當前城市救助站工作面臨的困境與對策

劉海彬

當前城市救助站工作面臨的困境與對策

劉海彬

結合近年來城市救助站的工作實際，分析社會救助工作中存在的諸多問題，提出了解決問題的相關對策建議。關鍵詞：社會工作；社會救助；救助站

2003年6月20日，我國頒布和實施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)，這標志著我國在發展和完善社會救助制度、促進社會救助專業化、人性化上有了很大進步。然而，經過多年的實踐，我們的救助管理工作已不能適應新的要求，面臨許多的困境，存在諸多的不足。本文擬對城市社會救助工作中遇到的困境展開分析，并提出相應的對策。

一、當前救助工作所面臨的困境

（一）社會工作的專業化程度有待進一步提高

隨著《救助管理辦法》的實施，救助站的職能從收容遣送轉變為救助服務，這對救助管理提出了更高的業務技能要求。救助站在向受救助者提供基礎保障的同時還要實行有效管理與服務，它包含了針對受救助人員的不同情況進行生活資助、法律援助、醫療服務、心理輔導等工作。這些新的服務內容對救助站工作人員提出了更高的要求，首先是要迅速實現由管理到服務的觀念轉變，其次是服務內容與服務方式的轉變，第三是需要具理學、法學、管理學、醫學等多個學科的知識與技能。雖然救助站也開展了大大小小多層次、多方面的培訓，但是，由于一線工作人員多為原民政工作人員，缺乏科班出身的專業人士，相關專業知識素養不足，所以在專業化服務方面還存在一定的差距。

（二）缺少可操作性的甄別標準與方法

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》規定，救助站的救助對象是指“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養，正在城市流浪乞討度日的人員。”在向救助站提出救助申請時，求助者應提供居民身份證或者能夠證明其身份的其他證件、本人戶口所在地、住所地的證明、是否享受城市最低生活保障或者農村五保供養的證明等。這種規定對于確定求助者的身份與求助資格是必要的，但在實際工作中比較難以操作。

筆者根據鄭州市救助管理站的管理記錄，將流浪乞討人員大體分為6類：（1）流浪兒童。（2）成年流浪乞討人員。 （3）老、弱、病、殘、孤人員等。 （4）進城打工人員。（5）要錢不要飯的職業乞討人員。（6）跑站騙票人員［1］。這些人員數量龐大，成分復雜，甄別難度極大，他們幾乎都不能提供證明身份的各種證件與說明其經濟狀況的資料，能否給予救助基本上由工作人員根據求助人員外部特征及自述情況，依靠自己對政策的理解與工作經驗做出判斷，這樣一來，漏判與誤判就在所難免。具有可操作性規章的缺失使得工作人員無法準確篩選被救助對象，難以將有限的救助資源用到最需要的人身上，造成了救助資源使用的低效率。在目前的求助對象中，完全符合《實施細則》規定的人很少，臨時性遇到困難來求助者多，職業乞丐多。部分職業乞丐更是將救助站當作免費食宿點，成為輾轉在不同城市救助站之間、反復接受救助的“跑站”乞丐。救助站則成了這部分人員的流動福利院，失去了救助功能，造成了救助資源的浪費。

（三）社會配套體系不完善

救助站只是整個社會福利體系中的一個環節，它的良性運行需要其他各個環節的配合支持。然而，由于中國社會福利體系發展的不完善，造成救助站在很多方面孤軍奮戰，常有孤掌難鳴之感。

一是救助站的出口狹小，很多救助對象“送不出去”。具體表現為：（1）受助對象返家難。不少流浪的盲、聾、啞，癡、呆、傻、精神病人和無家可歸者不能提供任何信息，無法聯系家人。（2）某些家庭故意遺棄殘疾兒童和危重病人，置親人死活于不顧，救助人員難以聯系到他們的家人，即使聯系上，有的家庭也拒絕認領和撫養，難以交接。（3）有些受救助者的情況復雜，如精神疾病、身體疾病或殘疾等，超出了救助站所能處理的能力，但沒有其他的機構愿意接受，無處轉接。由于沒有出口，一些被救助者長期滯留救助站，遠遠超出了《實施細則》規定的救助期限，占用了大量資源，影響到救助工作的持續開展。

二是短期救助無法解決再次流浪。不少老年人、殘疾人和一些缺乏勞動能力的人，由于各種原因，缺少生活來源，靠乞討生活，他們需要的是一種比較穩定可靠的收入。救助站只能給予其臨時性幫助，并有嚴格的時間限制，能夠提供的物質救助條件也有限，無法從根本上解決其生活問題。出了救助站，他們的生活馬上回歸到原有的軌跡。單靠救助站的努力，無法防止流浪乞討者出站后再次流浪，難以達到社會工作“助人自助”的目標。

三是對于部分涉及違法的現象缺乏適用的法律法規。其一，缺乏應對職業乞丐的法律規定。職業乞丐以乞討作為斂財手段，他們的要求不是解決溫飽問題，而是每天乞討而來的較高收入［1］。他們不僅影響市容市貌，而且其行為已經涉嫌欺詐。但由于缺少針對性的法律法規，對他們的管理處于法律盲區。救助站與其他公共管理部門對此缺乏管理的法律依據和管理手段。其二，部分流浪兒童和殘疾人受到不法人員誘騙控制，救助部門對此無能為力。其三，受助對象一旦在站內遇到意外事件生病、致殘或致死，救助站將面臨被起訴的不利局面。如上情況，使得救助工作常常陷入困境。

四是被迫擴大救助范圍，成為某些單位的“善后機關”。公安部門常把一些有輕微違法行為的人員、自殺自殘人員、上訪人員送到救助管理站，某些醫院則將付不起醫療費用的危重病人往救助站一推了事。救助站的大量資源被用于超范圍的救助活動中。

（四）資金不足

《救助管理辦法》規定：“縣級以上城市人民政府應當采取積極措施及時救助流浪乞討人員，并應當將救助工作所需經費列入財政預算，予以保障。”實際運作中，對于城市流浪乞討人員的社會救助所需的資金，主要由地方財政負擔，屬于地方責任，這就使得救助工作的開展受到當地經濟發展狀況與財政收入狀況的極大影響，客觀上造成了各地救助工作條件與水平的較大差異。

救助站是一個全額撥款的事業單位，站內沒有任何收費項目和創收來源，經費依靠財政撥款。財政撥款具有預算的硬約束，很難依照救助任務的多寡而靈活增減，客觀上制約了救助工作的更好開展。另一方面，當前社會上的流浪乞討人員在不斷增加，數量龐大，來源又復雜。隨著救助站工作定位從收容遣送到救助服務的轉型，救助工作的內涵不斷擴充。面對龐大的救助對象，現存的救助資源顯得捉襟見肘。

二、走出困境的對策思考

（一）多管齊下解決專業人才不足的問題

其一，落實中央精神，大力發展社會工作專業教育，依托高校的師資與教育資源，培養大批具有較高理論水平與實踐能力的社會工作專業人員，充實社會工作隊伍。目前大約有200所高校與科研機構設有社會工作本科專業，每年培養萬余名社會工作專業學生，這對于龐大的社會救助工作需求是不夠的，還應繼續加強社會工作專業教育。同時，國家應在社會救助系統內開設社會工作專業崗位，結合社會工作師資格考試，逐步做到持證上崗，以此加強救助工作的專業化趨勢。

其二，加強對現有民政部門從業人員的業務培訓。加強對現有人員的培訓，引進現代社會工作的理念與價值觀，加強社會工作實務技能的培訓，盡快實現向現代專業社會工作者的轉變。這是壯大救助社會工作專業隊伍最快捷、最具可行性的方案。

其三，面向社會，招募大批具有法學、醫學、心理學與管理學等專業知識的人員進入救助系統工作，可以迅速緩解救助工作中專業人士急缺的狀況。

其四，向社會廣泛吸納衛生、法律、心理等專業志愿者加入救助管理站工作。志愿者的加入可以使救助管理工作更加溫情和高效，也能極大提高社會的公益水平與社會道德水準。

（二）加快救助法律法規建設，完善服務細則

為確保救助服務的針對性和有效性，必須抓緊制訂相關法律法規，完善各項服務細則。針對所遇到的問題，目前要重點抓緊完善以下四個方面的工作：

一是加強救助法律法規建設。制訂更具操作性的流浪乞討人員甄別辦法，讓救助工作人員在甄別流浪乞討人員、杜絕提供超范圍救助時有法可依。制訂適應救助站工作的針對職業乞丐的處理辦法。制訂明確的救助期間受救助人員意外事件處理辦法，明確事故的鑒定、責任歸屬、處理程序、處理辦法等。

二是限制對有勞動能力的流浪者的救助，要求有勞動能力者以勞動換報酬。據統計，在目前接受救助的人員中，60-90%處于 18-20歲［2］，都具有勞動能力。我們可以借鑒國外的相關處理方法，限制對有勞動能力的流浪乞討者的救助，要求他們必須用自己的雙手養活自己，以勞動換報酬。考慮到這些人員多數文化水平較低，缺少謀生技能，政府可以建立一套公共勞動形式的救助體系，即政府和管理部門提供一些如清掃街道、運送垃圾、環境衛生、公共服務等不需多少技能的公共勞動機會，引導、勸導有勞動能力的乞討人員放棄乞討，從勞動中獲得報酬，維持自身生活所需。

三是嚴厲懲治誘騙操縱流浪兒童與殘疾人乞討的違法犯罪行為。救助站應加強與公安機關的配合，加強對流浪乞討人員的監控，對于參與組織、脅迫他人行乞的行為依法予以堅決打擊。

四是明確界定救助對象的標準，明確劃分救助各相關機構的責任。救助站應有權拒絕其他機構送來的屬于超范圍的救助人員。明確公安、城管、民政、衛生等部門的工作職責，設立專門機構加強協調，既防止職能部門相互推諉扯皮，又可以整合資源，有效治理流浪乞討問題。

（三）加強網絡信息平臺建設

要建立全國性的救助信息網絡平臺，實現救助信息互通共享，曝光跑站騙取救助者。對于被救助者，其檔案應包括個人信息及被救助情況，全國所有救助站可實行聯網查閱。迅捷通暢的救助信息互通平臺，可以有效減少救助資源的浪費，提高救助站工作效率，使那些真正需要救助的人得到更好的救助。

（四）完善農村社會保障體系

建立健全農村養老、醫療保障制度，提高最低生活保障水平，從源頭上減少流浪乞討人員。目前城市中的流浪乞討人員絕大多數是來自農村的無勞動能力、無法定撫養人、無生活來源的“三無”人員。建立健全農村社會保障體系，可以將這部分人納入社會安全網，保證其基本的生活需要，減少城市內救助系統的壓力。

（五）多元化籌措工作經費

政府要加大對于救助工作的財政投入力度。政府是社會救助工作的主要組織者與救助資金主要的提供者。中央政府應承擔更多的財政投入責任，加大對地方救助工作的補助力度，減少各地救助工作水平的差異。地方政府作為救助資金的主要提供者，應根據救助對象規模的變化與救助水平的提升，及時調整財政投入的力度，為救助工作的進一步開展創造更好的條件。

政府在加大財政投入的同時，應積極吸納社會慈善捐助資金。擴大福利彩票公益金中投向社會救助領域的比例，積極向社會募捐等。應向社會廣泛宣傳，請熱心市民不要直接給予乞討者現金，將善款集中捐獻到特定民政部門，再統一撥付到救助站，用于對流浪乞討人員的救助。對市民的善款，應加強管理，定期向社會公布善款的數量、去向與用途，接受社會的監督。

[1]齊建輝.職業乞討亟需治理[J].社會福利，2010（2）.

[2]甘南鳩.救助管理問題的反思[J].社會工作，2005（6）.

C916.2

A

1673-1999（2012）04-0061-03

劉海彬（1976-），男，河南新鄉人，碩士，河南財經政法大學(河南鄭州 450002）社會學系講師。

2011-12-07