基于經濟責任審計視角的政府問責制與廉政建設

浙江萬里學院商學院 趙彩虹

一、經濟責任審計與審計問責及廉政建設契合基礎

（一）經濟責任審計在廉潔建設中的定位 政府履行行政權力是以委托受托責任為前提，以人民賦予各級受托人管理國家的公共權力存在為前提，行政權力是政府管理社會的工具，將管理社會公共事務的權力委托給政府進行監督管理。行政部門為了履行人民賦予的管理國家的權力，必須嚴格按法律章程行使權力。在社會主義市場經濟條件下政府作為受托人，在當前政治、經濟體制改革轉軌的特殊階段，出現很多特殊的問題，給國家和政府提出了嚴峻的考驗，政府應不斷改革完善提高自身的執政和管理水平，而以經濟責任審計為核心進行廉潔工程的建設，必將對解決諸如效率不高、腐敗、結構失衡等問題提供良好的健全政府治理模式。不可否認，對權力腐敗的治理決定于司法機關、行政機關以及審計機關等多種權力監督體系，但經濟責任審計對權力的制約和監督具有特殊地位和不可替代作用。

經濟責任審計是我國特有的一種審計模式。《審計法》第二十五條規定：審計機關按照國家有關規定，對國家機關和依法屬于政府審計機關審計監督對象的單位的主要負責人，在任職期間對所轄屬的本地區、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應負經濟責任的履行情況進行審計監督。經濟責任審計充分利用財政財務收支審計、績效審計等多種形式審計結果，促進建立以行政首長為重點的行政問責制度和以提高行政效能為目標的政府部門績效評估制度。但經濟責任審計欲達到治理腐敗必須和政府問責制結合起來。根據審計的委托受托責任理論來看，審計要向委托人報告審計結果，但無權處理受托人不真實、不合法行為，而審計問責制作為我國問責制的基礎環節，能夠把經濟責任審計查出的問題針對行為人追究責任，對監督權力的行駛和保證經濟的健康發展有著巨大的推動作用，所以經濟責任審計如不與政府問責制結合起來就不能保證審計結果的落實。經濟責任審計就是通過明確區分行政責任、實施行政問責在整個廉潔工程建設中發揮觸發器的重要功能，是廉政建設的重要組成部分。

（二）政府問責導向的經濟責任審計 經濟責任審計監督的主要對象是對各級受托人履行責任情況進行審查和評價，通過這種對領導人經濟責任履行情況的鑒、和監督過程和報告結果，是預警和治理腐敗、維護各級委托人根本利益的最有效方法，通過經濟責任審計的主要過程，不僅可以對各級領導人在職期間經管的國家財產的運用過程中的真實性、合法性進行監督評價，還可以對與領導人經濟責任發揮過程中產生聯系的相關經濟部門的責任履行情況進行經濟評價和鑒證，這種客觀的評價過程和結果的呈現，能夠起到正確評價和選聘干部的主要標準和手段。這種基于政府治理導向的經濟責任審計的內容和報告結果，將領導干部履職過程中所發生的財政財務收支審計和經濟責任的發揮效果融于一體，經濟責任審計的目標在于通過這種復合性審計的過程和結果，能夠發現傳統的財政財務收支不容易發現的問題，這種以治理各級政府為導向的經濟責任審計報告一定要及時將報告結果提交給國家有關主管部門，而對于在審計過程中發現的領導干部的違法監督活動和腐敗問題，能夠按照法律賦予審計部門的權利及時提交給司法部門。經濟責任審計過程、結果和報告對各級受托人和委托人很強的權威性，全面施行經濟責任審計，不但能夠查處那些正在違法亂紀、無視財經紀律的各級受托人，也能對那些想要貪污腐敗、做出損害人民群眾利益事情的領導干部起到警示效用，增強各級領導干部的責任心。使他們遵紀守法意識和自我約束能力，這對于樹立各級領導干部的黨風廉政意識和腐敗的危害性具有不可估量的作用，而這對于促進國家政治系統職能透明發揮和有效運行具有不可非常重要的作用。開展經濟責任審計過程中，不僅能夠發現各級領導干部經手的每筆項目的財政財務收支的真實性、合法性，還可以發現并糾正領導人員在管理、分配和使用國家資產產生的很多問題，審計出部分領導人員有否利用職權便利貪贓枉法、侵吞國家財產、揮霍浪費等違法亂紀行為，是否對國家財產使用的經濟性、效率性和效果性不施加任何的重視，以及在個人和家庭成員存在嚴重的以權謀私行為。根據《公務員法》的規定，警惕領導身邊人員借助領導人員的權利做出違法犯罪活動，這種審計范圍的廣泛性和審計過程的嚴肅性及審計結果的威懾性能夠嚴格干部管理隊伍，增強領導人員的使命感，盡量做到從源頭上預防和發現腐敗，防止腐敗的滋生損害黨和政府的權威性。

（三）經濟責任審計與行政問責結合的實踐本質 經濟責任審計主體是審計機關，客體是被審計單位及主要負責人，審計范圍是經濟責任、政治責任、道德責任等。行政問責制主體是同體問責（基于權屬關系的內部監督、行政體系內的專門監督）異體問責（公眾、媒體等），客體是各政府首長以及各職能部門的領導，范圍是領導履職過程中經手的所轄本地區、本部門或者本單位的財政財務收支以及有關經濟活動應負經濟責任的履行情況。

通過上述對比分析發現：從問責主體來看，經濟責任審計的問責主體僅僅是行政問責制問責主體中行政體系內的專門監督的一種形式；從問責客體來看，經濟責任審計的問責客體也是行政問責制問責客體的一部分；從范圍來講，行政問責制的范圍是全方面的，而經濟責任審計的范圍主要針對領導者的經濟責任。因此，經濟責任審計與行政問責制之間存在著密切的關系，經濟責任審計是行政問責制的重要方式。經濟責任審計是行政問責制的重要組成部分，經濟責任審計在推進廉政建設中可以發揮其特有的作用。

二、經濟責任審計契合政府問責參與廉潔建設的阻礙

（一）經濟責任審計相關的法律層次較低，獨立性和權威性缺失 目前，對各級黨政領導干部進行經濟責任審計的權威性依據是1999年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《縣以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》、《審計署關于任期經濟責任審計的實施細則》、《五部委關于進一步做好經濟責任審計工作的意見》等幾個法規性文件。但這些文件的所依據的法律層次性不高，只是一些部門規章制度，威懾力不足現象在所難免，使社會公眾很難相信這種審計的結果的權威性。所以經濟責任審計依附的法規層次性效力不足，會制約經濟責任審計實際效果的發揮。更何況，我國國情決定審計體制是行政型審計體制，可能會出現被審計部門的行政地位比審計部門的行政效力還要高，整個政府審計的獨立性、權威性嚴重缺失現象還不能徹底解決，這種法律和制度都欠缺的環境下對領導干部的經濟責任進行監督評價效果自然會差些。

經濟責任審計立法層次偏低在審計實踐中還會出現經濟責任審計結果出來，但由于各種利益主體的權益不均衡導致問責過程非常艱難，達不到問責效果。“審計之后，誰來問責？”的局面屢見不鮮，法律規定不明晰，無法斷定誰來承擔風險。另外由于信息傳遞制度的缺陷，擁有問責權力的機構沒有獲得據以問責的信息。如果審計機關依據審計程序對被審計部門發現的相關司法方面的問題提交給相關機構如司法機關、紀檢部門、監察機關等部門，這些部門依照職權是能夠對被審計部門提出意見和建議，要求被審計單位整改，但如果主管和客觀的原因使得司法部門對被審計單位追究責任不力，或者體制、機制的原因無法深度追究被審計單位的責任履行情況，而審計部門又由所處行政部門的限制沒有辦法對被審計單位后續處理情況進行具體問責，后續審計沒有足夠的依據和時間，很難和第一次審計有效銜接，這種尷尬局面就會導致經濟責任審計與問責制不能很好的契合，沒有相應的問題反饋也會挫傷審計人員的積極性。

對經濟責任審計的界定除了要有權威性的法律依據外，還應合理界定各級行政領導干部的“責任”，可是現在很多責任的追究很難，有時甚至出現了領導干部個人責任和單位集體責任很難區分的情況，對責任的難界定，也就使得領導干部無法行駛權力，包括經濟決策權、經濟管理權等，所以科學界定領導干部的經濟責任，配置經濟權力，認真監督經濟權利，這才是經濟責任審計很好發揮實際效果的前提條件。設置規范的經濟責任審計問責評價指標體系是經濟責任審計機關加強領導干部經濟責任審計質量管理的重要工具，是審計問責的基礎。但是如何科學地評價領導干部經濟責任的履職情況，一直是沒有準確的定論。這種沒有客觀指標的經濟責任審計評價，會讓審計人員在審計實踐活動中那個冒很大的審計風險，不作為可能比作為對審計人員更有利，所以為規避審計風險，審計人員可能不會努力實施經濟責任審計，審計人員不能從現有經濟責任審計結果中挖掘更多值得借鑒的經驗，也會導致經濟責任審計質量不高，腳步停滯不前。

（二）對領導干部進行具體的經濟責任界定難，復合型審計風險難降低 經濟責任審計主要通過被審計單位財政財務收支及其相關經濟活動的真實性、合法性和效益性的檢查，評價被審計者經濟職責的履行情況。但經濟責任如何界定又如何量化是經濟責任審計發揮效用的基礎，但是現在對相關責任人界定非常有彈性，出現問題不去追究主要負責人的責任，而是采用集體負責的辦法，這種情況會使問責流于形式。對領導干部責任評價體系不完善，部分責任指標無法量化，經濟責任審計評價指標的科學性、客觀性不夠，不能為政府經濟責任和績效的衡量提供準確而全面的平臺，導致審計人員無從下手，很難對領導干部經濟責任進行客觀公正的評價，沒有健全的經濟責任評價指標會成為制約經濟責任審計質量和水平提高的瓶頸，也影響了問責的效果。“責”的認定應依賴于一定的基礎條件，包括：組織機構與崗位規范設置，完善責任衡量標準、手段、工具、制度，規范會計信息記錄報告制度等。至于具體的責任依據，本文認為可以頒布專門的法規辦法，詳細規定對于各類行政事件需要承擔責任以及承擔什么樣的責任，從而作為問責主體決定是否進行問責以及問責程度的鑒定依據。

經濟責任審計除了對領導干部的責任進行鑒定外，另外還要對領導履職過程中的責任結果的前面的單位財政財務收支及其經濟活動進行客觀評價，但是這些客觀的經濟活動的形成結果有很多制約因素，如說主觀的領導團體等努力不到位，還有些是客觀的不可抗力如宏觀的后金融危機時代使得很多財政財務收支活動在達到結果過程中本身就存在諸多障礙；還有些是現在的領導班子計提決策失誤，還有些事歷史遺留的產物等等。因此對領導干部責任的履行情況及財政財務收支活動進行客觀公正的評價對審計人員來說，審計的風險是很高的，主要表現在以下幾個方面：審計準備階段政府審計部門與被審計單位存在的行政附屬關系及上級很多行政部門的干涉使得政府審計獨立性缺失問題很難得到徹底解決，獨立性缺失立項很難；審計實施階段的取證風險，各個利益相關者博弈導致審計過程中取得的審計證據大多數是說明性的而非決定性，過多的審計人員職業判斷使審計結果誤差不能降低到可容忍范圍內，降低對被審計單位違法違規現象的敏感度。出具報告階段時指審計人員由于立項階段和審計實施階段獲取審計證據的固有局限性導致審計報告對所審事項整體把握不全面，對領導者的經濟責任評價不到位。不僅對很難公正對被審計單位進行評價，而且審計效果發揮受到社會公眾的質疑。

（三）利益相關方協調不夠，審計結果運用、轉化機制不健全

經濟責任審計綜合性強，涉及面廣，必須加強領導，努力形成司法、紀檢、審計偕同共管的工作格局。但從實際情況看，重要的經濟責任審計項目由于利益相關者的權益不均衡，有關成員單位配合和參與不夠密切，往往是審計機關“審完大吉”，沒有形成良好的審計結果運用、轉化機制。雖然經濟責任審計己經在全國范圍內開展很久，但出具經濟責任審計報告載體是審計報告，而審計報告都是事后出具，這就使得經濟責任審計結果在運用上還存在滯后現象，出具的經濟責任審計報告由審計部門負責組織實施，但是對于審計部門提出的建議的落實由紀檢、司法進行追究，所以審計結果的提出和對結果的后續跟蹤權責的分離就會使重要的經濟責任審計流于形式，審計意見和審計建議很難徹底得到貫徹落實。如在經濟責任審計中經常出現踢皮球現象，前任遺留的問題可能會讓后任處理，這就會造成繼任者積極性無法調動，很多指定的措施也不會得力。我國的政府審計資源非常有效，審計隊伍力量短缺，而審計任務卻非常繁重，所以在這種資源與任務不相匹配情況下，很多審計結果出具后，審計人員不想和被審計單位聯系，這樣也會形成審計結果很難綜合利用的協調機制。

三、加強經濟責任審計與政府問責契合的廉潔工程建設對策

（一）完善法律體系，改善審計執法環境 經濟責任審計由于缺乏相應的法律依附層次使得發揮的效力不足，所以如果想增強經濟責任審計在廉潔工程建設中的作用，必須完善經濟責任審計方面的相關法律制度，一方面增強各級受托人對所經管的錢、財、物的法律責任的監管力度，只有對領導人員的經濟責任進行客觀評價，才能使經濟責任審計在開展過程中有據可查；另一方面要加強審計人員審計責任的能力。審計監督和其他的監督手段有機契合，消除審計建議提出和后續跟蹤過程中存在滯后現象，解決審計監督與其他經濟監督的重疊和交叉現象。增強政府審計人員威懾力，加大經濟責任審計的執法力度，改進經濟責任審計的執法手段，使之能夠根據委托受托責任在廉政建設方面發揮積極作用，共同維護財經法紀的權威性和嚴肅性。

鑒于國家審計機構獨立性不足從而制約了國家審計公告效果發揮的現象，必須在一定程度上解決國家審計獨立性不足的問題。完全改革行政型國家審計體系不合適，可以采取兩種渠道的改革策略：一方面是政府審計部門的委派由國務院直接任命，不受本地政府組織部門的干涉，避免審計受制于政府出現不敢公告、縮手縮腳現象；另一方面是指審計部門自身在行駛職能過程中，嚴格依據審計法，認真貫徹法律賦予審計部門的權力，合理保證自身在行駛權力過程中不受其他任何行政單位而干涉。

（二）客觀公正界定經濟責任評價體系，降低審計風險 科學客觀公正界定領導干部經濟責任評價審計評價指標體系，對領導干部的經濟活動具有導向性作用，同時也是政府審計問責制發揮作用的前提條件，如果對領導干部制定了不合理的責任評價標準，過高或過低，都會使得經濟責任審計過程中承擔的審計風險過大。所以領導干部經濟責任評價體系的定位，合理的評價體系應包括評價體系的內容，評價指標體系的構成。評價體系并不是一個簡單的指標體系，它實際是審計機關加強經濟責任審計質量管理的重要工具，基于這樣的定位，評價體系包括評價的原則、內容、方法、指標等內容。評價指標部分應緊密結合領導干部的經濟責任內容，包括定性指標、定量指標等。盡量將領導干部經濟責任能夠用定量的數據進行反應和鑒定，這樣就會避免采用主觀數據進行評價帶來的隨意性和隨機的推斷和判斷，降低在出具經濟責任審計報告的審計風險，避免發表不恰當的評價意見的可能性，促進對各級領導干部聘用、考核和評價體系的規范化。同時要注意各個領導干部經濟責任指標的統一性，經濟責任指標體系的科學建立，審計人員有依據進行經濟責任審計，審計人員對照依據的客觀量化的評價指標進行審計準備，在此基礎上進行有效實施審計程序和審計證據的獲取，減少審計人員在工作中的判斷的隨意性和盲目性，有效降低審計誤差。

政府的責任常理上應該包括政治責任、行政責任、法律責任和道德責任四個部分。因此，對政府進行問責也是圍繞著這四項責任展開的。政治責任：政治責任是指“各級受托人履行的職責必須合乎廣大人民群眾的利益，不做違反人民群眾利益的事情。責任在發揮過程中既要合法、合規又要尊重民權體現民意。行政責任：是從各級行政人員都是人民公眾的受托人的角度而言，各級行政人員對其職位承擔責任。法律責任：傳統的觀點認為法律責任只是針對公務人員。其實法律責任既是針對公務員個體也包括公務員所在的整體。因為公務人員是政府部門的構成主體，是政府職能的執行者。當公務員在履職過程中發生了侵害人民利益、瀆職、腐敗等違法行為時，必須追究他們的法律責任，道德責任：道德責任主要是指各級受托人的行為雖然沒有違反法律或相關規定，但他們的相關行政行為與傳統道德和社會秩序相悖，所承擔的責任。在這四項責任中，道德責任涉及范圍最廣、要求最高，而且最難界定的全面性責任。道德責任也同樣不僅涉及公務員，而且涉及政府部門。如引咎辭職就是針對公務員個體的道德問責方式，而相關的被問責的政府有關部門對公眾的公開致歉，則是對政府部門整體的道德問責。

（三）合理契合經濟責任審計與政府問責結果，充分發揮聯合力量 充分契合經濟責任審計與政府問責效果，必須實現聯合會審制度，審計部門提出的審計意見和建議的落實不但要求紀檢、監察等部門的密切配合和重視，更需要政府審計人員進行后續追蹤，同時其他各級部門也要適時向審計人員提出情況的進展，審計部門從審計監督的角度進行監督和鑒證，經濟責任審計與政府審計問責制效果。真正達到政府審計部門和其他的行政部門結果共享的功能。

經濟責任審計是通過發揮審計的本質功能，利用周密的審計準備、審計實施、審計報告三個階段，充分遵循政府審計準則基礎上，結合財政財務收支審計、經濟責任審計、經濟效益審計等多種審計內容，評價各級領導干部的委托受托責任的履行情況。同時在審計結束后，通過和紀檢、監察部門的有機配合不斷發現被審計對問題的后續處理情況，從審計的表面問題審查出隱藏在被審計單位中的腐敗、不公等現象。經濟責任審計和政府問責制的有機配合，不僅能夠構建強健的反腐體系，還能夠通過審計與被審計單位的大力溝通，最終促進被審計單位改進工作體系，意識到自身存在的問題，共同為黨為國家為人民服務。經濟責任審計和財政財務收支審計融合在一起，是國家行政體制改革過過程中的內部審計內容，一定要發揮內部審計的及時性和預警性，推進審計關口前移，有效防止腐敗現象的萌芽，避免事后審計的滯后性。其實各個主體結合起來，最主要的問題就是責任不清，如果能夠把責任明晰，責任履行到位，也就不會存在更多的違法亂紀現象，正是由于責任的界定不規范，才會有很多鉆空子的現象，導致審計查出的責任人踢皮球，落實的機制很難徹底貫徹執行。

經濟責任審計契合政府問責效果，發揮同紀檢、司法、檢查力量，在治理腐敗建設中并非一朝一夕能夠完成，一定注重審計人員專業素質提高，提高審計人員責任心。

［1］余野青：《經濟責任審計應注意的問題》，《中國商界》2010年第20期。

［2］彭紹進：《高校經濟責任審計告知承諾制探討》，《財會通訊》（綜合·上）2010年第3期。