論被監禁者人權保障的檢察監督

耿光明

一、被監禁者范疇的理論定位

被監禁者，顧名思義，即失去自由的人。本課題討論的是因依法公權力行使而失去自由的被監禁者（在非法暴力下失去自由的被害人不屬于本課題的討論范疇）。我國法律目前沒有對被監禁者做出統一的規定，但我國因行使公權力的被監禁者并不少見。按照上述界定，我國的被監禁者包括以下幾類：

1.被執行拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑緩期執行的罪犯，被判處緩刑、監外執行以及假釋者除外。

2.被采取刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人和被告人。我國刑事訴訟法第六十條規定：“對有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候審、監視居住等方法，尚不足以防止發生社會危險性，而有逮捕必要的，應即依法逮捕。”第六十一條規定：“公安機關對于現行犯或者重大嫌疑分子，如果有下列情形之一的，可以先行拘留：（1）正在預備犯罪、實行犯罪或者在犯罪后即時被發覺的；（2）被害人或者在場親眼看見的人指認他犯罪的；（3）在身邊或者住處發現有犯罪證據的；（4）犯罪后企圖自殺、逃跑或者在逃的；（5）有毀滅、偽造證據或者串供可能的；（6）不講真實姓名、住址，身份不明的；（7）有流竄作案、多次作案、結伙作案重大嫌疑的”。

3.因違法行為被行政拘留或司法拘留的人。行政拘留是我國的治安管理處罰法規定的行政處罰種類之一，即對違反治安管理法的行為，可以剝奪自由最長為15日，行政拘留處罰合并執行的，最長不超過20日。司法拘留是人民法院對具有妨害民事訴訟的人員進行剝奪自由的處罰，剝奪自由可以達到15日。

4.被執政黨紀檢機構或國家監察機構指令到規定的時間和規定的地點交代問題的人。《中國共產黨紀律檢察機關案件檢查機關工作條例》第二十八條第三款規定：中國共產黨紀律檢察機關可以采取“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”的措施，即“雙規”。由于該條例沒有對說明問題的時間長短做出具體規定，根據中紀委有關文件規定，雙規具有時間限制，不能超過案件調查期限，而《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》規定，案件調查時限為3個月，必要時可延長1個月。因此，雙規的最長期限為4個月。也就是說，被雙規者被剝奪自由的狀態可能有4個月的時間。但在現實生活中，被雙規的時間或更長。雖然政黨不屬于國家機關的范圍，但因為我國政黨機關屬于公務員法規定的公務員，因此被雙規人員屬于本課題所研究的被監禁者的范圍。

5.被強制治療、強制收容教育、強制戒毒以及勞動教養人員。該類人員是行政機關依據相關的法律和行政法規規定剝奪人身自由的，其中，勞動教養人員被剝奪自由可長達3年，在執行中，還可再延長1年。

二、被監禁者人權保障概況分析

我國學者對被監禁者的主體——被關押的罪犯的人權保障較為關注。由于非判刑的被監禁者的人權保障問題日益突出，筆者認為有必要對被監禁者的人權狀況進行分析。從目前看，被監禁者的人權保障存在以下問題：

1.剝奪自由的不確定性。人民檢察院對被采取刑事強制措施的犯罪嫌疑人和被告人的批準逮捕決定書或人民法院的決定書對被監禁者的羈押期限沒有作明確確定。雖然刑事訴訟法對被逮捕和刑事拘留的犯罪嫌疑人、刑事被告人的羈押期限予以了明確規定，但法律沒有賦予羈押機構看守所計算羈押時間的權力，看守所對被羈押的犯罪嫌疑人、刑事被告人的釋放，只能依據新的變更刑事強制決定書、不起訴決定書或無罪判決等法律文書，辦案人員若沒有在刑事訴訟法規定的羈押期限作出并送達刑事法律文書，則無需承擔相應的法律責任，這就會導致超期羈押的現象。例如，河北省高級人民法院于2009年11月12日作出了對被告人陳瑞武、尚志紅、楊洪義宣告無罪的生效判決，但此判決卻在兩年后的2011年11月4日對被告宣告，導致被告人被無端多羈押兩年。

2.人身權利受到侵害。國家在剝奪被監禁者自由時，自然會產生對被監禁者的保管責任。我國監獄法第七條規定：“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法財產和辯護、申訴、控告、檢舉以及其他未被依法剝奪或者限制的權利不受侵犯。”這意味著處于人身權核心內容的生命權首先應當保障。在我國，由于被監禁者處于與社會隔離的境地，其人身權利面臨著同監室在押人員和執法監管人員的雙重侵害危險，被監禁者的權利被侵害的現象屢屢發生，首當其沖的是被監禁者的生命權被侵害。其次，被監禁者的人格尊嚴和社會交流權利沒有得到充分保障。目前，沒有被判決確定有罪的被監禁者的會見權利受到嚴格限制，已經進入刑事訴訟程序的，只有律師或其他辯護人才可以會見。一些監禁未決犯的看守所甚至禁止同監室的被監禁者之間進行語言交流，雖有防范惡性交叉感染之功能，但卻有額外懲罰之嫌疑。沒有進入刑事程序的雙規人員，連會見律師得出權利都沒有保障。再次，某些監禁機關為被監禁者提供的生活待遇也很差，甚至沒有為被監禁人提供獨立分割的鋪位，被監禁者的個人隱私、安全得不到保障。伴隨著被監禁者人數的增加，有的被監禁者只能輪流睡覺。在看守所的被監禁者還被強迫勞動且沒有報酬,而被判處刑罰在監獄服刑的受刑人勞動尚有勞動報酬的法律規定，何況在法律上尚未確定為罪犯的犯罪嫌疑人。

三、被監禁者人權保障檢察監督的困境

被監禁者的人權保障與司法機關公正司法、監禁機關的文明執法，檢察機關的法律監督一樣，是不可缺少的環節。目前我國檢察機關對被監禁者的人權保障主要通過對構成犯罪的司法和執法官員進行刑事追訴以及提出糾正意見和檢察建議的途徑來實現。其特點為：

1.不全面性。我國對被監禁者人權保障的檢察是不全面的。從法律規定上看，檢察機關監督的范圍沒有覆蓋監禁機關的所有行為。監獄法規定，監獄是國家的刑罰執行機關，但檢察機關對監獄的實際監督范圍僅限于糾正涉及刑期變更和刑罰執行方式變更的減刑和假釋裁定。對監禁機關對被監禁者做出禁閉等紀律處分之類的管理行為，監獄法卻沒有規定檢察監督的方式和程序。首先，對監禁機關所制定的涉及被監禁者權利的規章制度沒有有效的檢察監督。例如，2007年修改的律師法規定，在偵查階段，律師持委托書、律師事務所介紹信和律師證即可會見犯罪嫌疑人，但看守所卻以刑事訴訟法相關法條沒有修改為由拒絕執行律師法，這無疑對被監禁的犯罪嫌疑人和被告人的合法權利有負面影響。其次，被雙規的人員的人權保障尚沒有納入檢察監督的視野。在實踐中，被雙規人員在雙規期間死亡的事件時有發生，但其權利救濟途徑缺失，因為紀檢機構不屬于行政和司法機關，其行為造成公民人身權利或財產權利受損，不受國家賠償法的調整。被雙規人員的人身權利一旦遭受侵害，則沒有相應的權利保障機制。

2.派出檢察機構監督的法律依據不足。目前在監禁機構派出檢察機構的依據是《人民檢察院勞改檢察工作細則（施行）》，但該工作細則是最高人民檢察院的檢察解釋，而立法位階較高的憲法和人民檢察院組織法只規定了人民檢察院是國家的法律監督機，其法律監督職責的履行與設派出機構監督并無必然聯系，對公安機關的偵查監督和人民法院的審判監督并沒有專門機構檢察監督，檢察機關同樣能夠進行充分的履行法律監督職責。反之，檢察機關雖然在看守所設置了專門的派出機關，但監禁機構的執法狀況和被監禁人的人權保障程度仍然是差強人意。檢察機關派出人員與監禁機構工作人員朝夕相處，其辦公機構與福利緊密相連，難免會產生情感，發生不敢監督和不愿監督的情況，更有甚者，“派出人員與執行人員共同徇私枉法的情況時常發生。”［1］

3.檢察監督方式空泛。目前，我國法律對檢察監督的方式主要有抗訴和提出糾正違法建議，在時間進程上表現為事后監督。我國《刑事訴訟法》第215條和第222條規定，人民檢察院認為批準暫予監外執行、假釋和減刑不當，應當將書面糾正意見提交給批準暫予監外執行機關或人民法院。批準暫予監外執行機關接到書面意見后，應當重新核查原批準暫予監外執行決定。但是，人民檢察院提出書面糾正意見的對象是原作出裁定或決定的人民法院或行政機關，由原來作出不當裁定或決定的人民法院或批準暫予監外執行機關重新審查，違背“任何人不得擔任自己的法官”的正當程序原理，有失公正之嫌。目前，相關的法律沒有賦予檢察機關為核實案情對已經審結案件的調查權、搜查權等措施。

四、被監禁者人權保障檢察監督機制完善

2012年6月11日國新辦公布《國家人權行動計劃(2012-2015年)》，該計劃明確提出保障被羈押人的權利，保障被監禁者的人權。筆者認為，檢察機關應從以下幾個方面完善被監禁者的人權保障監督機制。

第一，檢察監督的范圍應當涵蓋所有因公權利強制失去人身自由的被監禁者的人權保障。我國目前對被監禁者的法律制度是零散的，分別立法模式。如，對被行政機關強制性教育的勞動教養人員，依照的是國務院的勞動教養條例；對被采取刑事強制措施的犯罪嫌疑人和被告人關押管理的法律依據是國務院制定的看守所管理條例；對被執行刑罰的罪犯的關押管理是全國人大常委會制定的監獄法；對被執政黨雙規人員的自由剝奪則只有執政黨的黨紀條例，沒有相應的法律淵源。這種狀況導致了被監禁者的人權保障程度參差不齊，甚至出現法律上定位為無罪的犯罪嫌疑人和被告人的待遇比已經被確定為罪犯的受刑人要差許多的現象。為保證國家法律的統一實施，我國應當制定統一的監禁法，制定明確、統一的標準，明確檢察機關對所有因公權力實施被剝奪自由的被監禁者的人權保障進行法律監督，監督的范圍不能僅僅局限于監禁機關的執法行為，而且還應涵蓋監禁環境和被監禁者的生活待遇標準。

第二，廢除駐所檢察制，建立定期巡回檢察制度。以前的監獄大多建在偏遠和交通不便的地方，設置駐所檢察也在情理之中。但目前，監獄的交通條件、通訊條件都有很大改觀，依靠駐所檢察發現監禁機關的違法亂紀行為的實踐效果并不理想，而保障被監禁者的人權，關鍵在于建立信息透明、順暢的機制，即保證監禁執法和監禁環境向社會的開放性。建立檢察機關對監禁機關的定期巡回檢察機制，可避免駐所檢察的缺點，避免監督失效。

第三，確立具有法律強制性的檢察監督方式。目前，檢察監督的方式主要有提出糾正錯誤方式和檢察建議。上述檢察監督方式的法律強制性不足，而且提出的對象是作出不當裁定的原機關，其實質仍屬于自我糾錯機制，不符合解決爭議的“控、辯、審”三方構造原理。因此，檢察監督方式應當具有引起第三方介入并做出裁決的法律強制性。這里的第三方既可以是人民法院，也可以是最高權力機關——全國人大常委會或國務院、監禁機關主管部門。對人民法院做出不當減刑、假釋裁定的監督方式應當是向上一級人民法院提出抗訴，對監禁機關及其主管部門的部門規章的監督方式提請國務院撤銷與上位法沖突的規章；對執認為政黨做出與法律相抵觸的黨紀文件，應當比照行政規章與法律沖突的解決方法，提請全國人大常委會裁決。

第四，賦予檢察機關對剝奪自由期限的最終決定權。目前，監禁機關對被監禁者關押期限的依據是相應的法律文書，而刑事訴訟中刑事拘留決定書和批準逮捕決定書沒有規定羈押的起止時間，監禁機關只有在新的法律文書下達后才將被監禁者釋放或移交給其他機關。在刑罰執行中，有必要賦予檢察機關以羈押期限確定權。

[1]張雪妲.刑罰執行監督權的立法完善[J].法學,2006(8).