德國應對人口老齡化的相關政策及啟示

曹瑩

德國應對人口老齡化的相關政策及啟示

曹瑩

德國和我國的人口狀況第一眼看上去迥然不同，德國只有8200萬人，而我國則有13億人口。但是，兩國卻都在經歷著人口的老齡化，對經濟、社會發(fā)展產生的影響巨大。根據預測，至2050年，兩個國家60歲以上的人口都將達到總人口的三分之一左右。從德國人口老齡化的發(fā)展現狀及對社會發(fā)展的影響入手，分析德國應對人口老齡化的政策，對比我國人口老齡化的現狀及特點，闡述德國應對人口老齡化的政策給我國的啟示。

德國；人口老齡化；比較；啟示

一、德國人口老齡化的發(fā)展現狀及對社會發(fā)展的影響

（一）德國人口老齡化發(fā)展現狀

國際上通常認為，當一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會。當65歲以上老年人口比例達到或超過14%時，該國家或地區(qū)就進入了“超老齡社會”。

進入21世紀以來，人口老齡化已經成為全球人口發(fā)展趨勢，越來越多的國家或地區(qū)步入了人口老齡化。2011年美國人口咨詢局的統(tǒng)計資料顯示，全球65以上的老年人占全球人口總數的比例達到了8%，其中有71個國家的老年人占該國人口總數的比例超過了此比例值。德國65歲及以上老年人占總人口數的比例高達21%，估計到2060年，這一比例將達到4%。而聯合國開發(fā)計劃署公布的《2010年人類發(fā)展報告》顯示，德國人口中位數已經達到44.3歲。

（二）德國人口老齡化對德國社會發(fā)展的影響

德國人口老齡化給德國經濟社會發(fā)展帶來了不可估量的影響。主要表現在以下幾個方面：

1.對社會保障制度的影響。人口老齡化使德國在養(yǎng)老、醫(yī)療方面的社會保障壓力持續(xù)增加。首先，人口老齡化的進程會帶來退休人員數量增加、養(yǎng)老壓力加大的結果。一項統(tǒng)計顯示，德國在2000年時，是4.5個職工負擔1個退休者，到2040年，將變成2個職工負擔1個退休者。退休者數量不斷增加、生產者數量不斷減少，使社會保險費率逐年上升。其次，老年人不可避免地增加了對醫(yī)療的需求，進一步加大了政府的社會保障壓力。2010年德國三級公共財政加上社保基金的赤字總計為820億歐元，占GDP比重的3.3%。

2.對社會經濟發(fā)展的影響。首先，老年人口比例不斷上升，就會出現勞動力資源短缺的情況，使得勞動力的價格不斷上漲，同時，企業(yè)還要承擔雇員的各種社會保障金。其次，德國的高福利來源于高稅收，政府的社會保障壓力大，必然會提高稅賦，這會在無形中增加企業(yè)的生產成本，加大企業(yè)的競爭壓力，影響企業(yè)的生產和投資積極性，進而影響國家經濟發(fā)展。一些納稅大戶甚至為了躲避稅收，會選擇外遷或者投資國外。

3.對社會服務能力的影響。老年人口的增加對社會服務提出了更高的要求。以養(yǎng)老為例，目前社會養(yǎng)老模式主要有居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老兩種方式。居家養(yǎng)老是指老人居住在家中，由社會來提供養(yǎng)老服務（如生活照料、休閑娛樂設施等）的一種養(yǎng)老方式；機構養(yǎng)老是指將老人集中在專門的養(yǎng)老機構中（提供專業(yè)照顧和醫(yī)療護理服務）進行養(yǎng)老的方式。無論是居家養(yǎng)老還是機構養(yǎng)老，都需要社會提供相應的服務。

二、德國應對人口老齡化的政策分析

（一）改革養(yǎng)老保險制度

德國養(yǎng)老保險制度自1957年以來，一直實行著現收現付制。2001年德國政府第一次承認了這種養(yǎng)老保險體系已無法支付足額的養(yǎng)老金，并推行了“里斯特”改革，將原來單一的法定養(yǎng)老保險制度發(fā)展成為多支柱的養(yǎng)老保險體系。該項改革削減了第一支柱養(yǎng)老金，通過津貼和稅收減免，發(fā)展基金制的第二、第三養(yǎng)老保險體系。為了鼓勵補充養(yǎng)老金體系的建立，德國政府采取了一系列激勵措施，例如：直接養(yǎng)老儲蓄津貼、稅收抵免特別指出、延期納稅等［1］。此外，德國還延長了法定養(yǎng)老金繳費年限：年齡滿63歲且至少工作35年才有權利提前退休，但每提前退休一個月就會扣除其退休金的0.3%，年滿65歲并且工作45年才有權退休并且不扣發(fā)養(yǎng)老金，殘疾人則需要年滿62歲并且工作35年才有退休的權利［2］。

（二）延長退休年齡

為了保持一定的繳費人數，以保證足夠的養(yǎng)老金供給，德國政府不得不逐步提高退休年齡。1997年，德國男性法定退休年齡為63歲，女性為60歲；2004年男女退休年齡都提高到了65歲。目前，德國已經決定將強制退休年齡從65歲提高到67歲，現在兩個智庫正在研究，要把退休年齡再延后3年，到70歲。歐洲執(zhí)委會在去年7月也進行了類似研究，預測歐盟的27個成員國到2060年，可能需要把退休年齡延長至70歲。

（三）教育改革

自2010年起，德國的高等院校將全面實施“博洛尼亞進程”，本科學業(yè)時間為3年至4年，碩士學業(yè)時間一般為4個學期，博士學習時間由原來的5年縮短為3年至4年。其次，強化職業(yè)培訓，提高教育與職業(yè)相關性，培養(yǎng)能夠適應市場需要的人才。2009年，德國政府拿出近150億歐元作為對大學和培訓機構的投資，2010年又提出了新的措施：與經濟聯合會和各州文化部簽署職業(yè)教育和專業(yè)技術人才接班人國家公約，特別約定了職業(yè)教育數量目標。德國政府相信由此可以提高社會效益，延長人們一生中的工作時間，從而也延長了交納各種捐稅和保險費的時間。

（四）鼓勵移民

通過勞動力市場一體化、增加勞動力市場流動性，可以從其他勞動力供給較為充足的國家引進勞動力來解決德國勞動力供給不足的問題。因此，德國政府積極鼓勵移民，特別是吸引優(yōu)質移民，通過同化和整合移民來提高就業(yè)人員所占的比例。據統(tǒng)計，2010年德國8200萬人口中就有1500萬是移民。德國已然成為歐洲移民人口最多的國家。

（五）鼓勵生育

隨著新生兒的減少，提高生育率已經成為德國的一項重要國策。根據2010年聯合國人口發(fā)展報告，德國人口自然增長率為-0.2%，預計2010年－2015年每名婦女的生育數僅為1.3。對此，《法蘭克福匯報》編輯希爾馬赫爾博士說：“不生孩子已經嚴重影響了國家的競爭力，它早晚會毀了德國。”為了鼓勵生育，2010年4月，德國政府又一次提高了用于兒童和家庭的補助支出：有孩子的家庭將獲得每個孩子100歐元的額外補貼。

（六）提供多種養(yǎng)老方式

入住“專業(yè)護理老人院”是德國老人最普遍的一種選擇，這些養(yǎng)老院擁有世界一流的硬件設備和人員管理方式。不過近年來，德國又興起了一種名為“老年之家”的互助養(yǎng)老方式。德國一些社會團體和地方政府也探索出了包括“多代屋”在內的多種互助養(yǎng)老模式［3］。

（七）發(fā)展長期護理保險

1995年1月1日德國啟動了長期護理保險法案。長期護理保險成為繼養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、事故保險、失業(yè)保險四大險種之后的“第五大支柱”險種，所有醫(yī)療保險的投保人都要參加護理保險，保險資金由政府、企業(yè)、個人和醫(yī)療保險機構四方負擔，政府承擔1/3以上。護理分為在宅和住院護理兩大類，按需要強度又可分為三類。可見，長期護理保險制度能在一定范圍內解決老年人的長期照料問題［4］。

三、我國人口老齡化與德國的比較

（一）我國人口老齡化發(fā)展進程

相關資料顯示，我國早在1999年10月就已經完成了從成年型人口年齡結構向老年型人口年齡結構的轉變。2011年4月28日國家統(tǒng)計局公布第六次全國人口普查數據，我國60歲及以上人口占13.26%，比2000年上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點。最新預測顯示，未來我國人口老齡化大體分四個階段：加速發(fā)展階段（2011－2022年），老齡人口年均增長730萬；快速發(fā)展階段（2023－2035年），老齡人口年均增加1100萬；高位發(fā)展階段（2036－2054年），老齡人口增速放緩，年均增加336萬；至2055年，老齡人口達到4.72億峰值后開始緩慢減少。

（二）我國人口老齡化與德國的比較

1.我國老齡人口絕對量大。當前我國老齡人口絕對值為世界之冠，約占世界老年人口的1/5，亞洲的1/2。我國第六次全國人口普查數據顯示，2010年我國人口133972萬人，其中65歲以上人口達到11883萬人；而美國中央情報局的《世界概括》資料統(tǒng)計，德國2011年7月人口為8147.1834萬人，其中65歲及以上人口為1677.4797萬人。

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2.我國老齡化速度快。我國從1999年進入人口老齡化到2011年老齡人口占13.26%僅用了12年時間；預計2050年老齡人口占30%以上；而德國從1940年進入老齡化，至1970年老年人口占比上升至12%用了30年，占比上升至2011年的21%用了61年。中國將是世界上人口老齡化速度最快的國家之一。

3.我國人口高齡化趨勢明顯。2010年，我國80歲以上的高齡老人已達1805萬，且以每年100萬以上的速度增長，到2050年左右，每5個老年人中就有1個高齡老人，數量將達到1億。德國《明鏡周刊》2011年10月26日的報道稱：德國貝塔斯曼基金會的最新調查結果顯示，到2030年80歲以上老人的數量也將增加60%，2050年，超過80歲的老人則有1000萬。

4.地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。我國人口老齡化東部地區(qū)快于西部地區(qū)，上海在1979年最早進入老齡化行列，而寧夏最遲，在2012年進入老齡化；農村老齡化水平高于城鎮(zhèn)1.24個百分點，到21世紀后半葉，城鎮(zhèn)才會超過農村，這對我國農村醫(yī)療保障工作特出了更高的要求。

5.“未富先老”沖擊我國社會保障體系。與德國先富后老”不同，我國是“未富先老”。雖然2010年我國GDP總量已躍居世界第二，但人均GDP剛突破000美元。因此，我國的老齡化將會給我國社會保障體系帶來很大沖擊。

四、德國應對人口老齡化政策對我國的啟示

通過對比，我們可以看出，我國人口老齡化情況與德國有所不同，且具體國情不同，因此不能完全照搬德國經驗。鑒于我國人口總量大、人均資源嚴重不足的情況，鼓勵移民和鼓勵生育似乎并不符合我國現階段的國情，但德國在人口老齡化程度不斷加劇的過程中所采取的其他政策是值得我們思考和借鑒的。

（一）發(fā)展經濟、提高就業(yè)，積累物質財富

1990年至2030年的40年，我國勞動力資源豐富，被扶養(yǎng)人口比例低，是社會負擔較輕的“人口紅利”期。因此，我們要充分利用這個時期，加快經濟發(fā)展，積累物質財富，為老齡化高峰期的到來打下堅實基礎。同時，我們要使經濟結構與人口年齡結構變化相適應，“十二五”時期全面拓展三大產業(yè)的就業(yè)空間，提供充分就業(yè)機會。在保證第一、第二產業(yè)發(fā)展的同時，優(yōu)先發(fā)展第三產業(yè)，努力提高第三產業(yè)在國民生產中所占的比重，尤其是第三產業(yè)中就業(yè)彈性大的行業(yè)，要使其成為吸納勞動力的主要渠道。

人口的快速老齡化對我國的社會保障制度提出了巨大挑戰(zhàn)。“十一五”時期，我國社會保障建設得到了快速推進，社保覆蓋范圍從國有企業(yè)擴大到各類企業(yè)，從單位職工擴大到靈活就業(yè)人員和居民，從城鎮(zhèn)擴大到農村，越來越多的人享有了基本的社會保障。十二五”時期，我國擴大社保覆蓋面的重點是非公有制單位職工、靈活就業(yè)人員、農民工和農民。其中，新農保將力爭在“十二五”期內實現制度的全覆蓋。截止011年10月，我國初步形成了以新型農村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險為主體的中國特色醫(yī)療保障體系，三項基本醫(yī)療保障制度總參保人數增加到12.8億人，覆蓋了90%以上的城鄉(xiāng)居民。工傷保險方面，截止2011年9月底，工傷保險人數已達到17205萬人，比上年底增加1044萬人。生育保險人數達 13472萬人，覆蓋面超過0%。以上數據說明，雖然我國已經做出了積極努力，工作進展順利，但目標仍未完全實現，所以我們要繼續(xù)建立、健全社會保障制度，實現全民覆蓋。

（三）擴大養(yǎng)老保險資金來源

2011年4月19日，人力資源和社會保障部副部長胡曉義在北大賽瑟論壇上表示，在物價水平快速上漲的背景下，養(yǎng)老保險基金實際上處于縮水和貶值的狀態(tài)。因此，對于我國來說擴大養(yǎng)老保險繳費人群范圍更為重要。在養(yǎng)老保險資金來源方面，可以考慮提取國有企業(yè)紅利和凈資產增量的適當部分，作為社保預算基金集中起來，為社保基金提供重要支持，也可以促使國有企業(yè)承擔更多的社會、經濟責任。

（四）探索新型養(yǎng)老服務方式

隨著家庭規(guī)模的縮小，我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式越來越不能適應人口現狀。因此，我們必須要借鑒德國經驗，探索新型養(yǎng)老方式，滿足老年人的不同養(yǎng)老服務需求，例如居家養(yǎng)老服務。從我國目前的經濟發(fā)展水平來看，采取以居家養(yǎng)老為主，機構養(yǎng)老為輔，通過社區(qū)提供養(yǎng)老服務，家庭、社會共同承擔養(yǎng)老費用的養(yǎng)老方式，是不錯的選擇［5］。

（五）建立長期護理保險制度

根據德國建立長期護理保險制度的成功經驗，我國在完善養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障的同時，應盡快建立長期護理保險制度，以應對人口老齡化的迅速發(fā)展。我國在建立這一制度時，應以社會保險為主，商業(yè)保險為輔，針對地區(qū)差異實行多種模式，費用共擔。

（六）實行彈性退休制

隨著生活質量和醫(yī)療水平的提高，人的壽命也得到了大幅提高，大多數現代人在退休以后實際完全能夠應付原先的工作。實際上，在沒有推遲退休年齡的今天，我們也能看到很多老年就業(yè)者以返聘等形式活躍在職場。但考慮到我國就業(yè)壓力較大的現狀，目前仍不適合統(tǒng)一延長退休年齡，各單位可根據實際情況靈活掌握。

（七）教育改革，發(fā)展職業(yè)教育

進行教育改革，縮短學制，發(fā)展職業(yè)教育，提高教育與職業(yè)相關性，培養(yǎng)能夠適應市場需要的人才，這不僅能夠延長人一生在工作中的時間，也能延長其交納各種捐稅和保險費的時間，還能增進社會效益。

[1]張萱，朱善文.德國養(yǎng)老保險體制的改革與啟示[J].勞動保障世界，2008（7）.

[2]李佳.歐盟國家應對人口老齡化的相關對策及啟示 [D].吉林：吉林大學，2011.

[3]銘然.德國養(yǎng)老方式多樣化[N]].老年日報，2011-03-07（A7）.

[4]戴衛(wèi)東.解析德國-日本長期護理制度的差異[J].東南亞論壇，2007(1).

[5]邱紅.發(fā)達國家人口老齡化及相關政策研究[J].求是學刊，2011（4）.

C912.4

A

1673-1999（2012）10-0072-03

曹瑩（1983-），女，安徽蕪湖人，安徽師范大學（安徽蕪湖 241002）歷史與社會學院碩士研究生。

2012-03-15