試論公共管理視野下教育行政人員的道德責任

胡少明

(寶雞文理學院 教育科學與技術系，陜西 寶雞 721016)

教育是縮小社會差距，謀求社會公平，構建和諧社會的重要渠道。這一功能的有效實現在根本上受制于社會的政治制度與經濟的發展狀況，但是我們不能因此而否認和低估教育自身，尤其是制定、執行并評估教育政策的教育行政人在推進教育公平中的責任與義務，以及他們應該和能夠發揮的巨大作用。其間，面對影響人身心發展的教育行政管理實踐中所出現的諸多不同、甚至根本對立的道德困境和道德選擇，教育行政人必須做出理性的審視與審慎的批判，并承擔道德責任。

1 教育行政人的界定與職責

本文所說的教育行政人是教育行政管理人員的簡稱，他們是公共教育事業中的一個特殊群體，就其所指的客觀對象而言，廣義上講，它包括國家教育行政部門的所有非經選任或政治任命的一切公職人員。其對立概念是“政治人”，在實行“兩官分途”和主張“政治——行政”二分法的國家，其外延即“文官”或“事務官”。依據我國《教育法》、《公務員法》及《國家公職人員行為規范》的相關規定，我們將教育行政人的職責界定為:忠誠于黨和人民的教育事業，依法管理我國各級各類學校和其他教育機構;積極發展教育事業，提高民族素質，培養社會主義事業建設者和接班人，促進社會主義物質文明和精神文明建設。

2 關于行政人的四種觀點:

(1)執行人。“執行人”是執行行政論的代表人物是伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)于1887年在美國《政治科學季刊》上所發表的《行政學研究》一文(《The Study of Admnistration》)中提出來的。在這篇文章中，他從行政與政治的關系出發，提出“政治—行政二分法”(dichotomy of politics-administration)，認為:行政是“國家在個別和細微事項方面的活動”，是“技術性職員的事情”，“行政管理的領域是一種事務性領域”。而政治則是“重大而且帶有普遍性的事項方面的活動”，是“政治家的特殊活動范圍”，［1］依此邏輯，行政人即為“執行人”——一個智能機器人:嚴格按照“他人(指政治家)”的命令與指示、依照固定程序去“操作”;他無權就任何是非問題、應否問題發表看法，意即行政人無權直接反映民意、依民意行事，因為這種權利是專屬于政治家的。正如古德諾所言:“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。”［2］

(2)官僚人。“官僚人”是以德國社會學家馬克斯·韋伯(Max weber)為代表的西方學者在“理性官僚制”(Bureaucratic Model)理論中提出來的一種行政人概念。作為典型的理性主義者和“國家主義者”，“國家理由”和“對歷史的責任”一直是主導韋伯一生政治態度的根本觀點。他極力反對以信念倫理為指導的政治行動，認為在以權利為核心的官僚制內，政治家和官僚扮演著不同的角色，發揮著不同的作用:①政治家是“為”權利而生存，官僚是”靠”權利謀生。②對于官僚來說，命令高于一切，奉命行事不僅是他的義務，而且是他的榮譽。政治家的人格魅力在于能夠果斷并富有創造性地在多種價值中進行決斷。③官僚的職責是“無惡無好”、“公正無私”，嚴守“政治中立”。政治家則剛好相反，必須充滿熱情地從事政治——“爭取分享權利或為影響權利分配而努力”。因而，官僚人的典范就是“螺絲釘”和“齒輪”。盡管依韋伯看來官僚制“在明確性、穩定性、紀律嚴格性和可靠性方面，它優于其他任何形式”，但是在典范的官僚制中，嚴格的科層等級制度會使得官僚因墨守成規、按部就班而缺乏內在的精神支撐，在管理實踐中會以冷漠與刻板的面孔處理公務。再者，由于追求價值生命權利的制度性剝奪，從而有可能驅使官僚會一味追求外在的自然生命的物質性需求，如權力、職位、物質利益以及為維護既得利益而抵制改革等。另外更為重要的是官僚制在社會的盛行，必然導致社會生活的常規化、定式化和僵化，從而壓抑整個國家人們的創造力和生活熱情，這無異于民族的慢性自殺。因而官僚制下的行政人帶有權威主義的保守色彩和理性主義走向極端后的非現實色彩。

(3)經濟人。“經濟人”是發軔于20世紀60年代初，中興于20世紀70年代末的公共選擇理論所提出來的。它認為每個人無論是私人身份還是公職身份，都是理性的自利者，即經濟人。只要條件具備，他就會努力謀求自身利益的最大化。因而“我們每天所需要的食物和飲料，不是出于屠戶、釀酒家或面包師的恩惠，而是出于他們自利的打算”。［3］對于社會公共管理中的行政人來說，社會公共利益只是一種虛無飄渺的理想甚至根本就不存在。該理論的主要錯誤就在于將“理性”等同于“自利”，這不僅是對人類理性的片面理解，而且是對人類道德理性的武斷否定。它所看到和強調的只是人在生物學意義上的“感性自我”，而忽視和否定了那規定感性之我，從而使一個向善的存在得以生成的“理性的自我”。這樣在理論上就不僅將一個完整的“我”分裂為狹隘的單向度人，人被降格為生物性的存在。同時它還失去了一種社會理論對現實應有的規范性張力，因而它不可能成為普遍性的道德法則。依此，我們不難發現這一理論實際是在鼓勵和縱容行政人利用法律、制度的不足和缺陷，憑借行政或法律手段來阻止生產要素在不同產業之間的自由流動和自由競爭的方法來維護和攫取既得利益的腐敗行為，因為它使這種極端的自私動機合理化、合法化了，從而使自我利益最大化成了一種榮耀。

(4)價值負荷人。“價值負荷人”是20世紀30年代至60年代，以約翰·高斯(John M﹒Gaus)、倫納德·懷特(Leonard D﹒White)等人為代表的眾多美國學者通過對先前傳統行政學批判與反思的成果，他們認為:①行政自由裁量權的存在是合理的，它的公平使用取決于外在制度的約束和內在道德法則的引導。②行政人是一個事實上自主的(至少是部分自主者)行動者，他必須和應該能夠為其自主決定承擔相應的義務與責任。意即行政管理不是中性的，行政人不僅要運用其專業知識和技能卓越地執行政策，還必須根據其經驗能力以及社會道德準則制定和評估符合人們利益需求而且有助于促進社會公正的政策。與先前理論所提出的執行人、官僚人和經濟人相比，價值負荷人顯然更具有“人味”，因為在它那里，“人”的內在德性始終是國家行政管理公共性能否得到根本體現的決定性因素。正如卡德維爾(Lynton Caldwell)所言，行政人必須永遠記住自己是“人民的公仆，而不是他們的主人”，“只要人們心懷社會責任感和對個體自由的熱愛，只要公共行政人員受制于杰弗遜所闡明的服務觀念和自律，美國(人們)就沒有必要害怕當代國家中行政權的擴張”。［4］

我們認為教育是極具公益性的社會事業，對它的有效管理既有賴于政府的“有形之手”和市場的“無形之手”，同時也不能缺失人的內在德性的監督。因為在管理實踐中常常有政府調節失效和市場調節失靈現象的發生。對來自于人的神性般的德性監督，一些學者將其稱之為“第三調節方式”，也就是說，在“有形之手”和“無形之手”這兩種調節手段之外我們還需要習慣與道義。故而，從事教育管理實踐的教育行政人應當以以公共利益為公共行政管理最高倫理準則的精神理念去克服各種狹隘的價值取向，將自己視為一個以公共利益為最高準繩的價值負荷者，而非異化的理性人、工具人和經濟人。

3 教育行政人承擔道德責任的必然性

作為價值負荷者的教育行政人由于其所處的特殊的社會管理崗位，決定其必須以社會公共利益為主旨積極承擔道德責任。

3.1 教育的本質

教育在其本質上是引導人趨善盡美求真的社會實踐活動，其最終目的就在于使人成為全面發展的人，同時，也是符合社會基本規范的人。在這個意義上，教育既是人類個體也是人類群體的生命存在方式。失去了教育，人的雙重存在(自然存在和價值存在)就會分裂，或者淪為只具本能的動物，或者異化為無所不能的神。所以，與物質產品的生產、再生產相比較，教育在目標的追求和實現的方式上有其自身特殊性:一是教育不允許“廢品”的產生。二是教育必須循序漸進，不能急功近利。三是對教育實踐活動的評價異常復雜，并非簡單的經濟量化指標能夠衡量得了的。因此，教育行政管理就必須以人的生命品質的養成為鵠的，注重對教育的人性化管理，將教育對象由自然人向社會人轉變的各種風險控制在最低程度。

3.2 教育的公益性

公益性是指公共利益。我國《教育法》第八條規定:“教育活動必須符合國家和社會公共利益。”根據這一規定，凡依法舉辦的教育，無論何種形式、類型，都應該符合公共利益，即都具有公益性。其主要表現為:①教育通過向各種生產部門輸送經過培訓的更加熟練的勞動力和專業人才，促進經濟發展，實現經濟的增長。②教育能促進一種共同的價值觀念、道德準則和社會制度的形成，從而促進社會的文明、自由、民主、平等、穩定，促進國家統一、民族團結和社會進步。③教育有利于文化的發展和科技的進步。因為“教育在培養人的同時，也在從事著知識和文化的選擇、傳承、保護、推廣和發現的工作，保護和繼承傳統文化，發現知識和規律，促進科技進步等等。”［5］

3.3 教育行政人的“自主性”和“自由裁量權”的現實存在

教育行政人的管理行為是與其被社會公眾所賦予的公共權力的行使緊密聯系一起的。而權力作為公共事務管理主體對一定客體的制約和力量，它具有非平衡性和強制性特點，這就使得教育行政人可以憑籍對教育行政權利的掌握和行使而在教育管理實踐中居于主動、支配地位，從而具有更多的“自主性”和“自由裁量權”。在這種情況下，對掌握公共權力的教育行政人員如果不加以規范和約束的話，其權力的行使就會無限擴張而不會“本能”地設置自身障礙，從而很容易走向權力的濫用和教育腐敗。掌握公共權力的教育行政人員作為“人”來說，他們不僅僅只存在著利己并最大化的作惡傾向，同時也有著利他的趨善需求，也有自己的道德良知。因此，如果我們能對教育行政人員利己的惡的一面進行有力限制的同時，也能喚醒和激發他們利他的趨善一面，使他們對自己有更高的道德追求、承擔更多的道德責任，就不僅能夠使他們自覺抵制對公共權力的濫用和腐敗，而且也更能適應現代社會對行政人更大的自主性和更多自由裁量權的需要。

3.4 法律與制度的局限

法律和制度作為調節教育行政人員個人利益的外在化約束機制，具有不可低估的積極作用。從“經濟人”的角度來看，教育行政人也是理性的自利者，自身利益最大化的訴求會驅使他們在公共教育領域內利用法律、制度的不足和缺陷，憑借行政或法律手段來設租、尋租。所以，外在的法律、制度不能從根本上解決教育行政人員個人利益與社會公共利益之間的沖突，其原因有三:①尋求外在化的解決途徑只能實現形式化的規范，而不能觸及教育行政人的心靈深處，從而在其內在動機上實現規范。而假如教育行政人普遍尋求鉆法律、制度的漏洞，甚至不遵守法律、制度，就有可能導致法律、制度的失靈。②人非萬能的神靈，其理性是有限的，我們不可能一勞永逸地制定出放之四海皆真理的法律和制度，即法律和制度總是存在這樣或那樣的不足和漏洞。如果一味地去尋求解決矛盾的制度化途徑，最終有可能走向法律和制度的膨脹甚至全盤崩潰。③有限的教育法律和教育制度只有通過教育行政人的日常工作，通過其對公共權力的行使，才能使教育法律和教育制度獲得實現的可能。在這個意義上講，鐵面無私的執法人并非一個“好的行政人”。

總之，緣于對人性認識的不同，自古以來人們對體現生命本質的德性養成一般持“內省”和“外爍”兩種方式。就人作為一個“生命”來說，這兩種方式的實現與最終指向都必須以德性主體的“生命”為根基，意即通過德性的養成，要促使德性主體生命價值與意義的展現和實現。對于教育行政人來講，有以下兩層含義:①教育行政人生命自主意識的充分覺醒與張揚，使其能夠主動將自己價值生命的實現建立在對社會公共利益最大化的追求之上。而在這種積極利他行為的管理實踐中，教育行政人的自身利益因“道德補償”原則也會自然而然地得以實現。正如費爾巴哈所指出的那樣:“只有把人對人的關系即一個人對另一個人的關系，我對你的關系加以考察時，才能談得上道德;只有把對自己的義務認為是對他人的直接義務，只有承認我對于自己有義務只因為我對他人(對我的家庭、對我的鄉村、對我的民族、對我的祖國)有義務時，對自己的義務才具有道德的意義和價值”。［6］②約束教育行政人行為的外在規范的設計必須體現出對其“生命”的倫理關照。人是“自然生命”和“價值生命”的辯證統一體，其中“自然生命”是“價值生命”的生物基礎，“價值生命”是“自然生命”的最終歸宿。忽視或偏袒其中任何一方，都會造成完整生命的破裂。因此，教育行政管理制度的設計既要滿足馬斯洛需要層次理論所揭示的教育行政人在“生理、安全”方面的低層次需求，同時也能夠激勵他們對人生更高需要層次的向往，促使其生命狀態始終保持在積極昂揚狀態，努力去做一個“好的行政人”。

［1］威爾遜.行政學研究［J］.國外政治學，1987(6):31－45.

［2］古德諾.政治與行政［M］.北京:華夏出版社，1987.

［3］亞當·斯密.國民財富的性質和原因的研究［M］.北京:商務印書館，1972.

［4］Caldwell，Lynton.Thomas Jefferson and public administration［J］.Public Administration Review，1993(50):253.

［5］文東茅.論民辦教育公益性與可營利性的非矛盾性［J］.北京大學教育評論，2004(1):43－48.

［6］周輔成.西方倫理學名著選輯［M］.北京:商務印書館，1987.