村務民主管理存在的問題與對策

金正帥

摘 要：實行村民自治20多年來，農村基層民主政治建設取得了很大的進展，但是，在民主選舉取得長足進展、走向制度化的同時，民主決策、民主管理和民主監督的發展卻十分緩慢。要以選舉為起點促進村務的民主管理；以程序為重點影響村務民主管理結果；完善相關制度，保證民主管理的制度供應；培育農村民主文化，提高村民決策能力。

關鍵詞：村務；民主決策；民主管理；民主監督

中圖分類號D638 文獻標識碼A 文章編號1007-7731（2014）14-09-03

實行村民自治20多年來，農村基層民主政治建設取得了很大的進展，農村經濟與社會保持了良好的發展勢頭，農民的民主權利得到了一定的保障，農民素質得到了進一步提高，社會和諧穩定。但是，農村基層民主政治建設的成績僅僅是初步的，還有許多不盡人意的地方，存在著許多突出問題。回顧村民自治制度的實踐歷程，不難發現一個普遍現象：在民主選舉取得長足進展、走向制度化的同時，民主決策、民主管理和民主監督的發展卻十分緩慢。“四民主”的非均衡發展，致使村民自治制度的運行在一定程序上陷入困境。

1 村務民主管理中存在的問題

管理制度需要一定的途徑來實現，同樣也需要組織的保障和經濟支撐。分析村務民主管理現狀不難發現以下問題：

1.1 鄉鎮政府對村務民主管理存在越位 《中華人民共和國村民委員會組織法》雖然明確規定了鄉鎮與村委會的職能與關系，鄉鎮政府不再是領導關系而是指導、協助關系，鄉鎮政府不得干涉村委會人選的產生和村委會的具體運作。而法律層面上的規定過于籠統，實踐中又缺乏可操作性的指導和示范性的引導，因此，不可避免地出現鄉鎮政府管理上的越位，從而造成對村務民主管理的缺位現象。一方面，在政府權力已從經濟領域收縮的情況下，如果村干部完全由村民直接選舉產生，不受任何外來的非民選因素的干預，那么可以預見，這些民選村干部會將村民的利益、偏好置于其他之上，他們和村民將會抵制鄉鎮政府自行出臺的一些政策，影響了鄉鎮政府的權力和收益。因而從局部利益出發，鄉鎮干部理性的態度自然是反對村民自治。另一方面，鄉鎮政府把村委會當成政府的下屬機構，把本屬于政府的職能、責任、或者是委托村委會辦理的事項，用行政命令的方式直接下達給村委會，把政府的引導、服務職能變成直接決定和監督執行，包辦村委會的工作。這樣的結果，村委會的主動管理變成了被動管理，嚴重挫傷了村委會管理的積極性。

1.2 村兩委職責不明，造成村務民主管理錯位 村黨支部、村委會是實現村務民主管理最為關鍵的環節。對于村黨支部和村委會的關系，《村民委員會組織法》第3條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這一規定雖然明確了村黨支部和村委會的關系，但是，由于歷史的原因，在過去相當長的時期內，實行的是黨的一元化領導，黨政不分，黨支部取代了村委會的職能。一些村干部和村民也習慣于“政社合一”體制下的生活，養成了遇事仰賴和依靠村支書決定、解決問題的習慣，因此村組織“三個牌子一個門，說話還是一個人”，村黨組織包攬一切的現象仍然存在。反之，有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領導，甚至脫離黨支部另搞一套，把村委會引導村民自治同黨支部的政治領導和保障作用對立起來，加上有的村支部班子渙散，缺少強有力的組織，也沒有一個好的“領頭雁”，使村支部起不到村級組織的核心作用，問題就更突出，影響基層民主政治的建設。

1.3 村干部素質與村民民主政治訴求不相適應 無庸諱言，與村民素質較低相比，村干部的低素質更值得關注。首先文化水平低。不僅影響他們對民主自治的理解，而且也限制了他們的視野和工作能力。思想保守落后，缺乏新的價值理念，不能適應新形勢的要求，是村干部素質低的另一表現。處于新舊體制轉換過程中的許多村干部，有的還沒有沖破“左”的和傳統的思想觀念的影響，工作不能創新；有的對黨的富民政策理解不深，不能很好地運用市場經濟手段，帶領村民致富，想改變農村落后面貌，卻有心無力，村民自治無法順利開展下去，民主管理的意圖也會隨之落空。

1.4 村民或村民代表參與村務民主管理水平不高 村民從自身利益出發，對參與村級管理事務有迫切的訴求。但是從管理基礎和管理素質來看，一是村民素質不高。由于大量的文化程度相對較高、年輕力壯的村民外出務工，導致了村民代表的素質不盡如人意。文化素質的低下，使他們法律意識欠缺、議政沒有主見，易當“墻頭草”，風吹兩面動。更為嚴重的是村民對民主決策參與的介入程度低，表現為一種“政治冷漠”。有的村民平時似乎非常關注村里的事情，喜歡評頭論足，但是，真正召開村民會議或村民代表會議，他們卻認為開會不發誤工補貼，誤工不劃算，不愿放棄手頭上的農活或生意去參加會議。二是部分村民或村民代表全局利益、集體利益淡化。有的村民或村代表對集體公益性的決策不太關心，只注重涉及自身的或是親友的利益。在國家、集體、個人三者關系發生矛盾時，不能擺正關系，以自我為中心，甚至亂用手中的權力。三是一些村民或村民代表家族、宗族和地域觀念強，宗派血緣關系嚴重，成為村級民主管理的一大障礙。

2 加強農村村務民主管理的對策

2.1 以選舉為起點促進村務的民主管理 高度重視村兩委換屆選舉工作，精心策劃民主選舉制度和民主選舉程序。黨支部成員必須經過鄉鎮黨委的考察，并進行群眾滿意度的測評；村委會成員的選舉，則是由全體選舉人推選出在群眾中有威望、辦事公正的人員組成選舉委員會，然后有組織地推薦或自薦候選人，交由選民進行“海選”，選舉出群眾心目中的領頭人。同時，要十分重視村民代表的數量、質量和產生過程。村民代表由村民按5戶至15戶推選1人或由村民小組推選產生。人數不足500人的村，村民代表不少于20人；人口在500以上的村，村民代表數不少于30人，并要求婦女代表、黨員代表占一定的比例。推行村民代表回避制度，規定村兩委班子成員的直系親屬不得擔任村民代表。同時，村民代表與村委會訂立承諾協議，約定村民代表在村務決策的權利和上情下達，下情上達，公正參與村級事務義務，維護所代表村民的權益，使得民主管理的組織基礎更加厚實。

2.2 以程序為重點影響村務民主管理結果 程序的設定是在管理的各個環節上創造機會，提供民主參與的可能，使民主真正實現對管理的影響。實踐中必須正確處理好3種關系：一是要正確處理好執行上級指示精神與推進村民自治的關系，既要把上級組織的指示精神貫徹執行好，又要嚴格依法辦事，保證群眾的熱情不受影響。二是要正確處理好鄉鎮政府與村委會的關系，鄉鎮對村委會的工作是一種指導關系，在指導中，既不能越位又不能失控。要轉變觀念，改進工作方式、方法，依法履行“鄉政”職責，解決好“鄉政”與“村治”的矛盾。面對新形勢、新任務，鄉鎮政府的職能要進行重新定位，建設成為服務型政府。著力做好基礎設施和公共環境建設，為經濟發展提供良好的物質條件；推進依法行政，形成良好的政治運行機制和法律監督機制；推行政務公開，增加政府政策透明度；營造開放發展、文明守信的人文環境和鼓勵創新的輿論環境。在具體事務上，只對村兩委進行指導、引導和把握、把關，不直接干預、干涉村級重大事務的決策和實施。三是要正確處理好村黨支部與村民自治的關系。從制度上合理劃分村黨支部和村民委員會的職權范圍，在制度化和操作性上保證二者關系的規范運作。要明確村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的責任及履行責任的方式。在村民自治中，村黨支部必須發揮領導核心作用，村里的重大決策先由村黨支部決定提交討論研究，再進行村民大會或村民代表會議的民主決策，保證黨在農村路線、方針、政策的貫徹落實，努力使黨的領導貫穿于民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督全過程。黨支部應盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務，將主要精力用于對村的發展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動。依據憲法、黨章和《村民委員會組織法》的有關規定，制定完善村級組織工作規范，把黨的領導落實到村級組織的各項工作制度中使之具體化、可操作。

2.3 完善相關制度，保證民主管理的制度供應 一是根據新農村建設的要求，建立健全《村民自治章程》和《村規民約》。要在自治權內規范村務民主管理行為，以民主制度為形式對村民的知情權、管理權、決策權和監督權進行確認和保障；二是建立健全《村民評議制度》和《村委年度工作報告制度》，讓群眾評價村干部的德、能、勤、績，特別是經民主決策的重大村務的實施情況；三是建立健全《責任追究制度》、《承諾責任書》等制度，明確鄉鎮駐村干部、村兩委班子成員、經濟合作社成員、村民代表的崗位職責、行政責任、經濟責任和過錯責任追究，形成決策有程序、管理有章法、監督有實效的民主管理制度體系。

2.4 培育農村民主文化，提高村民決策能力 村務民主管理與村民主體的思想文化狀況密切相關。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，必然影響農村一般村民參與日常村務民主管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農民的思想（下轉17頁）

價值觀念對村民自治運作的影響更大。目前，農村的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發展：一是政治冷漠，缺乏對公共生活、公共利益的熱情和關注；二是不受約束的個人主義，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認識和處理個人與社會、個人自由與公共權威的關系。因此，要大力培育村民的民主共同感與認同感，訓練村民代表行使各項民主權利的方法與能力，形成民主生活習慣和公民意識，積極引導村民思想觀念轉變更新，樹立民主、平等、創新、文明的價值觀。 （責編：張長青）