吉林省失地農民就業出路探析

叢旭文

(長春大學 人文學院，長春 130022)

近年來，處于社會轉型期的中國面臨著許多的社會矛盾，這其中，“農民”問題成為黨和國家關注的主要焦點。中國實現現代化，必然要推進工業化和城市化，但是隨著城市化建設進程的加快，耕地資源漸進性缺失，特別是非農建設占用耕地的逐漸增多，使本來就十分突出的人地矛盾變得更加尖銳。征地使農民千百年來不變的生產方式被改變，于是剝離出一個新的社會群體:失地農民。本文所要研究的就是吉林省在城市化進程中產生的失地農民問題，并以吉林省失地農民就業出路為對象進行研究分析。

1 吉林省失地農民就業現狀

近幾年來，吉林省失地農民除少數得到有效安置外，大多數成為務農無地、就業無崗、低保無份的“三無人員”。這類群體失去了土地所提供的就業崗位和經濟來源，而又得不到政府和社會提供的制度性的就業扶持和社會保障，成為比國有企業下崗職工、城市低保人員更加弱勢的特殊社會群體。

1.1 失地農民的就業途徑

在當前市場經濟條件下，以知識經濟為核心的產業結構調整和以市場就業為導向的勞動用工改革，對失地農民的年齡、技能、學歷和創新意識都提出了更高的要求。由于歷史和社會的原因，大部分農民勞動技能和文化素質相對偏低，就業觀念過于陳舊，使得他們在土地以外的崗位上就業有一定的困難。

吉林省失地農民的就業途徑主要要有以下三種:一是農村內就地就業。農村內部的主要就業渠道就是鄉鎮企業，隨著國家對民營經濟的大力扶植，鄉鎮企業蓬勃發展，成為解決失地農民就業問題的重要陣地。這種就業途徑，在解決失地農民就業的同時，也減輕了城市就業壓力。二是農民自主創業。一部分失地農民，利用土地補償金，在技術、設備、原料等條件具備的情況下，選擇自辦企業。但是，由于農民的文化層次低、資金不足、社會經驗不足等各方面原因，他們的創業難度很大，需要政府扶持的方面很多，需要扶持的力度較大。自主創業在解決失地農民就業問題上限制條件比較多，只能在一定程度上解決部分失地農民的就業問題。三是城市內的第二、三產業。失地農民到城市謀求職業，己成為當前失地農民就業的重要渠道，特別是以服務業為主的城市第三產業，要求勞動技能、知識水平低，吸納了大量的失地農民。但是，大量失地農民涌向城市就業，給城市有限的資源和空間造成了比較大的壓力。

1.2 失地農民的特征

吉林省的城市化進程在快速發展，使得失地農民數量明顯增長，其中城郊失地農民、貧困地區失地農民、農村內部失地農民等不同形式的失地農民其社會保障、生活水平、就業方式存在著很大的差別。失地農民作為一種特殊群體，介于農民和市民之間，呈現邊緣化特征。根據對部分地區失地農民的抽樣調查，大部分失地農民對個人自我傳統身份判斷和未來歸屬傾向不同，其直接原因還是失地農民是被動城市變化的，最終原因還要考慮我國社會變遷的社會結構方面在城鄉二元分割的社會背景下，失地農民很難界定自身角色，其生活方式、心理意識、就業方式和身份介于農民和市民之間無歸屬的狀態。由于農民角色與市民角色之間相差太遠，失地農民角色轉化困難。

2 制約吉林省失地農民就業的因素

2.1 失地農民自身因素

失地農民本身還是農民，具有農民固有的特點，文化程度較低，缺少從事非農工作的技能和知識，就業觀念和思想相對落后，人力資本價值比較低。

2.1.1 失地農民文化程度較低

吉林省農民文化水平不高，由于歷史的原因，農民以前并不重視教育，特別是女性的受教育水平普遍偏低，在邊遠山區等貧窮地帶，教育資源嚴重不足，文盲數量較大。從此可以得出，失地農民的文化水平總體狀況欠佳，缺少從事非農行業的知識和技能，是影響失地農民就業的因素之一。

2.1.2 失地農民就業觀念陳舊

受傳統就業觀念和思想意識的影響，大部分失地農民就業觀念陳舊，不愿意從事城市清潔、保安、搬運等一些有失臉面的工作。失地農民陳舊落后的就業觀念，直接影響了失地農民擇業觀和就業方式，在一定程度上影響了他們的再就業問題，成為制約失地農民就業的主要因素之一。

2.2 就業市場因素

勞動力市場是重要的生產要素，是社會主義市場經濟體系的重要組成部分［1］。通過不斷發展和完善勞動力市場，有利地促進勞動力資源的合理配置和有效開發，把勞動力資源合理分配到經濟運行的各部門和環節中［2］，從而提高整個經濟運行的效率和活力。如何培育和發展勞動力市場，是解決失地農民就業的重要環節。

2.2.1 產業結構發展不平衡，影響失地農民就業

吉林省地區經濟發展不平衡，省內發達地區集中程度較高，部分貧困地區由于環境資源限制，經濟發展緩慢。以鄉鎮企業為主的中小企業規模比較小，集約化程度低，重復建設和惡性競爭現象嚴重，缺乏可持續發展，吸收勞動者的能力較低。吉林省鄉鎮企業由于發展比較晚，企業規模和總體實力有待提高，吸收勞動力的能力相對較弱。隨著農村產業化改革不斷的深入，僅僅依靠這一產業，無法滿足數量日益增長的失地農民就業的需要，同時部分鄉鎮企業又發展比較緩慢，起不到吸收農村失地農民就業的主渠道作用。

2.2.2 就業信息渠道不夠暢通，就業市場有待完善

在勞動力市場實際運行過程中，由于長期以來城鄉二元結構的影響，勞動力市場發展不夠完善，市場信息渠道不暢通，使得失地農民得不到充分有效的就業信息，享受不到同等的就業機會，在就業市場競爭處于劣勢地位，即使有適合失地農民的工作機會，也會因信息不暢通而無法實現及時就業［3］。同時，城市下崗職工、外來務工人員、大學生等一些就業群體，對失地農民就業也造成了一定的影響。

2.2.3 就業方式單一

失地農民就業形式單一，這一問題是受政府相關部門就業指導的影響。地方政府認為失地農民得到了土地補償金，就可以不再失業，忽視了農民失地后的一系列問題。在快速的城市化進程中，相關就業指導部門就業指導措施滯后，缺少有針對性的就業指導和培訓，致使失地農民缺少再就業的職業技能，就業信息滯后，不能完全適應勞動力市場的需求，造成失地農民只能外出打工，從事一些比較簡單的體力勞動，就業形式過于單一。

2.2.4 相關職業技能培訓機構不夠成熟

職業技能培訓可以幫助失地農民提高勞動技能，適應工作要求，是現階段解決失地農民就業的重要舉措。近年來，吉林省各級政府把失地農民就業培訓納入勞動就業培訓體系，充分重視失地農民的再就業職業技能培訓和教育。但是，在實際操作過程中，與失地農民相關的職業技能培訓機構不夠完善，存在著一些問題。職業技能培訓在解決失地農民就業的問題上沒有發揮有效的作用，在實際操作過程中并沒有達到理想的效果，職業技能培訓機構還有待于在政府的科學管理和指導下，進一步發展和完善。

2.3 政府因素

政府在解決失地農民就業方面，具有雙重作用。由于政府的監管和執行力度不夠，出現了失地農民補償金被各級組織挪用或克扣、政府安置措施滯后、就業指導部門形同虛設、社會保障體系不健全等一系列社會問題，嚴重影響了失地農民的就業和發展。

2.3.1 安置措施及其局限性

目前，吉林省關于失地農民的安置方式比較簡單，主要以貨幣補償為主，很少考慮到失地農民的再就業問題。失地農民得到補償金后，大部分用于住房、教育、生活中去［4］33，有限的補償金很難保證他們的生存與發展的需要。失地農民的文化水平和職業技能較低，缺少就業競爭力，在就業市場很難就業，大部分成為失業人群。近幾年，政府有關政策雖然鼓勵通過重新擇業、入股分紅、異地移民等途徑安置被征地農民，很多地區也在千方百計拓寬安置渠道，但由于資金不足，被征地農民的有效安置率較低。

2.3.2 失地農民社會保障體系不健全

失地農民社會保障體系包括失地農民最低生活保障制度、養老保險制度、醫療保險制度、就業保障機制、培訓與教育制度、住房保障制度等。完善的失地農民社會保障體系，可以保護失地農民的合法權益，推進社會城市化進程，促進社會和諧發展。當前吉林省失地農民社會保障體系正處于發展建設階段，存在一些問題和不足，諸多制度、規定或辦法都有待于進一步完善。

3 探索吉林省失地農民就業的出路

3.1 加強失地農民的職業技能教育和培訓

失地農民的職業能力和文化水平，是制約失地農民順利就業的重要因素。對于失地農民，進行有效的職業技能培訓和教育以及創業教育，可以轉變失地農民落后的就業觀念、提高就業能力、增加就業機會。

3.1.1 全面整合培訓資源，實現優勢共享

吉林省政府要充分認識失地農民職業教育的重要性，把失地農民職業教育作為一項長期工作來抓，保證失地農民職業教育可持續發展。解放思想，與時俱進，創新失地農民職業教育機制。建立靈活的辦學機制，促進投資主體多元化，形成以政府投資辦學為主體、各種辦學形式共同發展的良好格局，注重調動企業、行業、社會力量的積極性，鼓勵社會力量辦學，鼓勵發展民辦職業教育，擴大學校辦學自主權，逐步形成政府主導、面向市場、多元辦學的失地農民培訓教育機制［5］。

3.1.2 建立針對性培訓模塊，提高失地農民就業能力

做好失地農民職業教育，必須做好以下幾個方面的工作。一是職業教育要有針對性。失地農民的特點是文化素質低、年齡跨度大、就業觀念落后。對失地農民的職業教育要針對失地農民的特點來進行，解決就業觀念問題，使失地農民適應市場就業需求，增強主動就業的意識。職業培訓要根據失地農民個人的特點，有針對性地進行，對不同特點的人群采取差異化培訓策略。二是就業培訓要具有實用性。職業教育要根據市場需求信息，確定培訓的具體內容，應選用有實用價值的內容，采取“缺什么補什么、干什么學什么”的原則，以實際操作技能培訓為主，力爭在短期內經過培訓具備一定的就業能力，可以適應工作崗位的需要。三是職業教育要具有有效性。職業培訓必須能夠提高失地農民自我就業的能力，有助于促進失地農民就業，進一步解放思想，拓寬工作思路，鼓勵和引導培訓機構同企業、職業介紹機構、高校院所加強交流與合作，大力開展定單式培訓、定向式培訓，節約教育資源和社會資源，提高失地農民培訓后的就業率和就業水平。

3.1.3 加大創業教育，鼓勵失地農民就地自主創業

對失地農民的創業教育和培訓，可根據培訓人員的不同需要，把創業教育分為創業入門教育、創業實訓教育和創業提高教育等不同類型，采取模塊式的培訓方式組織培訓，并加強對培訓人員的就業指導、個性化輔導和跟蹤服務。有針對性地推出模擬創業訓練模式，即在對失地農民進行創業知識培訓的同時，根據他們在實際創業過程中可能遇到的創業觀念、心理、經驗、技能、辦理證照、貸款等問題進行場景模擬、試驗和訓練，幫助他們在最短時間內掌握創業知識和技能，使他們在創業過程中順利開展各項工作。同時，鼓勵失地農民在自己的家鄉就地創業，充分利用當地的自然資源和社會關系，突出地方特色，積極尋找創業機會，以創業的形式實現就業［4］10。

3.1.4 轉變失地農民就業觀念，從被動就業到主動就業

失地農民由于長期受小農意識的影響，當失去土地以后，思想觀念很難改變。落后的就業觀念，成為影響失地農民就業的主要原因。在轉變失地農民就業觀念的具體操作過程中，一方面必須加強就業觀念的轉變教育，開展有針對性的職業指導，在就業培訓中要開設專門的職業指導課，幫助失地農民認清就業形勢，更新就業觀念，樹立自主就業的意識，并為他們提供職業需求信息和介紹求職方法，指導他們制定個人就業計劃和措施，積極引導他們實現就業。另一方面，樹立失地農民因轉變就業觀念而成功就業的典型，加大宣傳力度，充分發揮典型的模范帶頭作用，介紹他們的成功經驗，幫助更多的失地農民做到不等不靠，從被動就業轉變為主動就業。

3.2 發展地方經濟，實現失地農民就地就業

3.2.1 大力發展鄉鎮企業，拓展失地農民就業空間

鄉鎮企業是解決失地農民就業的最大出路。數量急劇增長的農村失地農民，除一部分流向大中城市之外，大部分要靠鄉鎮企業來接納。鄉鎮企業的發展，帶動了農村廣泛而深刻的變化，促使小城鎮在我國農村迅速崛起，展現出了有中國特色農村現代化的廣闊道路［6］。吉林省發展鄉鎮企業是實現農村現代化、農業產業化的必由之路，為失地農民提供了廣闊的就業空間，為農村經濟發展做出了重要貢獻。

3.2.2 實施農村專業合作社模式，拓寬失地農民就業渠道

農民專業合作社作為新時期廣大農民創新的經濟組織，是在原有農村家庭聯產承包經營基礎上，生產同類農產品的經營者或提供同類農業生產經營服務的群體，按照自愿聯合、民主管理的原則，遵循相關法律規定組成的互助性經濟組織。在我國農村長期改革發展實踐中，各地根據自身發展狀況，突出地方特色產業，先后創辦了十萬多個農民專業合作社等農民專業合作經濟組織。農民專業合作社以其成員為主要服務對象，提供農業生產資料的購買和農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務，在完善農村經營體制、提高農業產品競爭力、發展產業集約化經營、優化農村產業結構、增加農民收入等方面，發揮了重要的作用。因此，農村專業合作組織不僅解決了農產品缺乏市場競爭力、農村經濟結構不平衡、農民增收滯緩等問題，拓寬了失地農民就業渠道，豐富了失地農民就業形式，還有助于推進農村綜合改革，推動城鄉協調發展，優化農村產業結構，實現農業生產專業化、標準化，最終推動社會主義新農村民主建設［7］。

3.2.3 加快農村第三產業發展，優化失地農民就業結構

發展吉林省農村第三產業，要按照培育可持續發展和經濟性有機結合的原則，明確不同區域的地域優勢、特征、發展定位，發展符合地方實際需要的第三產業或第三產業群。完善發展農村第三產業的利益協調機制，不斷加快不同區域之間的產權、資源、要素的流動，優化農村第三產業的空間布局，開發利用第三產業功能區，建立農村第三產業空間集群，同時引導城市中第三產業不斷向農村滲透、輻射和擴散，加強農村地區主動承接城市第三產業輻射的能力，發揮城市第三產業對農村第三產業發展的示范、輻射、帶動和促進作用，促進新農村建設［8］。發展農村第三產業，還要做好農村信息化建設與管理。加快寬帶網絡建設和農村信息化步伐，加強城鄉之間信息化平臺建設與管理，推進電信網、計算機網絡和有線電視網三網融合，大力發展發展農村電子商務，實現農產品網上交易。

3.3 加強失地農民社會管理，建立完善的社會管理體系

失地農民的社會管理，應充分發揮政府、社會組織和公民方面的積極性，統籌社會相關資源，按照相關制度和要求建立失地農民社會保障體系，統一城鄉就業管理，為失地農民提供綜合的就業服務，嚴格把關土地審批制度，嚴格控制失地農民數量，從而建立政府調控、社會組織和公民協同參與的失地農民社會管理體系，為失地農民生存和就業提供良好的環境和政策支持。

3.3.1 強化建立失地農民的社會保障體系

為了保護失地農民的權益，解決失地農民生存和發展的保障問題，必須建立失地農民社會保障體系建設，確保失地農民失地后不失業、不失崗、不失利。失地農民的社會保障制度建設，應依據吉林省的經濟狀況和失地農民生活狀況來制定，區別不同年齡階段、不同失地情況和不同地域情況，提高社會保險的針對性和效率。失地農民社會保障體系主要包括最低生活保障、養老保險、醫療保險、就業保障等，其中就業保障是新時期失地農民社會保障體系的重要內容之一，是解決失地農民就業的關鍵因素。

3.3.2 統一城鄉就業管理，提供就業綜合服務

由于我國傳統的城鄉二元結構，戶籍、身份、工作環境、勞動力市場等方面差別，嚴重影響了失地農民的就業。在這種情況下，吉林省政府應從就業政策、就業服務、基層勞動保障機構等方面進行統一規劃，建立完善的失地農民就業管理服務系統，即建立統一的城鄉就業管理體系，保障城鄉統籌就業，實施城鄉一體化管理，進一步提升管理服務水平。

3.3.3 改革失地農民安置模式，解決就業問題

在城鄉統籌發展的時代，做好失地農民的安置問題，必須以科學發展觀為指導，以人為本，堅持協調可持續發展。失地農民安置模式不但要解決失地農民當前的生存問題，更要考慮今后長時期內失地農民的可持續發展問題。綜合考慮原有的安置模式，結合市場經濟的特點，可以嘗試建立以市場為主導的發展型失地農民安置模式。在安置失地農民工作中，堅持可持續發展原則，實施“貨幣補償、社會保障、就業服務、經濟發展”的新型組合模式。在失地農民進行貨幣補償同時，注重通過培訓和教育提高失地農民的就業能力和發展能力，政府相關部門要做好失地農民的職業培訓和繼續教育工作，按照不同時期就業市場的需求有針對性地進行職業技能培訓，對失地農民進行“訂單式”式培訓，充分利用吉林省高等院校和社會辦學力量來提高失地農民整體素質和發展能力，增強他們適應社會的能力。另外，充分發揮經濟的杠桿作用，利用經濟發展拓寬就業渠道，促進失地農民就業，實現社會經濟發展的良性循環。

［1］李飛，鐘漲寶.人力資本、社會資本與失地農民的職業獲得:基于江蘇省揚州市兩個失地農民社區的調查［J］.中國農村觀察，2010(6):12-14.

［2］謝俊貴.失地農民的職業缺失與就業援助:基于調研數據與風險預估［J］.湖南師范大學社會科學學報，2010(4):21-23.

［3］李富田.失地與失業:城市化進程中失地農民就業狀況調查［J］.江漢論壇，2009(2):14-16.

［4］謝勇，徐倩.失地農民的就業狀況及其影響因素研究:以南京市為例［J］.農業技術經濟，2010(4):33-34.

［5］王軼，宗曉華.城市化進程中失地農民就業評價體系研究［J］.人口與經濟，2009(5):19-21.

［6］曾國平，侯海艷，劉春鑫.失地農民就業培訓影響因素探析:以重慶市為例［J］.農業技術經濟，2011(6):37-39.

［7］林惠玲.構筑失地農民社會保障機制的實踐探索［J］.現代農業科技，2006(12):18-21.

［8］康嵐.失地農民被征用土地的意愿及其影響因素［J］.中國農村經濟，2009(8):18-20.