論我國城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)的合理構(gòu)建

朱明陽

（西南財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610074）

一、問題的提出

作為中國金融業(yè)“第三梯隊”的城市商業(yè)銀行，（以下簡稱城商行）由于規(guī)模小，起步晚，其法律監(jiān)管研究仍處于萌芽狀態(tài)。然而，“十一五”期間，城商行在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，服務(wù)中小企業(yè)，服務(wù)社區(qū)和市民方面取得了顯著成效，整體上保持了良好穩(wěn)健的發(fā)展態(tài)勢。2011年，全國城商行資產(chǎn)增速在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中居于首位，多家銀行的業(yè)績增幅不亞于全國性股份制商業(yè)銀行，且進(jìn)入“千億陣營”的城商行數(shù)量進(jìn)一步增加。截至2011年12月末，城商行總資產(chǎn)9.98萬億元，增長27.1%；總負(fù)債9.32萬億元，增長26.5%。而到2012年6月底，城商行總資產(chǎn)達(dá)到11.5萬億元，同比增長31.5%，在銀行業(yè)總資產(chǎn)中的占比從8.6%上升到9.2%，城商行在我國銀行系統(tǒng)中的重要性進(jìn)一步提升[1]。在規(guī)模快速增長的同時，城商行股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理的問題，造成了城商行運(yùn)營中的潛在風(fēng)險。

股權(quán)結(jié)構(gòu)決定了商業(yè)銀行的經(jīng)營性質(zhì)和運(yùn)行模式,合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)對于完善銀行的治理效率，提高企業(yè)經(jīng)營績效等具有決定性作用。所謂股權(quán)結(jié)構(gòu)，就是“企業(yè)股權(quán)總額中各股東所占的比例及其由此形成的關(guān)系”[2]。具體而言它又包括兩個方面的內(nèi)容，即在股本總額中按各股東出資所形成的結(jié)構(gòu)比例，以及依此出資比例股東在企業(yè)控制權(quán)中所體現(xiàn)的權(quán)利分配的格局。盡管城商行已通過一系列的改革,使其經(jīng)營困境得到了明顯的改善,但政府注資、跨區(qū)域經(jīng)營、聯(lián)合重組等措施都未能觸及困境的根源——股權(quán)結(jié)構(gòu)。因此,在市場化改革過程中,面對日益激烈的金融競爭,城商行要改善經(jīng)營現(xiàn)狀，提高競爭力,關(guān)鍵還在于建立合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

二、城商行股權(quán)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析

（一）地方政府“一股獨(dú)大”

我國目前的城商行是在原有的城市信用社基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的，在城商行組建之時，相關(guān)規(guī)定就要求地方財政為最大股東,入股最高比例為30%左右，單個法人股東的持股比例不得超過10%，單個自然人持股比例不能超過總股本的2%。國務(wù)院發(fā)展研究中心曾有研究報告顯示：“各地方政府在城市商業(yè)銀行的平均直接持股比例是24.2%”[3]。這樣，在政府控股、外資入股和民營入股的城商行里，地方政府就擁有了絕對控股權(quán)。這種地方政府“一股獨(dú)大”的股權(quán)結(jié)構(gòu)在銀行公司治理和監(jiān)管中造成了如下問題。

1.股權(quán)單一，行政色彩濃厚

城商行在成立之初就帶有為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資的目的，加之銀監(jiān)會對外商投資者參股中資的金融機(jī)構(gòu)制定了嚴(yán)格的參股條件，這樣的結(jié)果必然會造成地方政府控股比例過高的現(xiàn)象。國有股權(quán)占較大比重處于控股地位時，管理者的選擇就必然遵循的是行政程序而不是市場規(guī)則，政府實(shí)際上完全掌握了城商行的控制權(quán)。“地方政府憑借其大股東身份，公司決策先經(jīng)地方政府決定后，才在公司股東會走形式表決，從而使公司股東會成為地方政府操控城市商業(yè)銀行的機(jī)器，而地方政府成為其最高決策機(jī)構(gòu)”[4]。這樣也使得行政性任命的銀行官員成為政府的代理人,他們成了權(quán)利與義務(wù)的真正行使者,然而其并不承擔(dān)相對稱的義務(wù)。這就不僅使得政府對城商行的經(jīng)營運(yùn)作參與過度，對銀行的發(fā)展造成過度的干預(yù)，且政府作為第一大股東自然也要承擔(dān)更多的風(fēng)險。由于缺乏適當(dāng)?shù)耐顺鰴C(jī)制，政府在應(yīng)對某些因經(jīng)營不善而破產(chǎn)倒閉的金融機(jī)構(gòu)時，不得不采用行政強(qiáng)制關(guān)閉的作法，此種情況下銀行債權(quán)人的債權(quán)通常通過人民銀行再貸款來解決，如此循環(huán)無疑是加重了政府的財政負(fù)擔(dān)，使得政府成為城商行的無限責(zé)任人。

筆者認(rèn)為，不能一概肯定或否定地方政府控股的影響，而應(yīng)考量時間、環(huán)境以及政策等因素。從發(fā)展階段來看，在城商行設(shè)立的初期，地方政府的控股可以有效地引導(dǎo)城商行的發(fā)展方向，明確市場定位，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以政府資本扶持其增長，也在一定程度上控制了放權(quán)以后城商行盲目擴(kuò)大帶來的風(fēng)險。但是在城商行設(shè)立十幾年之后，政府的指導(dǎo)和干預(yù)就可能會妨礙其發(fā)展。政府為城商行尋求信貸及可能存在的地方保護(hù)主義，不僅不利于金融市場的自由競爭，在當(dāng)今我國商業(yè)銀行退出機(jī)制并不完善的情況下，還容易引發(fā)道德風(fēng)險，進(jìn)而使政府的監(jiān)管機(jī)制形同虛設(shè)。

2.股權(quán)流動性差

這是我國城商行存在的明顯弊端。盡管《中華人民共和國公司法》第一百三十條規(guī)定:股份的發(fā)行實(shí)行公平、公開、公正的原則，必須同股同權(quán)，同股同利。但政府在承認(rèn)法律上的同股同權(quán)的同時，出于保護(hù)公有制主體地位的目的，把股東人為地分割成國家股、法人股和社會公眾股，在流通方式、價格形成、權(quán)利和義務(wù)等方面給予不同的待遇。這種股權(quán)的分裂很大程度上抑制了股份制銀行資產(chǎn)的合理流動，客觀上使得國家股、法人股這類非流通股的未來流動性處在一種不透明的狀態(tài)，也使得像社會公眾股這類流通股股東的利益處在一種不確定的損害狀態(tài)。這也是中國的上市公司業(yè)績難以改善，普遍缺乏長期投資價值的原因之一。非流通股比重過大，將會導(dǎo)致銀行全體股東的利益在內(nèi)部無法統(tǒng)一，公司治理在銀行的經(jīng)營管理中無法發(fā)揮其作用。股權(quán)流動性差的原因還在于協(xié)議轉(zhuǎn)讓。協(xié)議轉(zhuǎn)讓一直是我國銀行股權(quán)轉(zhuǎn)讓的主要方式，它是指由交易雙方確定價格，這樣的價格形成方式往往脫離市場，協(xié)議轉(zhuǎn)讓容易使小股東失去選擇和參與的機(jī)會。在大股東確定的價格下，即使價格再低，小股東也只有接受權(quán)益受侵害的事實(shí)，而即使協(xié)議價格再高，小股東也沒有以同樣價格出手股票的機(jī)會。

3.利益相關(guān)者的利益難以得到維護(hù)

城商行的利益相關(guān)者包括債權(quán)人、地方政府、監(jiān)管者以及城商行自身。由于存在信息不對稱的問題，就使得他們彼此之間有了利益沖突的可能。首先，城商行業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的專業(yè)性加大了債權(quán)人了解銀行經(jīng)營狀況的難度，使得分散的債權(quán)人無法對銀行形成有效的監(jiān)督，甚至使得銀行風(fēng)險由于其集體非理性現(xiàn)象轉(zhuǎn)化為銀行危機(jī)，導(dǎo)致債權(quán)人外部治理機(jī)制基本缺失。其次，地方政府作為城商行的大股東，由于信息不對稱，就可能造成股東難以約束與影響經(jīng)營者的行為，大股東與經(jīng)營者合謀侵害債權(quán)人利益的現(xiàn)象。再次，監(jiān)管部門在維護(hù)債權(quán)人利益，監(jiān)督銀行的同時，同樣難以深入城商行的內(nèi)部治理，使得監(jiān)管措施流于形式。

在地方政府一股獨(dú)大的持股比例中，以中小股東現(xiàn)有的持股比例，他們在城商行的公司治理結(jié)構(gòu)中基本沒有話語權(quán)，小股東對管理層的監(jiān)督作用實(shí)質(zhì)上有名無實(shí)。從表面上看，城商行有合理的公司治理結(jié)構(gòu)，但在實(shí)際運(yùn)作中，它的獨(dú)立性和制衡作用相當(dāng)有限。政府的實(shí)質(zhì)控股以及法人股股東對經(jīng)營管理層的監(jiān)督和約束的缺乏，可能導(dǎo)致針對管理層的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失效，導(dǎo)致權(quán)利尋租和不作為的道德風(fēng)險，進(jìn)而約城商行的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）外資股東參股比例偏低

當(dāng)前，不少境外金融機(jī)構(gòu)對中國城商行的股權(quán)投資興趣濃厚，因其投入資本不大，且比較容易對這些銀行進(jìn)行改造，而獲取較大的市場份額。從銀行經(jīng)營管理的角度來看，外資參股城商行能帶來三方面的好處：首先是資本金的重組水平提高；其次是外資入股能夠改變城商行較單一的股權(quán)結(jié)構(gòu)，改善治理環(huán)境；再次，能夠引入外資銀行成熟的管理經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的技術(shù)支持。但是，目前在城商行中，不管是基于安全的考量，還是政策法規(guī)的嚴(yán)格限制，導(dǎo)致外資股東的參股比例相對較小。如2001年底，包括國際金融公司在內(nèi)的三家外資機(jī)構(gòu)，參股上海銀行的比例為18%；同一年，國際金融公司又一舉收購了南京市商業(yè)銀行15%的股份。到2005年底，在所有的境內(nèi)銀行引進(jìn)戰(zhàn)略投資者的案例中，城商行占有50%以上的比例，但就目前我國城商行總體而言，外資參股的數(shù)量和比例仍然較低。

（三）民營資本入股城商行帶來新的問題

民營資本入股城商行幾經(jīng)周折，但在2002年下半年城商行增資擴(kuò)股以補(bǔ)充資本金的背景下，民營資本開始大規(guī)模入股城商行。據(jù)統(tǒng)計，截至2004年，112家城商行中的絕大部分銀行都有民營企業(yè)參股，參股比例已占到城商行股本的30%以上[5]。銀監(jiān)局的數(shù)據(jù)也顯示，2011年城商行的普通股中，民間資本已經(jīng)達(dá)到45%。民營資本的入股大幅提高了城商行資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營績效，通過股權(quán)的稀釋實(shí)現(xiàn)股東間的利益制衡。但同時也帶來了新的問題，如一些企業(yè)利用股東身份或控股銀行機(jī)構(gòu)來套取信貸資金；出資企業(yè)質(zhì)量差，信用狀況不佳，不具備持續(xù)出資能力。寧波市商業(yè)銀行2004年的年報還披露出大量的關(guān)聯(lián)貸款問題。可見，股東的多元化在一定程度上化解了“一股獨(dú)大”的局面，但也給城商行的監(jiān)管提出了新的要求。

三、完善城商行股權(quán)結(jié)構(gòu)的途徑

我國城商行發(fā)展的目標(biāo)是要建立一個產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、自主經(jīng)營、自我發(fā)展的現(xiàn)代商業(yè)銀行。因此，應(yīng)該從以下幾個方面來改進(jìn)和完善城商行的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

（一）分散股權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)主體

從表面上看，城商行也有多元化的投資主體，似乎形成了股權(quán)的多元化，既有國家股，又有法人股和個人股。但這是一種國有資本占優(yōu)勢地位，其他非國有資本（包括民營資本和外國資本）居于弱勢地位的股權(quán)結(jié)構(gòu)。首先，要以建立個人股、法人股、外資股和地方政府股相互制衡為城商行的股權(quán)治理目標(biāo)，不能因?yàn)檎毓傻娘L(fēng)險就要求其完全退出而交由市場決定，這樣可能導(dǎo)致金融危機(jī)。其次，不能因?yàn)閾?dān)心引入外資、民營資本有一定風(fēng)險就禁止其參股城商行，而應(yīng)合理引入多元化的機(jī)構(gòu)投資者。

1.引進(jìn)民營資本

“我國民營經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，已經(jīng)具備了一定的投資能力。根據(jù)中國銀監(jiān)會披露的信息，我國民營資本已經(jīng)進(jìn)入到中國銀行業(yè)的各個領(lǐng)域，成為我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資本金的重要組成部分。”[6]民營資本的優(yōu)勢在于產(chǎn)權(quán)制度明晰，可以使城商行真正實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作。吸收民營資本入股應(yīng)注意把握兩個問題:第一，要選擇優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)，它們貼近市場的營銷理念，靈活的分配激勵機(jī)制，不斷進(jìn)取的創(chuàng)新意識，都會對城商行的經(jīng)營產(chǎn)生積極的影響。第二，要防范少數(shù)經(jīng)營不善的民營企業(yè)入股“套取資金”。

2.鼓勵支持國際金融組織和商業(yè)資本參股城商行

城商行首先要增加不良資產(chǎn)和股權(quán)狀況透明度，“允許境外金融機(jī)構(gòu)按照自愿和商業(yè)的原則，參與城市商業(yè)銀行的重組與改造并對投資入股的條件與程序加以適當(dāng)?shù)囊?guī)范，對單個境外金融機(jī)構(gòu)投資入股比例的上限規(guī)定為20%，進(jìn)一步擴(kuò)大金融對外開放力度，使城市商業(yè)銀行股本結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)多元化和優(yōu)化。”[7]此外，還可以在政策層面、監(jiān)管方面對其參股城商行給予進(jìn)一步的支持，如放寬外資參股比例的限制，減少政府的干預(yù)，改善法制、信用和文化環(huán)境等。通過與外資機(jī)構(gòu)的合作，可以創(chuàng)造出各種新的金融衍生產(chǎn)品與服務(wù)，豐富國內(nèi)金融市場，并且能夠規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，完善風(fēng)險約束機(jī)制，迅速提高自身的核心競爭力。

實(shí)踐證明，多股制衡是一種較為合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，股權(quán)分散和大股東持股比例下降的結(jié)果可防止“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象，避免大股東對銀行的操縱，從而完善銀行的法人治理結(jié)構(gòu)。這不僅實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，更重要的是實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與控制權(quán)的分離。另外，城商行還可以考慮讓銀行內(nèi)部管理層和員工持股參與管理，提高員工的參與意識和監(jiān)督意識，完善股權(quán)結(jié)構(gòu)的制衡機(jī)制。

（二）發(fā)揮流通股的作用，加快城商行上市

城商行要做大做強(qiáng)，上市是最佳的途徑。一般來說，上市公司股份的持有者大多數(shù)是中小股東，但他們的持股比例較小，他們追求的是股票短期買賣差價的利潤，而非企業(yè)的中長期股息收入，頻繁的買賣行為使得流通股股東對市場的監(jiān)督蕩然無存。這就需要通過積極推動國有股和法人股上市流通來改變這一現(xiàn)狀。城商行要上市，首先，要打破國有股非流通股屬性的傳統(tǒng)觀念桎梏；其次，要建立國有股權(quán)、法人股權(quán)大宗交易的流通機(jī)制，即允許機(jī)構(gòu)投資人、大額個人投資人通過股票市場進(jìn)行整體性股權(quán)的買賣和公平競爭，而不是直接通過自動交易對散戶進(jìn)行交易。

（三）加強(qiáng)對商業(yè)銀行股東行為的監(jiān)管

金融業(yè)是一個高風(fēng)險行業(yè)，伴隨各種類型的資本大量進(jìn)入金融業(yè)，各種不規(guī)范的行為乃至影響銀行正常經(jīng)營的情況屢有發(fā)生。為規(guī)避風(fēng)險，必須從以下方面進(jìn)行監(jiān)督。

1.強(qiáng)化對金融企業(yè)的股權(quán)監(jiān)管

在金融改革不斷深入的今天，越來越多的城商行開始實(shí)行增資擴(kuò)股、國有股權(quán)退出，而一些產(chǎn)業(yè)資本迅速填補(bǔ)空缺躋身大股東行列，其中不少企業(yè)把目光盯在了城商行的控股權(quán)上。因此，監(jiān)管部門必須加強(qiáng)對城商行的股權(quán)監(jiān)管，一方面要嚴(yán)格把好審核關(guān)，積極引進(jìn)優(yōu)質(zhì)資本，杜絕不符合條件的企業(yè)參股城商行；另一方面，監(jiān)管部門要督促金融機(jī)構(gòu)完善內(nèi)部控制，適當(dāng)分散股權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)股權(quán)平衡。

2.強(qiáng)化對關(guān)聯(lián)貸款的監(jiān)管

目前，一些城商行的董事、監(jiān)事、高管、信貸人員及其近親屬通過職權(quán)關(guān)系在銀行內(nèi)部的貸款，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人民銀行規(guī)定的單戶貸款上限的比例，這使得銀行陷入股東貸款過度集中的困境之中。因此，在對城商行增資擴(kuò)股進(jìn)行審批時，首先，應(yīng)制訂一些限制股東向所投城商行進(jìn)行融資的政策規(guī)定；其次，監(jiān)管當(dāng)局要嚴(yán)格實(shí)行對城商行關(guān)系人貸款的監(jiān)管和檢查，對單戶超比例的關(guān)聯(lián)貸款要堅決督促其壓縮貸款規(guī)模，降低單戶貸款比例，否則要給予必要的處罰；再次，督促城商行嚴(yán)格控制對關(guān)聯(lián)股東的授信管理，嚴(yán)禁向關(guān)聯(lián)股東發(fā)放信用貸款，建立和完善信貸管理的問責(zé)制和貸后評價制度，不給違規(guī)發(fā)放關(guān)聯(lián)股東貸款有可乘之機(jī)。

3.積極推行金融機(jī)構(gòu)信息披露制度

金融機(jī)構(gòu)本身的法律結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜化，使得僅僅依靠監(jiān)管當(dāng)局單方面的力量，難以對金融機(jī)構(gòu)實(shí)施全面、及時、有效的監(jiān)管。因此，借助外部中介機(jī)構(gòu)力量來補(bǔ)充和完善金融監(jiān)管就顯得尤為重要。信息披露制度能夠?qū)⒔鹑跈C(jī)構(gòu)置于市場的有效監(jiān)督之下，使市場參與者在充分了解銀行經(jīng)營狀況之后作出理性的判斷。

總之，優(yōu)化城商行的股權(quán)結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)根本性的改革，涉及各有關(guān)方面的利益調(diào)整，必須調(diào)動起各有關(guān)方面的積極性，特別是調(diào)動地方政府的積極性，以建立城商行較合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略投資者、政府和銀行的三方共贏。

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