村民自治中民主決策的困境與對策

陳雪松

(西南交通大學，四川 成都 610031)

十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確要求:“健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐，以村民會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實踐，以自我教育、自我管理、自我服務為主要目的的民主管理實踐，以村務公開、財務監督、群眾評議為主要內容的民主監督實踐，推進村民自治制度化、規范化、程序化。”①村民自治是一項村民集體行使的權利，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。民主決策作為村民自治的核心部分，其完善和發展對于我國建設社會主義新農村、構建社會主義和諧社會以及民主政治的發展，具有重要意義。

一、民主決策的內涵

村民自治活動中的民主決策是指在《中華人民共和國村民委員會組織法》中所規定的涉及村民切身利益的事項——土地承包經營方案、村集體經濟項目的承包方案、宅基地的使用方案等，必須由村民召開村民會議或者村民代表會議民主討論，按少數服從多數的民主議事規則做出決定②。村民會議應有超過半數的本村十八周歲以上村民參加，或者本村2/3以上的戶代表參加。人數較多或者居住分散的村，由村民代表會議討論決定村民會議授權的事項。羅倫絲(Lawrence)根據其在河北農村的觀察發現，以農業為主的比較貧窮的村莊通過村民選舉而產生的村民代表會議制度，成了迅速改變村集體經營面貌的動力③。村級民主決策的重要性主要體現在:

(一)是村民自治的核心

在村民自治的“四個民主”中，民主決策最為重要，貫穿于村民自治的全過程。民主選舉是基礎，民主決策是核心，民主管理是方式，民主監督是保障，“四個民主”相輔相成，缺一不可。實際上，民主選舉是民主決策的特殊形式，民主管理是民主決策的表現形式，而民主監督是民主決策外延的結果。所以，民主決策是村民自治的核心，它處于各項民主運行的關鍵地位，實現民主決策是保證村民有效自治的前提。

(二)實現公民參與

公民參與的一個重要價值是賦予公民政治權利和行政合法性，使公民在參與中成為自我管理的主體。以村民會議、村民代表會議為主要形式的民主決策機制保證了農民參與主體的獨立性和代表性，讓他們遵守一定的規則和程序來討論自己關心的事務，在民主參與的進程中培養公民精神和提高參與能力。村民在參與中得以成長，并不斷生出新的參與熱情，實現從農民到現代公民的轉換。

(三)維護農村穩定

當前農民越級上訪和群體性事件時有發生，原因主要有兩個:一是村民對村干部貪污腐敗、吃拿卡要等違法行為不滿，卻又無法通過合法有效的途徑來解決。筆者在某農村調研時發現，某村民認為該社社長在農村產權改革中有私分集體財產等問題，于是向縣長信箱、市長信箱舉報，并給該市市委書記寫信反映。各級信訪部門將舉報材料層層轉批到村上，最后由村上出具一個情況說明后便不了了之。村民們不服，卻又沒有更好的辦法。這種自上而下的管理方式不利于農村的穩定，也與基層民主的發展理念相悖。二是各項保護農民利益的法律、法規和政策沒有徹底地貫徹落實，缺少保護農民利益的合理機制，農民無法通過合理有效的途徑來表達利益訴求，便只能選擇非理性的方式。

民主決策不僅可以對村干部起監督作用，也能成為農民利益表達的合理方式之一。首先，村委會干部由村民民主決策選舉產生，如果干部有違法問題，下一屆選舉時村民們自然不會再選他。其次，村民會議還有罷免村委會干部的權利。如果村主任、村副主任或者村會計等不能為民辦事，村民可以通過召開村民大會罷免其職務，在一定程度上可以對村委會干部起到監督作用。再次，村民和村民代表有提出議題的權利，這就使得在涉及村民切身利益的問題上可以避免由村支書或者村主任一人說了算的情況，而是進行民主決策，給大家合理的表達機會。另外，村民通過民主決策參與到村級事務中來，不僅可以培養他們的民主意識和法律意識，提高參與能力，也有利于農村問題的解決和矛盾的緩解。

二、民主決策的困境

理想的鄉村治理模式是在黨支部的領導下，村民會議或者村民代表會議作出民主決策，由村委會負責執行。監督機構對決策過程中的程序化、民主化進行監督，對村委會執行決策和村務公開情況進行監督，以此達到“四個民主”的統一。但在當前的中國農村，民主決策仍然面臨不少突出的問題。

(一)村“兩委”的權力之爭

目前，不少村黨支部和村委會對“兩委”缺乏正確的職能定位，黨支部和村委會互不服氣、各自為政的局面時常出現。突出的表現就是村支書和村主任為爭奪村級事務的財權、決定權鬧獨立，唱對臺戲。在全國各地都曾發生過新當選的村主任搶奪公章的事件④。中共中央印發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》指出:“鄉鎮黨的委員會和村黨支部(含總支、黨委)是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是鄉鎮、村各級組織和各項工作的領導核心。”黨支部認為既然是領導核心，就應該包攬村里的一切事務，否則就不是在黨的領導下了。但是村委會干部卻認為，在村民自治的背景下，自己是由村民選出來的，就應當“自我管理、自我教育、自我服務”，村黨支部搞好黨組織的自身建設就行了，對村里的事務不應該管。歐博文(O'Brien)就發現，在很多地區黨支部的影響都超過村委會，村委會在村的政治活動中沒有最終發言權⑤。在黨支部和村委會爭奪權利的博弈中，雙方都試圖掌握更多的決策權，于是本來應該召開村民會議或者村民代表會議決策的事務，就由村支書或者村主任一人說了算。為了解決這一問題，有不少地方提出由村支書參選村主任，即所謂的“一肩挑”。但是這樣一來，村黨支部書記不僅兼任村委會主任，而且還是村集體經濟中企業的法人代表，大權在握，什么事情都是一人說了算，使民主決策流于形式。

(二)村“兩會”的內部問題

在村民自治活動中，民主決策的主要方式是村民會議和村民代表會議。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定:“村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作;有權撤銷或者變更村民委員會不適當的決定;有權撤銷或者變更村民代表會議不適當的決定。”可以看出，村民會議作為村民參與村務決策的載體，具有最高的法律地位。我國卻普遍存在村民會議不好開、開不好的局面。首先，村民會議很難召開，即使召開人也很難到齊，有的村一年也開不了一次會。其次，開會時人多嘴雜，村民們你一句我一句，討論的內容常常跑題。有的村民對與自己利益直接相關的事務比較關心，對不涉及自身利益的議題就表現得很冷漠。

村民代表會議在人數較多或者居住分散的村設立，討論決定村民會議授權的事項。村民代表會議制度在村級治理中的積極作用得到了學術界的普遍認可。高杰認為村民代表會議是基層民主實踐中創造的既符合實際情況，又體現直接民主的組織形式⑥。徐勇認為:“相對村民而言，村民代表一般素質較高或社會影響較大。在農民的政治文化素質普遍較低的背景下，村民代表會議在村民自治中的實際影響和作用較大。”⑦郎友興、何包鋼研究發現，村民代表在村中具有較高的威望，并且相對素質較高，易有榮譽感、成就感和責任感，村民代表會議的實際影響力與作用比村民會議大⑧。但是對村民代表會議制度仍然有爭議。唐鳴從村民會議與直接民主入手，指出村民代表會議具有局限性，不能成為村民會議的替代方案⑨。筆者認為，村民代表會議主要的問題有兩個方面:一是村民代表的決策權常常被剝奪。在黨支部和村委會的爭權博弈中，村民代表會議常常是做形式、走過場，主持人向村民代表宣讀完議題內容后就算通過，決而不議和議而不決的情況時有發生。有的村干脆不召開村民代表會議，凡事由村“兩委”決策。二是雖然村民代表一般都是村里素質較高、聲譽較好的村民，但是村民即使選舉了自己的代表，也并不信任他們。一方面，由于選舉本身不夠規范，村民對選舉出來的代表并不一定滿意;另一方面，代表行使權利的次數太少，村民還不習慣這種建立在選舉基礎上的委托代理關系。代表們感受不到村民的信任，便仍然只代表自己的個人利益，其理性行為并非來自委托代理關系，而是來自實際收到的好處。

(三)外部環境的干擾

賄選、宗族勢力、黑惡勢力等因素對村級民主決策的破壞性影響正在不斷加深。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》新增規定，“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效”，足見當前我國農村賄選問題的嚴重性。賄選的本質是權錢交易，賄選人用金錢購買權力，又利用權力撈取利益。這不僅是對基層民主的破壞，同時還嚴重打擊了村民政治參與的熱情，降低了村民對村級事務的積極性。同時，一些農村宗族勢力、黑惡勢力也日漸在農村政治活動中發揮影響。他們幾乎都不滿足于經濟上的要求，在用非法手段完成資本的“原始積累”后，他們總是想要染指基層政權，撈取政治資本，極大地阻礙了農村的民主發展，破壞村民自治的正常運行。

三、完善民主決策的建議

村民自治活動中的民主決策對于鄉村治理有著重要意義，它的完善不僅有利于發展農村基層民主建設，還有利于維護農民利益和加強社會穩定。筆者認為，可以從決策主體、決策載體、決策環境和決策程序四個方面來考慮完善村民自治下的民主決策。

(一)決策主體

不管是村民會議還是村民代表會議，其決策主體都是本村村民。因此，完善民主決策的關鍵是提高村民的決策能力和民主意識。首先，要提高村民的文化素質。村民決策能力有限，決策過程中不守規矩，主要是其自身文化素質不高，缺乏參與村務決策的文化知識和政治基礎。為此，我們應當加大對農村教育的發展力度，提高適齡兒童的入學率，降低義務教育階段的失學率，向農村地區補充更多的優秀教師，全面切實提高農民群眾的文化素養。其次，要提高村民的民主意識，促進他們的參與熱情，使村民在信任村干部和委托代理關系的基礎上，相信民主決策，樂于民主決策，形成積極參與村民自治的氛圍。具體來看，可以在每個村設立“農家書屋”，提供各種圖書、影像制品給農民學習，定期宣傳民主知識等。通過這些方式來培養村民的民主意識。

(二)決策載體

村務民主決策的載體是村民會議和村民代表會議。第一，必須要明確決策載體的職權范圍。各村可以討論通過一個議事章程，明確規定哪些事項由村民會議決策，哪些事項由村民代表會議決策，哪些事項由村委會決策。這樣可以避免村黨支部、村委會越權決策，將原本應該集體討論的議題改為內部決策。第二，應當定期舉行村民會議。在外出人員較多的村，可以在過年、過節回鄉人員比較多的時候舉行。應堅持重大事項必須由村民會議決策，盡管大多數時候集體決策不如精英決策有效，但是全村一半以上的成年村民或2/3以上的戶代表都參與其中，不僅可以減少村干部尋租的空間，也可以避免決策結果引起較大的爭議。第三，村民代表應在代表會議召開之前征集代理戶的意見，在會議召開時要表明代理戶的意見和態度，在會議結束后要向代理戶通知會議結果。村民代表會議的決策結果要進行公示，對于村民異議較大的事項，應當重新提交村民代表會議決策或者召開村民會議討論。

(三)決策環境

決策環境對于民主決策的影響是決定性的，良好的民主決策環境可以提升民眾對政府和村民自治的信任感，增加村民積極參與的熱情，有利于民主決策的有效實現。從實踐來看，影響民主決策的環境主要包括政治環境和社會環境。政治環境上要避免鄉鎮政府對村民自治的橫加干涉。鄉鎮政府有必要對村委會的工作予以指導和幫助，但是不能干預屬于村民自治范圍內的村級事務。同時，要理順村黨支部與村委會之間的關系，明確劃分村黨支部與村委會的職責范圍，避免爭權奪利的局面。黨支部作為村級組織中的核心，在政治上把握好總體方向，在工作上不越俎代庖。村委會要自覺接受黨的領導，在處理村級事務中擯棄獨斷專行的作風。

社會環境的破壞來源于宗族勢力、黑惡勢力的活動。從某個角度來看，宗族勢力在解決農村矛盾，維護農村穩定方面有一定的作用。但是大多數情況下，宗族勢力為了擴大自身的政治影響力與經濟利益，常常通過賄賂村干部、暴力解決與外族的糾紛等方式干涉村級事務，嚴重影響村民自治的正常運行。甚至有些宗族觀念強的農村，村干部本身就是宗族里的當家人。在宗族非法活動越來越多的情況下，不少宗族勢力開始向具有黑社會性質的組織轉變。對于宗族的管理，一方面要合理引導，利用其內部團結的特點，化解村級事務中難以解決的矛盾;另一方面要加強黨組織的凝聚力和戰斗力，定期把村中優秀的人才吸引進黨組織中，并有意識地培養他們為村內有素質、有能力、有威信的人，形成良性的村干部交替機制。對于具有黑社會性質的宗族和活動在村中的其他黑惡勢力，要堅決予以打擊，不能給其任何的生存空間。

(四)決策程序

溫家寶同志在廣東調研時指出:“沒有程序的民主，就沒有實質的民主。”具體到村級民主決策而言，從議題的提出，到議題的討論，再到議題的表決，甚至議題的再議，應該明確規定主持人在會議的每一項應該怎么說、怎么做，建立一套規范的決策流程。這套制度的制定要具體、清晰，便于操作，既要保證議題得到充分的討論，又不能使會議跑題。2008年，安徽省阜陽市南塘村為了解決開會時跑題、話語權被壟斷、野蠻爭論等問題，將“羅伯特議事規則”引入村民會議中，并結合實際將其刪減為“南塘十三條”。“南塘實驗”通過鼓勵村民自由討論、主持人不作會議總結、完善表決規則等方式來提高會議效率，破解領導人文化，保證會議公平。這在一定程度上改變了村民會議由村干部說了算、村民無法充分表達意見的局面。

四、結語

一個有效的村務民主決策機制不僅可以構成對村干部決策的有力監督，增加村務決策的可靠性，平衡村務決策各方面的受益范圍，而且還可以使民主選舉、民主管理和民主監督有機地統一起來，形成良好的村民自治秩序。針對目前村務民主決策面臨的困難，可以考慮從決策主體、決策載體、決策環境和決策程序四個方面來完善，從而推動我國村民自治的良性發展，進而帶動廣大農村地區政治、經濟和文化的發展。

注釋:

①中國共產黨中央委員會.中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[R].2008.

②《中華人民共和國村民委員會組織法》于1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過。2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議進行了修訂。

③Lawrence Susan V.Village Representative Assemblies:Democracy:China Style[J].Australian Journal of Chinese Affairs，1994(7).

④徐付群，周郎.楊家泊村“兩委”關系問題調查[M].北京:中國社會出版社，2001:369－389.

⑤歐博文.村民、選舉及公民權[C]//2001年香港中文大學大學服務中心、香港浸會大學政府與國際研究系合辦“第二屆大陸村級組織建設學術討論會”論文.2001.

⑥高杰.論我國村民代表會議制度[J].法學研究，1995(2).

⑦徐勇.中國農村村民自治[M].武漢:華中師范大學出版社，1997:88 －89.

⑧郎友興，何包鋼.村民會議和村民代表會議——村級民主完善之嘗試[J].政治學研究，2000(3).

⑨唐鳴.村民會議與直接民主[J].華中師范大學學報:人文社會科學版，2009(6).

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