國際視角下的非營利組織運行機制及其啟示

張洪武

（北京市社會科學院 科社研究所， 北京 100101）

國際視角下的非營利組織運行機制及其啟示

張洪武

（北京市社會科學院 科社研究所， 北京 100101）

近年來，西方發達國家非營利組織的發展洶涌澎湃，這種發展勢頭與其健全的運行機制息息相關。我國非營利組織的發展盡管也有久遠的歷史，但作為社會第三板塊獨立出來發揮作用還是近幾年的事情，所以，無論是在非營利組織準入機制、資金動員機制方面，還是在內部管理機制及監督機制方面都還存在諸多不足之處，研究發達國家在這方面的經驗，對我國非營利組織建設具有重要的指導意義。

國際視角；社會組織；非營利組織；運行機制

非營利組織（nonprofit sector，簡稱NPO），在一些國家也叫“獨立部門”、“第三部門”、“第三域”、“志愿域”、“獨立域”等，在我國官方文件中，有時稱之為“民間組織”，有時則稱之為“社會組織”，它們都從某一個側面反映了該類組織的特征。隨著由傳統社會向現代社會的轉變，非營利組織獲得了充分的發展空間，在世界范圍內，尤其在西方發達國家，非營利組織浪潮洶涌澎湃。西方發達國家非營利組織的發展首先是根植于其健全的運行機制，分析這種機制，對于推動我國非營利組織的發展將具有重要的借鑒意義。

一、運行機制不健全已嚴重影響我國非營利組織的發展

實行市場經濟以后，政府和企事業單位把原來承擔的一些社會職能剝離出來交給社會，增強了企業以及整個社會的生機活力。而政府和企事業單位在某些領域的撤退，也為非營利組織的發展騰出了空間。但是，在社會非營利組織還沒有得到充分發展的情況下，那些剝離出來的社會職能往往面臨無承擔主體的困境，從而出現社會保障、社會福利等方面的空白點和盲區。所以，為了適應市場經濟和促進政府及企事業單位的改革，迫切需要扶持和培育作為社會第三部門的非營利組織以承擔社會第二管理系統和第二服務系統的職能。但是，運行機制不健全卻阻礙了非營利組織的發展。一是準入門檻太高，阻礙了非營利組織的擴展（下面還要詳細談到）。二是經費問題制約著非營利組織的獨立性、公信力和能力建設。政府改革催生的非營利組織往往成為“二政府”，存在嚴重的行政依賴和行政化傾向。比如，以從事工商業為主組成的個體協會，本來屬于民間組織，但是其理事會會長往往由工商所所長兼任，有的由工商所的退休人員擔任，其辦事機構的大部分工作人員也由工商所人員擔任，有的甚至把個體協會作為工商所的一個科室。[1]這樣產生的非營利組織往往經費有保障，但是缺乏獨立性。草根性的非營利組織雖獨立有余，但卻經費不足，往往面臨吃了上頓沒下頓的困境。這必然產生兩種不良傾向，或者成為政府的附屬物，或者采取市場機制運作來追求可分配性利潤，以致有的非營利組織收費甚至比市場組織還高。這些以非營利的外表為掩護進行的營利活動，往往財務收支狀況不公開不透明，組織活動時過度支出活動經費，在組織成員之間進行利潤分配，這必然導致公益支出不足。而那些堅持非營利的組織雖然主觀上愿意開展公益活動，但卻由于經費問題而難以開展活動，表現為經費短缺型的志愿失靈。三是管理的混亂造成非營利組織的公益性不足。由于缺乏健全的管理機制，一些非營利組織或者采取行政化運作，在成為政府附屬物的情況下，采取行政性、科層制的管理方式，或者采取家長式運作，在大量草根性的非營利組織中，基本上是誰出錢建立誰說了算，活動不透明不公開，其公益性難以得到充分顯現。這些情況表明，借鑒國外非營利組織的運行機制促進我國非營利組織的發展，建立適應市場經濟發展及構建和諧社會需要的“社會第三域”，已是適應改革開放和市場經濟需要的當務之急。

二、國外非營利組織的運行機制

對國外非營利組織的運行機制的探討，我們可以從準入機制、資金動員機制、管理機制和監督機制等幾個方面來加以總結歸納。

（一）準入門檻低

在國外，注冊非營利組織一般都是比較簡單的事情。成立非營利組織在西方國家屬于公民自由結社的基本權利，在登記注冊上政府一般不會過多阻撓干涉。在有些國家只要不違背一些法律特殊規定，非營利組織的成立一般無須登記注冊。比如，意大利在憲法中就規定，公民享有不經許可即可自由結社的權利。英國的志愿組織成立也比較隨意，只要有3個人，有自己的章程，不向政府要錢，則無需登記就可成立并開展活動。實行這種制度就意味著成立社團無需登記，但會在違反法律時實行“追懲制”，國家會追懲非營利組織的相關責任。對非營利組織的違法違規行為，有的國家則實行“預防制”，即成立社團需要登記注冊，但手續也較簡單、門檻較低。比如，在加拿大，不需要主管單位，無論是本國還是外國人，只要年滿18歲，理事會最少5人，理事最少3人，有證明理事精神正常、沒有破產的公證書，所用名稱與已登記團體名稱不重復，章程表述的活動宗旨只要不主張暴力，交申請費500元，經承辦人審核批準就可成立非營利組織。①在英國，對于成立旨在推進教育、宗教、醫療衛生和進行扶貧濟困的慈善組織，則必須到政府部門登記，經過慈善委員會批準才可以開展活動，相對也比較寬松。

（二）政府資金支持力度大

1980年代之后，英國、美國等西方發達國家將強制性的競爭引入公共服務領域。福利多元化隨著市場多元化發展起來，政府原來承擔的一些社會福利職能和提供的公共服務轉移給非營利機構，政府也開始鼓勵非營利志愿服務組織的發展，鼓勵它們通過收費、社會捐助、銀行低息或無息貸款等方式解決經費來源問題。在美國，政府對非營利組織的政府撥款、簽約服務和各類津貼占非營利組織資金來源的31%（有時會占到一半以上），會費、服務收費和其他收入占51%，私人捐款占18%。英國政府1995年支持包括非營利組織在內的各種社團的活動經費為27億英鎊，大部分來源于政府的博彩業收入，總的來看，政府撥款占了其總收入的40%左右，如果再加上其經營收入，已經占了其總收入的90%，其余10%來自民間捐助。在加拿大，政府撥款、簽約服務和各類津貼占非營利組織資金來源的56.5%，會費和服務收費占31.45%，各類捐款占12.1%。在德國，政府的撥款更是占了70%，4%為民間捐助，其余為營業收入，從資金來源上具有“準政府”性質。在法國，政府撥款占了60%，其余來自經營收入和個人捐款。在意大利，政府撥款占了43%，經營收入占了一半以上。在澳大利亞，非營利組織資金的56%來自政府，有12%來自慈善捐助，有21%來自營業收入，另外，澳大利亞每年通過減免稅對非營利組織的間接支持達到4億澳元。②從發達國家的經驗看，非營利組織主要有四種經費來源：一是會員的會費；二是政府撥款，近年來主要是通過契約轉讓一些公共服務項目；三是基金會和企業的資助；四是服務收費。其中后三項占經費來源的主要部分。

（三）健全的董事會管理機構

歐美國家的非營利組織一般以董事會、首席執行官、專職受薪工作人員、志愿者的基本架構來組織運行。董事會是非營利組織的最高組織管理機關。董事會的董事是由董事大會選舉產生的，董事必須履行非營利組織的使命，熱心社區志愿服務，為志愿服務奉獻自己的時間、精力和財力，有組織才能，有一定的代表性。因而董事大多是社會名流、政府官員或前政府官員、商界巨子、銀行家、律師等，他們能夠為志愿服務提供信息、提供法律援助和資金支持等。董事的任期一般為3—5年，在任期間是志愿的，沒有報酬。所有董事會成員的罷免必須有正當的理由，通過合法的程序以董事會多數票表決來決定。非營利組織中的董事會、首席執行官、專職受薪工作人員、志愿者各司其職、分工明確，共同協作完成組織使命。

第一，董事會的職責。董事會負責確定本志愿服務組織的使命，確定首席執行官并支持和監督他的工作，考慮社區志愿服務的需求，促進社區居民和官員之間的溝通，做到上情下達，下情上達，負責非營利組織的資金來源，編制預算和資金使用計劃。制定志愿服務發展的規劃，監督和評估志愿服務的質量，處理董事會的日常事務等。董事會一般設立董事長一名和副董事長若干名。

第二，首席執行官的職責。董事會聘用首席執行官一名，負責非營利組織的日常管理和運作。首席執行官通常也是董事會成員，他領導全體非營利組織的工作人員，保證董事會確定的組織使命、計劃和各項政策的貫徹執行。首席執行官的職責使命就是忠實執行董事會的各項決策。董事會一般不干預首席執行官的具體工作，但要對他的工作實行監督和考核。

第三，受薪工作人員的職責。受薪工作人員具體負責志愿服務工作的組織和協調，志愿者的動員、組織和培訓，協助首席執行官完成董事會所確定的非營利組織的使命。受薪工作人員應掌握科學評估地方志愿者的方法和解決社會政策問題的措施，如對失業人員的志愿工作。受薪工作人員招募、挑選和有效安置志愿者，要充分考慮志愿者的需求、動機以及職業社會工作者和志愿工作者各自的角色功能，合理有效安置志愿服務，明確對志愿者監督的意義。受薪工作人員要掌握支持志愿者的時間以及與志愿者一起工作的技巧，包括社會工作者現有技巧的可轉移性。受薪工作人員要充分認識和掌握志愿工作對服務對象以及志愿者本身的潛在價值和局限性。[3]

第四，志愿者的職責。志愿者要從事具體的志愿服務，為受助者提供所需要的幫助，根據受助者的需求提供服務、開展工作，以實現非營利組織的使命。

（四）多方的社會監督檢查，保持其公益性質

歐美發達國家為了保證非營利組織的公益性質，除了重視加強各自內部管理外，還從各方面對其運作過程進行監督檢查。例如，美國就有一些處在非營利組織之外的獨立部門，像國家慈善信息局（Narional Charties Informartion Bureau，簡稱NCIB）、商務發展局理事會的慈善咨詢服務部（Philanthropic Advisory Service of the Council of Better Better Business Bureaus，簡稱CBBB）、福音教會的財務理事會（Evangelical Council for Financial Accoumtability，簡稱ECFA）等，負責對非營利組織的監管，并給非營利組織制定了無私奉獻、對公眾負責、慎用社會資源、服從法律等九條道德標準以加強行業自律，其目的就是促使其保持公益性質，禁止組織內部以偷逃稅為目的的超額利益交易。為了兼顧公平與效率，英國設立了由政府、公益組織、國家公共部門的代表組成的“慈善委員會”負責公益組織的認定、監督和管理。加拿大則設有一個全國性的組織評估不同慈善部門的機構，鑒定通常包括工作回顧、機構政策。另外，加拿大還有慈善中心之類的組織來監督慈善團體是否合乎道德規范和基本準則。由于沒有直接的利益關系，獨立部門在治理中可以較好地堅持公平、公正原則并發揮好監督作用。在這些國家，政府還通過會計制度加強對非營利組織的監督檢查，考核其資金的使用情況，增強其運營的透明度，以增強公眾對非營利組織的信心。例如，在德國，有關部門要檢查從政府領取資助的非營利組織的財務和項目執行情況，違法的非營利組織要由司法部門負責解決。

三、發達國家非營利組織運作機制對我國非營利組織發展的啟示

結合我國非營利組織發展的實際，發達國家非營利組織的運作機制對我們有三個方面重要啟示。

（一）完善準入機制

在準入方面，我國對非營利組織實行嚴格的預防制。我國非營利組織注冊時強調雙重管理，即業務主管部門和登記管理機關對經核準登記的社會團體負責日常管理。[2]這就是說，非營利組織必須找一個婆家，找一個主管單位，否則不予注冊登記。這種嚴苛的準入管理制度又造成我國非營利組織發展中的諸多問題。一是強化了行政單中心管理運行模式，在對非營利組織的管理中加強了行政功能的路徑依賴，具有濃厚的行政化色彩。二是降低了非營利組織的獨立法人地位。三是形成了“主管單位難找、黑戶增多”的現象。許多業務主管單位在定編制、定人員、定任務時沒有承擔管理民間組織的責任和責任人，所以不愿充當業務主管部門，法律也沒有規定行政機關或事業單位必須成為非營利組織的業務主管單位，因此許多民間組織成立時往往要頗費周折地找業務主管單位。而找主管單位需要“內線”和一定的“強關系”，有的非營利組織由于找不到業務主管單位不得不放棄成立的打算，有的干脆不注冊而成為黑戶，或者不得不到工商部門注冊成為“商戶”。我國非營利組織的準入注冊還實行“唯一性”管理原則，即只要有一個組織預先登記注冊，其他的同類組織就無法登記注冊，這條行政命令對于行業協會有其根據，但卻使得許多在同一領域內有所作為的社團、民辦非企申請人無法注冊成為合法組織，導致它們不是成為黑戶，就是只能到工商局注冊，因而享受不到民間組織應有的政策優惠。還有一個注冊門檻就是資金的限制。這種限制性規定就其目前作為法人要承擔民事責任和義務來說是必要的，但問題是注冊門檻相對于我國人民的收入水平來說有些偏高。在德國，只需5萬歐元（約合人民幣50萬元）就可注冊“合法認證基金會（The Legally Recognized Foundation）”，而在我國2004年2月頒布的《基金會管理條例》第二章第二款規定：“全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣；原始基金必須為到賬貨幣資金”。就我國的經濟發展水平來說，與發達國家相比我國非營利組織的資金準入門檻明顯偏高。對此，在考慮中國國情基礎上，應該予以適當降低。從上述三個方面看，政府對非營利組織的準入及個人組建非營利組織構建社會“第三域”方面遠沒有市場領域中個人組織公司所具有的寬松條件。但隨著市場經濟的發展，非營利組織的作用日益顯現，因為非營利組織主要是提供和生產公益服務而不是私益服務，不是為了贏利，具有不可替代性。對此，政府應該為非營利組織的發展創造適當寬松的條件，必須創造制度條件激勵個人組織或參與這樣的組織并自愿負擔服務成本，否則，這些組織難以發展起來。所以，逐步取消雙重管理和“唯一性”限制，降低資金門檻，是鼓勵人們成立非營利組織的首要措施。

（二）改進資金動員機制

非營利組織不同于政府可以通過征稅獲取資源，也不同于以營利為目的的企業可以名正言順地追逐利潤，它的生存發展面臨政府、企業和社會的資源依賴。首先，改進政府資金的支持方式。有的研究者認為為了保持獨立性，非營利組織應該拒絕政府的撥款和企業的贊助，這種說法是不對的。如上所述，就是在發達國家，這種資助也是必不可少的。關鍵問題不在于資助與否，而在于資助的方式。就是說，在這里關鍵是實現由“全能型”政府到“能促型(enabling role)”政府的轉變，通過政府與非營利組織的剝離和非營利組織的去行政化過程，建立兩者的規范關系，包括政府通過簽訂契約和合同委托授權（政府補貼和政府購買制）、競爭招標或者采取直接的經費劃撥的形式提供資金支持。把原來由政府職能部門承擔的公共服務交給非營利組織承擔，將是今后非營利組織通過競標、契約方式獲取政府資金支持的方向。實際上，資金支持力度的加大并不否認非營利組織的主體性地位，尤其在非營利組織初創時，由政府提供一些啟動資金或經營物產、場所，并對這些資源實行零租金或低租金，實際上就是在做扶持和培育非營利組織的工作。其次，通過服務收費實現非營利組織發展。提供公共服務的服務組織和提供俱樂部產品的服務組織都可以通過服務收費滾動發展，如養老院、非營利的教育部門、醫療機構、文化機構、以及社區服務中心等社區非營利組織及促進會員交往和互助的協會類非營利組織等。再次，爭取社會捐助和基金會的支持。政府資助的一般是政府在機構改革中承接政府轉移職能的NPO，或者具有社會保障功能和社區服務功能的NPO，服務收費一般也是這類具有滿足居民物質文化需求的服務組織收回服務成本、維持生存發展的條件，但有些推動民主政治、動植物保護、環保宣傳等方面的NPO則往往靠海內外社會捐助和各種基金會的支持才能生存，這就需要培育社會捐贈主體、宣傳捐贈文化、實行遺產稅等一系列措施的跟進。

（三）健全管理機制和監督機制

嚴格的組織監督和管理是保證非營利組織的公益性的重要前提。在NPO運作過程中，追求和分配利潤的沖動、賬目與活動不公開、活動不開展、公益性弱化等現象都要求我們必須借鑒國外的經驗，健全我們的管理制度和監督制度。在管理中，除了實行董事會制度和對組織活動、募捐情況、經費使用去向、使用效果公開透明外，還要實行包括政府、捐助人、受助人、社會大眾、獨立部門等多主體監督。政府在規范NPO的發展方向及用政策引導發展重點方面，在相關部門依法實施的稅務監督和財務、審計監督方面，在對NPO的違規處罰方面，其作用無可替代。比如，對于獲取超額利益的非營利組織利益相關者，在既得利益者沒有返還超額所得以糾正這筆不合理的交易時，政府必須對其加以懲罰。對于非法的和違法的NPO，政府還具有依法取締的權力。其次，我國在對非營利組織的治理中，最缺乏的就是行業自律和多邊信譽約束機制，缺乏行業在入口管理、行業認可、績效評估、行業激勵和行業規制中的作用，把這些責任推給因過度勞累而疲憊不堪的政府部門，導致的結果是管理上的行政化色彩過濃及政府的越位缺位等現象。所以，隨著非營利組織的發展，我國可以首先成立“非營利組織聯合會”或“民間組織協會”之類的獨立部門，中國青少年基金會、北京市西城區民間組織服務中心在這方面為我們提供了經驗依據。③另外，捐助人、受助者和社會大眾都有權對非營利組織進行監督，都有權了解非營利組織的財務狀況及運作過程，并對其不法行為進行舉報和監督。

四、結論與討論：建立與政府相互增權的合作伙伴關系

非營利組織運作機制雖然涉及到方方面面，但其與政府的關系則是主要問題所在。實際上，兩者伙伴關系的建立、兩者的互信與合作正是促進非營利組織健康發展的重要條件。西方發達國家非營利組織健全的運行機制，與它和政府建立平等的伙伴關系有很強的相關性。如果政府對其活動總是不放心，總是提防，兩者的伙伴關系就無法建立，政府怎么降低準入門檻并鼓勵其建立資金動員機制？如果政府成為全能政府，無所不管，包辦代替一切，社會就失去了生機活力，政府代替了非營利組織的活動，同樣也沒有了非營利組織的生存空間和發展空間。另一方面，如果非營利組織無視政府的政策法規，追求盈利，甚至超越政策底線，或者無所作為，沒有發揮社會第三域的作用，其公益和互益性質顯現不出來，充當不了社會第二管理系統和第二服務系統的職能，那么真實的伙伴關系也無法建立，非營利組織也無法得到政府的支持。

實際上，降低準入門檻、提供資金支持、強化組織管理和社會監督，哪一方面都離不開伙伴關系的建立。在相互敵對的基礎上，非營利組織無法建立健全運作機制。所以，我們強調建立健全非營利組織的運行機制，實際上，核心問題就是要處理好非營利組織與政府的關系：非營利組織真正能為政府分憂解愁，解決環保、社會服務、社會矛盾方面的問題，成為政府在這些方面的功能替代；反過來，政府感覺到NPO是信得過、用得上、離不開的伙伴，政府就會在法規、政策、資金、監督等方面提供支持，就可能降低準入門檻，增加資金扶持的力度，以及通過稅法的完善、自身的改革、職能的轉移、輿論的宣傳等動員社會力量支持非營利組織的發展，為非營利組織的發展提供良好的社會生態環境。當然，這些支持都要以非營利組織的去行政化為前提，否則，非營利組織就缺乏獨立的目標及社會公信力，缺乏獨立目標和公信力的組織也就失去了自己的發展空間。所以，正確處理非營利組織與政府的關系才是健全非營利組織運行機制進而促進非營利組織健康發展的關鍵。

[1]于曉，李姿姿.當代中國社團官民二重性的制度分析——以海淀區個私協會為個案[J].開放時代，2001，（9）.

[2]賈西津.國外非營利組織管理體制及其對中國的啟示[J].社會科學，2004，（4）.

[3]張慧蕓.從日本非營利組織視角看我國非營利組織的發展[J].安徽文學，2008，（6）.

［注 釋］

①、②本文的數據經過多次核對，有些數據在不同的引文中多少有出入，本文盡量引用了國外版本原始數據，比如薩拉蒙的《全球公民社會——非營利部門視界》中的數據，與王紹光所著的《多元與統一》中的數據有些微差別，就改用了前者的數據。對于不能找到確切來源的數據，在修改中就刪去了。參考的國外著作主要是2002年社會科學文獻出版社出版的萊斯特?M.薩拉蒙著的《全球公民社會——非營利部門視界》，2002年中國人民大學出版社出版的E.S.薩瓦斯著的《民營化與公私部門的伙伴關系》。

③中國青基會就倡議成立了“希望工程全國監察委員會”進行自我監督，委員會由政府部門、新聞媒介、捐款人代表、上級主管部門等相關方面的人士組成，行使對希望工程的社會監督職能，保證希望工程在監督機制的制約和保護下，穩步健康發展。

C912.21

A

1008-8466（2012）01-0015-05

2011-10-27

張洪武（1962— ），男，北京人，北京市社會科學院科社研究所副研究員，北京市科學社會主義學會理事，北京市第八屆青聯委員，主要從事政治學與公共管理研究。

張忠義］