業的正負外部性一并內部化解決。

（一）美國農業環境保護與支持政策的類型

美國現行農業環境保護與支持政策主要體現在各部農業法的保護方案中，Wildlife Habitat Incentive Program (WHIP)可分為四大類：第一，退（休）耕項目，包括保護儲備項目和濕地儲備項目；第二，在耕地管理和保護項目，包括Chesapeake Bay Watershed Initiative(CBWI)Conservation of Private Grazing Land Program環境保護激勵項目、養護管理項目、野生動物棲息地激勵項目、農業管理援助項目、保護私人牧地項目；第三，農田和放牧土地保護項目，這類項目通過購買開發權阻止對農用土地的開發性利用，包括農場和牧場保護項目、草原儲備項目、健康森林儲備項目；第四，養護技術援助項目，主要指保護私人牧地項目。

這四類項目由美國農業部農場服務局與自然資源保護局負責執行，前者主要負責提供資金支持，后者負責提供技術援助。

（二）美國農業環境保護與支持政策的內容

1.退（休）耕項目

（1）保護儲備項目（The Conservation Reserve Program，CRP）是農場主自愿參加的美國最大的農業環境保護項目。由1985年農場法案授權設立，1986年開始實施。參加項目的農場主將高度侵蝕和環境敏感的農田和牧場退出農業生產，由商品信貸公司每年根據土地的農業地租價值為其發放退（休）耕補貼；如果農場主長期對退耕的土地種草植樹，還可以得到50%的成本分擔援助。CRP項目期限為10－15年（以10年居多），期滿后農場主可以選擇復耕也可以選擇再次申請參加項目。CRP項目的目的是通過退（休）耕還草還林，減少水土流失和沉積，保護地下水，提高湖泊、河流、池塘和溪澗的自然條件，增加野生動物種群。

（2）濕地儲備項目（The Wetlands Reserve Program，WRP）由1990年農場法案授權設立，是農場主自愿參加的支持項目。主要為土地所有者和印第安部落保護、恢復、改善濕地提供技術和資金支持。項目的目的是把已開墾為耕地的濕地、易受洪災侵害的低洼耕地或牧草地恢復為濕地，最大限度地增強濕地功能和價值，使參與項目的土地為野生動物提供最佳的生存環境。

2.在耕地管理和保護項目

（1）環境質量激勵項目（The Environmental Quality Incentives Program，EQIP），由1996年農場法案授權設立，The Environmental Quality Incentives Program(EQIP)is a voluntary program that provides financial and technical assistance to agricultural producers through contracts up to a maximum term of ten years in leng是對農業生產者規劃農業用地和非工業私有林地，并采取措施保護土壤、水、植物、動物、空氣和相關資源提供財政和技術援助的自愿參加項目，項目最長期限為10年。2002年與2008年農場法中EQIP的支持力度大幅增加，是美國當前最大的在耕地保護項目。2008年農場法案授權2008~2012年度EQIP項目資金共72.5億美元。目前，2010年項目預算為12億美元、覆蓋約l640萬英畝的土地，其中60%的資金用于支持和家禽、牲畜生產有關的資源保護項目，其余的用于在耕地保護項目。

EQIP項目采用成本分擔和獎勵金兩種方式運作，成本分擔適用于支持農場的保護設施和種植植被，例如草地水道、過濾帶，廢物貯存設施，圍欄等，分擔比例一般為50%，但是處于不利生產條件的生產者分擔比例可高達75%；獎勵金主要是鼓勵生產者采用合乎環保要求的規范化的方式管理土地，如營養管理，病蟲害綜合防治管理，灌溉用水管理，野生動物棲息地管理等。

EQIP項目的These contracts provide financial assistance to help plan and implement conservation practices that address natural resource concerns and for opportunities to improve soil,water,plant,animal,air and related resources on agricultural land and non-industrial private forestland.EQIP項目的項目目的是為農牧場主提供技術和資金支持，幫助其在保持原有生產的同時，改善環境質量，以滿足聯邦、州、部落和當地的環保法規要求。目前，農業用水提升計劃、養護創新資助、空氣質量倡議、科羅拉多河流域鹽度控制項目等是EQIP項目支持的主要方案。

（2）養護管理項目（The Conservation Stewardship Program，CStP）是對保護措施操作良好的農場主提供財政和技術支持的自愿參加性保護計劃。目的是鼓勵生產者全面解決資源問題，參加者必須具備以下資格：整個農場已經解決至少一個資源關注的問題和在5年的合同期限內同意解決至少一個額外的優先資源關注問題①美國農業部對資源問題關注優先次序為：水質，空氣質量，土壤質量，環境質量的其他方面。。CStP項目由2008年農場法授權設立，項目支付水平取決于當地土地租金以及整個農場保護活動的成本、農場主的收入損失和預期的環境收益。參加者的保護程度越高，獲得的支付比例越高。2008年農場法規定CStP項目覆蓋1277萬英畝土地，每英畝平均每年支付成本為18美元。The program provides equitable access to allproducers, regardless ofoperation size, crops produced,or geographic location.2010年該項目預算為4.47億美元，約覆蓋1280萬英畝土地。

（3）野生動物棲息地激勵項目（The Wildlife Habitat Incentive Program，WHIP）是幫助土地所有者發展和改善農業用地，非工業私有林地和印第安部落土地上的野生動物棲息地的援助項目。由2008年農業法案在1985年食品安全法基礎上重新修訂設立，自然資源保護局負責管理并提供技術援助和高達保護成本75%的資金援助。項目的目的是建立和改善魚類和野生動物棲息地。2011財年WHIP項目的重點是：Promote the restoration of declining or important native fish and wildlife habitats Promote the restoration of declining or important native fish and wildlife habitats促進正在減少的或重要的原生魚類和野生動物棲息地恢復；Protect, restore, develop orenhance fish and wildlife habitat to benefit at-risk species保護、恢復、發展或改善魚類和高風險的野生動物物種棲息地；Reduce the impacts of invasive species on fish and wildlife habitats;and減少入侵物種對魚類和野生動物棲息地的影響；Protect,restore, develop or enhance declining or important aquatic wildlife species'habitats保護、恢復、發展或改善正在減少的或重要的水生野生動物物種的棲息地和其他野生生物的遷移及運動通道。

（4）農業管理援助（Agricultural Management Assistance，AMA），是政府向主動將水資源管理，水質管理，控制水土流失納入日常經營的農業生產者提供成本分擔的資金援助項目。由于AMA項目的目標是援助、鼓勵和幫助生產者采取保護自然資源的措施和投資策略，減少和減輕農業企業的風險，所以，項目援助的地理范圍只包括聯邦農作物保險項目參與率最低的美國16個州：康涅狄格、特拉華、夏威夷、緬因、馬里蘭、馬薩諸塞、內華達、新罕布什爾、新澤西、紐約、賓夕法尼亞、羅德島、猶他、佛蒙特、西弗吉尼亞和懷俄明州。

3.農田和放牧土地保護項目

20世紀90年代后，美國農業和農村土地轉換為城市用途呈上升趨勢。美國國家資源庫的數據表明，1992年和2002年之間被作為城市用途開發的土地，平均每年增加210萬英畝。雖然與全國1.03多億畝農田、草地、牧場的規模相比，這個開發數量的年增長率只有不到0.2%，不會威脅到國家的糧食生產能力，然而如果把生物多樣性，固碳、觀賞空間、野生動物棲息地等環境效益考慮在內，進行干預就自然而然了。農田和放牧土地保護項目正是通過購買農業用地的開發使用權，控制農用地向非農用地轉換的項目。

（1）農場和牧場土地保護項目（The Farm and Ranch Land Protection Program，FRPP）是對州政府、印第安部落或地方政府和非政府組織，從土地所有者手里購買保持農業生產用途的農場和牧場的地役權（開發權）提供資金援助的項目，支持比例為購買成本的50%。該項目最初由1996年農場法授權設立，稱為農田保護項目（Farmland Protection Progrom，FPP），2002年農場法把FPP項目范圍擴大到牧場，稱為農場和牧場土地保護項目。該項目的目的是通過對州、印第安部落、地方政府和非政府組織購買農地開發權提供配套資金支持，限制農業用地向非農用地（主要是城市用地）流轉。雖然不直接增加環境收益，但是通過購買農地開發權保留了土地的農業用途，間接保證了資源環境收益不減少。2008年農場法增加了該項目保護農地表土的任務，授權未來的5年內該項目可支配7.43億美元的資金。

（2）草地儲備項目（The Grassland Reserve Program，GRP），是2002年農場法授權設立的自愿保護項目，強調支持合理的放牧措施。目的是幫助土地所有者和經營者恢復和保護草地（包括牧場、草場、灌木林），增強動植物的生物多樣性，保護草地不被轉作城市發展和其他非放牧用途。參加者在平時有采用日常方式放牧和生產飼草、種子的權利，但要自愿限制土地未來的發展和種植用途，在鳥類筑巢季節要適當限制生產活動。

（3）健康森林儲備項目（The Healthy Forests Reserve Program，HFRP），在自愿的基礎上，通過購買地役權（開發權）或簽訂成本分擔協議幫助土地所有者恢復、改善和保護私人土地上的林地資源。目標是促進受威脅和瀕危物種的恢復；增強動植物多樣性；加強固碳。

4.養護技術援助項目

該項目向私人土地所有者、部落、地方政府等提供持續的技術援助，以尋求幫助生產者保護、維持、改善自然資源狀況和提高土地的環保性能。該項目不提供資金援助，主要是為生產者評價現有的保護措施，制定保護計劃。援助的內容包括：更好地管理牧地，保護土壤免受風和水的侵蝕，使用更節能的方式生產糧食和纖維；涵養水源；為野生動物提供棲息地；維持牧草和放牧植物生長；用植物來隔離溫室氣體和增加土壤有機質；把牧場作為生物能源和工業產品的原材料來源來使用等。2010年該項目預算約7.41億美元。

美國政府農業資源和環境保護與支持政策，不僅利用補貼資金直接提高了農場收入，同時，通過改善農場、牧場、林場的生態環境，也間接促進了農場的旅游觀光、文化休閑等農業服務產業收入和林產品收入的增加，一定程度上彌補了農業的正外溢性。而且，通過將補貼資金和農業生產者的環境保護行為掛鉤，降低了水土流失程度，增加了生物多樣性，也減少了農業面源和點源污染，農業負外部性福利損失得到有效抑制，較好地實現了農業正負外部性的內部化，值得我國借鑒。

［1］ 張玉環.美國農業資源和環境保護項目分析及其啟示［J］.中國農村經濟，2010（1）.

［2］ 汪潔，馬友華.美國農業面源污染控制生態補償機制與政策措施［J］.中國環境與發展，2011（4）.

［3］ 程宇光.論農業補貼的農村環境保護功能——以歐美農業補貼制度的比較為視角［J］.河北法學，2010（8）.

［4］ 徐曉雯.美國綠色農業補貼及對我國農業污染治理的啟示［J］.理論探討，2006（4）：69-72.

［5］ NaturalResources Conservation Service： 2008 NRCS Farm Bill Conservation Programs［EB/OL］.http：//www.usda.gov/wps/portal/usda/usdahome?contentid=N RCS_Agency_Splash.xml&contentidonly=true.

［6］ 楊壬飛，吳方衛.農業外部效應內部化及其路徑選擇［J］.農業技術經濟，2003（1）.

F371.20

A

吉林省社會科學基金項目“優化吉林省農業國內支持政策拉動農村內需措施研究”（2009B132）

王洪會（1971-），女，博士，副教授，研究方向為產業經濟。