不報、謊報安全事故罪爭議問題探討

尤金亮

不報、謊報安全事故罪爭議問題探討

尤金亮

針對《刑法》和其他有關法規的規定，聯系學術界的有關主張，系統地分析了不報、謊報安全事故罪的構成條件，以及該罪與教育設施重大責任事故罪、濫用職權罪、玩忽職守罪的聯系和區別。

刑法；不報、謊報安全事故罪；報告職責；報告對象；瀆職罪

不報、謊報安全事故罪，是2006年6月29日第十屆全國人大常委會第22次會議通過的 《中華人民共和國刑法修正案（六）》第4條增設的犯罪。修訂后的《刑法》第139條規定：“在安全事故發生后，負有報告職責的人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。”但在司法實踐中與理論界對此都存在較大的爭議。誰有職責報告，向誰報告，不報、謊報哪些安全事故，何謂不報、謊報，何謂“貽誤事故搶救”？這些問題，都有必要弄清楚。

一、誰負有報告職責

“負有報告職責的人員”，應該包括哪些人員？刑法未作出明確規定，但其他相關的法律或司法解釋中有一些相應的規定。

《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱 《安全生產法》）第70條規定：“生產經營單位發生生產安全事故后，事故現場有關人員應當立即報告本單位負責人。”第71條規定：“負有安全生產監督管理職責的部門接到事故報告后，應當立即按照國家有關規定上報事故情況。”

最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的于2007年3月1日開始實施的 《關于辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）規定，具有報告職責的人員，包括“生產經營單位的負責人、實際控制人、負責生產管理的投資人以及其他負有報告職責的人員”。

2007年8月30日全國人大常委會通過的《中華人民共和國突發事件應對法》第7條第二款規定：“突發事件發生后，發生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態發展，組織開展應急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。”按照該法第3條的規定，這里的“突發事件”包括“事故災難”。

由此可見，負有報告職責的人員包括：（1）事故現場有關人員；（2）安全生產監督管理部門；（3）生產經營單位的負責人、實際控制人以及負負責生產管理的投資人；（4）事故發生地縣級人民政府；（5）其他法律、行政法規和司法解釋中所確定的人員。

值得一提的是，以上負有報告職責的人員，并非一定能成為不報、謊報安全事故罪的主體。根據《解釋》第9條第（五）項的規定，國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，在礦山生產安全事故發生后，負有報告職責的國家機關工作人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救的，以《刑法》第397條規定的濫用職權罪或玩忽職守罪論處。可見，雖然負有報告職責，但《刑法》已作其他特殊規定的，只能按照特別法優于一般法的原則，認定為其他犯罪，不構成不報、謊報安全事故罪。

對于一般在場人員能否構成該罪的主體的問題，存在著不同的看法。有學者認為，負有報告職責的人員，不等于負有報告義務的人員。將那些只負有報告義務而無報告職責的事故現場人員納入本罪的主體范圍，背離了《刑法》第139條的規定［1］。 也有學者認為，在實際案件中，事故現場人員違規操作，造成安全事故而不報告，完全可能貽誤事故搶救而造成對公共安全的危害［2］。筆者較為贊同第一種觀點，理由是：第一，現場有關人員并非現場所有人員，有些人員可能是偶爾路過，有些人員本身就是受害者，他們沒有進行報告的法律義務，最多只是具有道德上的義務。我們不能對違背道德義務的行為用刑法去制裁，否則會擴大刑法的打擊范圍，甚至造成對人權的侵犯。第二，假如事故現場人員違規操作導致安全事故，并已經構成相關“上游”的諸種安全事故罪，如果并沒有法定的報告職責，因不報告而導致危害后果擴大的，只能屬于事后不可罰的行為，而不能作為一個新罪。從《刑法》第133條對交通肇事罪的規定來看，只是加重了對交通肇事逃逸行為的刑罰，并沒有規定發生交通肇事后負有報告的義務。第三，從刑法的立法目的來看，主要在于打擊那些為了所謂的政績考核和某種利益而逃避責任的負責人員，實踐當中，他們是最常見的犯罪主體。把一般的其他在場人員都納入不報、謊報安全事故罪的主體范圍，違背了刑法的立法精神。

二、不報、謊報哪些安全事故

（一）是否包括未構成犯罪的一般安全事故

很多學者都對不報的對象包括哪些具體犯罪進行了論述，但對不報的對象是否包括不構成犯罪的一般安全事故并未論及。筆者認為，從本罪的立法目的來看，是防止因不報、謊報導致貽誤搶救并致使發生嚴重后果，不是注重已然事故的危害，而是著眼于未然事故的預防。事故的后果嚴重并不必然導致不報、謊報帶來的后果也較為嚴重，而在先的危害程度一般，不報、謊報也可能導致非常嚴重的后果。《突發事件應對法》按照社會危害程度、影響范圍等，把突發事件分為特別重大、重大、較大、一般四級，而且不加區別地規定了上報制度。本罪的罪名應當理解為“不報、謊報安全事故”罪，不能錯誤地理解為“不報謊報‘安全事故罪’”，因此，在刑法沒有明確限定的情況下，不應當把不報的對象局限在已達到犯罪程度的安全事故。

對于尚未發生實際危害后果的危險狀態是否屬于應報告的內容的問題，筆者持否定態度。從“事故”一詞的意思來看，是指“損失或災禍”［3］，把危險狀態理解為“事故”，與基本詞義不符，很難讓人接受。從《刑法》的相關規定來看，如果行為人知道危險狀態的存在，因不報、謊報而導致發生安全事故的，往往構成其他相關的安全事故罪，而不構成本罪。比如，具有檢測職責的人員發現礦井中的瓦斯濃度超標，沒有及時報告，結果發生重大事故，對此只能定生產、作業重大安全事故罪，不能定不報、謊報安全事故罪。如果危險狀態已經達到了“危險犯”的危害程度，因不報、瞞報導致達到“實害犯”程度的，《刑法》的規定往往按照原罪加重其法定刑，仍不以不報、謊報安全事故罪論處。

（二）是否包括《刑法》規定的所有安全事故犯罪

《刑法》“危害公共安全罪”一章中規定了12種安全事故罪。在發生事故后不報、謊報，能否都可構成此罪？有學者認為，不應包括《刑法》第133條規定的重大交通安全事故和138條規定的教育教學設施安全事故罪，因為這兩條已經把不報告作為犯罪的構成要件之一或加重處罰的條件之一［4］。筆者不同意這種觀點。交通肇事罪中沒有規定肇事者的報告責任，對逃逸行為只是加重其法定刑，而不以不報、謊報安全事故罪論處，但并不排除其他有關人員負有報告的職責。其他相關人員如果不報、謊報該事故造成貽誤搶救的，依然可以構成本罪。明知校舍或其他教育教學設施有危險，而不采取措施或不及時報告，是構成教育教學設施事故罪的構成要件，但這里的“不及時報告”只是導致“初始事故”的原因，不報的內容是“有危險而不及時報告”，而不報、謊報安全事故罪中的“不報”是“貽誤事故搶救”造成擴大事故的原因，不報的內容是“有事故而不報告”，不能把二者混為一談。

（三）是否包括《刑法》其他章節中規定的事故

除了《刑法》分則第二章規定的危害公共安全罪之外，《刑法》的其他章節中也涉及到與公共安全相關的犯罪，比如：生產、銷售假藥罪，生產銷售有毒有害食品罪等引發的食品安全事故；妨害社會管理秩序罪一章中規定的重大環境污染事故罪，傳染病菌種毒種擴散罪，醫療事故罪，采集、供應血液、制作供應血液制品事故罪，等等。這些犯罪雖然沒有規定在“危害公共安全罪”一章中，但其中有些行為可能導致不特定多數的人身和財產損害，比如生產、銷售有毒有害食品罪，可能引發重大食品安全事故，如果負有報告職責的人員不報、謊報該事故，也非常有可能貽誤搶救。2009年6月1日開始實施的《食品安全法》第71條第四款也明確規定：“任何單位或者個人不得對食品安全事故隱瞞、謊報、緩報，不得毀滅有關證據。”可見，如果沒有履行相應的報告義務，貽誤事故搶救，情節嚴重的，也可能構成此罪。當然，如果不報的是對公共安全危害不大的事故，比如醫療事故，就很難構成此罪。

（四）是否包括自然事故

《刑法》沒有明確規定不報的事故是人為事故還是自然事故。規定中既然沒有排除自然事故，就應當包括自然事故。現實當中，非典、甲流等突發性衛生事件，地震、海嘯、洪澇等自然災害事故，在發生之后如果不及時匯報，導致貽誤搶救，造成的損害可能是非常巨大的。為了及時進行搶救，防止次生事故的發生，就需要相關人員及時進行匯報。當然，在實踐中，具有報告職責的人員大都是國家機關工作人員，因而不報、謊報自然事故，會使本罪與玩忽職守罪形成法條競合關系。

三、何謂不報、謊報

所謂不報，是指在安全事故發生后，負有報告職責的人員，明知發生了安全事故，為了逃避責任或其他目的，故意不向有關機關報告，這是一種消極的不作為。前提條件是確實發生了安全事故，主觀條件是“明知”。如果因不知道發生了安全事故而沒有報告，不能按該罪論處。假如因沒有履行監督、檢查職責，應當知道而不知道發生了事故，造成貽誤事故搶救的，對國家機關工作人員可按照玩忽職守罪論處，對其他人員可以按照上游的某種安全事故罪論處。

所謂謊報，是指安全事故發生后，具有報告職責的人員故意向有關機關做虛假的報告。一般而言，這里的虛假包括：（1）發生了事故謊稱沒有發生；（2）沒有發生謊稱發生；（3）造成重大損害謊稱造成小的損害或者沒有造成損害；（4）沒有損害或損害較小謊稱造成重大損害；（5）謊報事故發生的原因、時間、地點、處置方法、進展。從刑法的立法精神來看，主要是防止因謊報而貽誤事故搶救，是針對（1）（3）（5）的，而不適用于（2）（4）兩種情況。至于漏報，如果是因疏忽大意而漏報的，不應視為“謊報”。因為按照一般理解，“謊”的原意應當是故意虛構事實或隱瞞真相。

不報、謊報是否包括遲報？按照相關法律規定，事故發生后應當在一定時間內報告。比如，2007年6月1日起實施的《生產安全事故報告和調查處理條例》第9條規定：事故發生后，事故現場有關人員應當立即向本單位負責人進行報告，單位負責人在接到報告后，應當于1時內向事故發生地縣級以上人民政府安全生產監督管理部門或負有安全生產監督管理職責的有關部門報告。隨后，安監部門和負有安監職責的有關部門應當按照事故的級別逐級上報事故情況，并且每級上報的時間不得超過2小時。如果超出這個時間，就可視為“不報”。但在實踐當中遲報的情況比較多，有的是確因知道較晚而遲報；有的確因交通、通信、身體狀況等客觀情況無法及時報告；有的是一開始怕承擔責任，經過一段時間的反復考慮才決定報告；有的是本來不準備報告，后來事情敗露，不得已而去報告。筆者認為，對于遲報，不應一概而論，應根據不同情況區別對待。對于確因知道較晚或客觀原因而遲報的，不能視為“不報”。因為報告的前提不但是負有報告的職責，而且具有報告的能力。其他明知發生了事故，因事情敗露或其他情形而遲報的，當然屬于不報。

應當向誰進行報告呢？《生產安全事故報告和調查處理條例》規定，事故現場有關人員在事故發生后應當向單位負責人報告，單位負責人應當于1小時內向事故發生地縣級以上安監部門和負有安監職責的有關部門報告，安監部門和負有安監職責的有關部門應當按照事故的級別逐級上報事故情況。可見，具有不同報告職責的人報告的對象不同，而且因事故級別不同也有所差異。特別重大、重大的事故，應當逐級報告國務院安監部門；較大事故，逐級報告省級安監部門；一般事故，向市級安監部門報告，必要時可以越級報告。但在現實當中，當事故發生后，有關人員對于向誰進行報告并不一定十分清楚。如果向非主管機關或向非負責人進行了報告，而接受報告的人并沒有明確予以拒絕，也可以視為進行了報告。比如，事故發生后，有些人員直接向公安機關或檢察機關報案，而公安、檢察機關應當及時立案而未立案，導致貽誤搶救的，就不應當視為相關人員不報事故。當然，如果是向明顯不具有相關管理職責的部門或人員報告，就仍應屬于不報。比如，本單位發生事故后，向非管轄區的其他部門報告。

四、何謂貽誤事故搶救

所謂貽誤事故搶救，是指事故發生后，由于不報、謊報，耽誤了最佳的搶救時機，因而導致危害結果擴大化的行為。主要包括以下三個內容：

第一，不報、謊報是前提要件。生產安全事故、建設工程事故、大型群眾性活動安全事故等，一旦出現，如果能在第一時間進行處理，抓住最佳的救助機會，就會盡可能地減少損失。但最佳的救助機會很難把握，往往會受到客觀條件、人的判斷能力等的限制，對這些原因人們往往是無能為力的。只有因不報、謊報而使事故得不到救助的，才是本罪中的“貽誤事故搶救”。

第二，導致危害擴大是結果要件。由于不報、謊報，使能夠及時救助的無法及時救助，使本來能全部得到救助的只使部分得到了救助，或者使救助效果大打折扣，擴大了原事故的損失。筆者認為，這里所擴大的損失一定要達到犯罪所要求的社會危害性的嚴重程度，不能把那些輕微的擴大損失也視為本罪的構成要件予以認定。

第三，不報、謊報行為與擴大結果之間存在因果關系是實質要件。安全事故發生后，可能有多種原因會導致損失的進一步擴大，有時即使依法進行了報告，也不會避免更大損害的出現。在這種情況下，負有報告職責的人員如果沒有對安全事故進行報告的，也不構成本罪。因為本罪不是行為犯，而是結果犯，這種結果是因不報、瞞報行為產生的結果。

五、不報、謊報安全事故罪與其他罪的區別

（一）與教育設施重大責任事故罪的區別

教育設施重大責任事故罪與本罪有很多相似之處。比如，二者在主觀方面都是過失，在客觀方面都存在著“不報告”的情況，都發生了較為嚴重的事故。但二者依然存在著很多區別，具體體現在以下四個方面：

第一，二者主體不同。教育設施重大責任事故罪的主體為特殊主體，即對校舍或教育教學設施安全負有直接責任的人員，包括：學校校長，分管校舍、教學設施的副校長，房產管理部門的負責人及其職工，維修部門的負責人及其職工，學校上級主管機關后勤工作的處長，負責學校后勤工作的職工，各級人民政府中分管教育的領導和教育行政部門的領導，等等。而不報、謊報安全事故罪的主體，如上所述，與教育設施重大責任事故罪的主體是不一樣的。

第二，二者的客體不完全相同。教育設施重大責任事故罪中所指的事故，是指重大人身傷亡事故，不包括一般的財產損失，所以侵犯的客體是人的生命健康權，并間接導致教學秩序受到破壞。而本罪中所稱重大安全事故，既包括重大的人身傷亡，也包括重大的財產損失，所以既侵犯了不特定人員的人身安全，也侵犯了財產權。

第三，不報告的時間不同。教育設施重大責任事故罪是明知校舍或教育教學設施有危險，而不進行報告，因而發生重大傷亡事故，不報告的時間是事故發生之前。而本罪是在事故發生之后，不報告或不及時報告。

第四，二者行為方式不同。教育設施重大責任事故罪是明知校舍、教育教學設施有危險而不及時報告，或者應當采取相應的措施而沒有采取，是一種純正的不作為。而本罪的行為方式既包括不報告安全事故，也包括謊報安全事故。比如，發生大的事故謊稱發生小的事故，沒有采取措施謊稱采取了措施，甚至還包括故意毀滅證據、偽造現場、支付“封口費”等形式。本罪既有不作為的形式，也有作為形式。

（二）與相關瀆職罪的區別

我國《刑法》第397條規定的濫用職權罪與玩忽職守罪與本罪存在很多交叉競合之處。比如，很多政府工作人員以及其他從事安全管理的國家職能部門的工作人員，他們在重大安全事故發生之后，負有報告或采取相應措施的職責，但由于不認真履行自己的職責，不報、謊報安全事故，貽誤事故搶救，既符合玩忽職守罪的犯罪特征，又符合本罪的犯罪構成。一般認為，在這種情況下，應當首先按照特別法優于一般法的原則進行確定。這里，首先要解決的問題是哪一個是特殊法條，哪一個是一般法條。特殊與一般總是相對的。如果把玩忽職守罪中的不履行或不認真履行職責的規定作為一般法條，那么關于不報、謊報安全事故的規定就是特殊法條，就只能按后者進行定罪，因為其職責內容具有特殊性；如果把關于不報、謊報安全事故的規定視為一般法條，那么政府工作人員、相關職能部門的國家機關工作人員不報、謊報的行為就應當屬于特殊法條，就應當按照玩忽職守罪進行定罪，因為其主體具有特殊性。如果按照重法優于輕法的原則，但二者的法定刑又完全相同。因此，這就導致對罪名的選擇陷入兩難的境地。

《解釋》第9條第（五）項規定，在礦山生產安全事故發生后，負有報告職責的國家機關工作人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救的，以《刑法》第397條規定的濫用職權罪或玩忽職守罪論處。但筆者堅持認為，在確定罪名的時候，不宜采取一刀切的辦法。應當根據具體的主體和行為方式的不同，在二者之間進行選擇。比如，分管安全生產工作的副市長，在出現重大安全事故后不及時報告，導致發生更為嚴重的事故，可以按照玩忽職守罪論處。副市長往往分管數項工作，報告安全事故只是其工作內容之一，不報、謊報安全事故的行為與一般的不履行或不正當履行職責不具有顯著的差異性，其侵犯的客體是國家機關的正常管理活動，按玩忽職守罪定罪，符合《刑法》第397條的立法目的；同時，從預防犯罪的角度出發，按照玩忽職守論處，表明無論屬于自己哪方面的職責，只要不履行或不正當履行就可能構成犯罪，從而使相關人員對自己所分管的所有工作都樹立責任心。如果按照不報、謊報安全事故罪論處，則只是向他們表明不報、謊報安全事故可能構成犯罪，而對其他不履行職責的行為未必構成犯罪，這就不能更大效果地發揮刑法的指引與預防功能。如果是安全生產監督管理局的局長，明知發生重大事故而故意不報、謊報的，按不報、謊報安全事故罪論處，則更具有合理性。因為報告安全事故是其特定的職責，具有專職性的特點，按此罪定罪更能體現針對性與特殊性。

如果在安全事故發生后，相關國家機關工作人員利用自己的領導地位，濫用職權，毀滅、偽造現場或證據，威脅他人不準許泄漏相關信息，或者通過支付“封口費”等辦法，實施不報、謊報行為，則應當按照濫用職權罪定罪。因為這時行為人的心態可能是放任危害結果的發生，屬于間接故意，已經超越不報、謊報安全事故罪的罪過形式；從法定刑來看，濫用職權罪的法定刑最高十年，按照重法優于輕法的原則，也應當按濫用職權罪處理。最高人民檢察院《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》指出：“弄虛作假，不報、緩報、謊報或者授意、指使、強令他人不報、緩報、慌報情況，導致重特大事故危害結果繼續、擴大，或者致使搶救、調查、處理工作延誤的”，應當按“濫用職權罪”立案。

（三）與其他“上游”犯罪的區別

我國《刑法》規定了重大勞動安全事故罪、重大責

D924．04

A

1673-1999（2012）11-0025-04

尤金亮（1975-），男，安徽亳州人，安徽醫科大學（安徽合肥230032）人文學院法學系講師，研究方向為刑法學。

2012-01-06