關于“遂寧模式”的反思——探索重大事項社會穩定風險評估工作的新思路

廉如鑒，黃家亮

（1.山西大學 政治與公共管理學院， 山西 太原 030006；2.北京科技大學 文法學院， 北京 100083）

關于“遂寧模式”的反思
——探索重大事項社會穩定風險評估工作的新思路

廉如鑒1，黃家亮2

（1.山西大學 政治與公共管理學院， 山西 太原 030006；2.北京科技大學 文法學院， 北京 100083）

開展重大事項社會穩定風險評估在我國僅有短短數年時間，“遂寧模式”在其中發揮了很重要的歷史作用，成為全國風評機制建設的典范。不過，經過幾年實踐，這個模式暴露了兩個重要的不足：其一是沒有把風險評估的責任主體和實施主體區分開來，陷入“自己評自己“的困境；其二是沒有建立一個系統的評估指標體系。只有克服這兩個缺陷，社會穩定風險評估工作才能向縱深發展。

社會穩定;風險評估；遂寧模式；第三方組織

一、引言

當前我國處于社會風險的高發期，由于管理理念及管理方式存在滯后性，社會管理與社會問題展開了一場“拉鋸戰”，陷入一種疲于應付、被動治理的狀態。[1]同時，高風險社會已經擴展了社會管理政策的傳統邊界，改變了社會管理政策的評價標準。[2]因此，不論從理論還是從現實看，必須對社會管理的方式和理念進行調整和創新。

對重大事項開展社會穩定風險評估是社會管理創新的一項重要內容，是中央面對國內外復雜形勢所做出的一項重要部署。十七屆五中全會明確要求“建立社會穩定風險評估機制”，“十二五”規劃綱要也提出要“建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩定風險評估機制”（以下簡稱風評）。目前，風評作為維穩工作的一項重大機制創新已經開始在全國各地迅速展開。

風評最早始自四川省遂寧市。2004年發生“漢源事件”后，遂寧市開始探索建立重大事項社會穩定風險評估機制。2005年初，針對當時容易引發群體性事件的一些重大建設工程項目，遂寧在全國率先出臺了《重大工程建設項目穩定風險預測評估制度》，其中明確規定，新工程項目未經穩定風險評估不得盲目開工，評估出的嚴重隱患未得到妥善化解不得擅自開工。2006年，遂寧將評估范圍擴大到作決策、定政策、搞改革和其他事關群眾切身利益的重大事項。隨后幾年中，江蘇、浙江、山東、遼寧等省也相繼學習遂寧經驗，結合本地實際，建立了自己的風評機制，形成了另外一些頗具特色的風評模式，如山東的“煙臺模式”、浙江的“平陽模式”、遼寧的“沈陽模式”、江蘇的“淮安模式”等。

在眾多風評模式中，四川“遂寧模式”由于實施較早，運行時間較長，其間又得到中央維穩辦的肯定，因此對全國的風評機制建設有很強的示范指導意義。遂寧出臺的《重大事項社會穩定風險評估化解制度》也就成了全國各地建立社會穩定風險評估機制的藍本，目前各地推出的風評細則大都是參考它撰寫而成的。可以說，“遂寧模式”對于全國風評機制建設作出了重要的歷史貢獻。不過，幾年的實踐表明這一模式也存在很多不足。對此，非常有必要對其進行深入反思，總結它的成功之處，審視其存在的問題，探索進一步完善風評機制的新思路和新做法。

二、遂寧模式的歷史貢獻

風評的本質是對重大事項可能帶來的負面社會影響進行預防，包括信息搜集、研判、制定預案等。事實上，在風評出現之前，黨委政府對重大項目進行決策時并非全然不考慮可能的負面社會影響，“充分認識工作中可能遇到的困難”是過去黨委政府作決策時時常提到的一句話，這些困難就包括事項對未來社會發展帶來的負面影響。

但是，這些傳統的“困難分析”還稱不上是社會穩定風險評估。一套評估機制必須具備三個基本條件：一是應該具有一定的強制性，凡屬于評估對象范圍的事項，必須進入評估程序；二是應該具有一套系統的評估框架，按照這個框架進行系統地分析評估；三是應該具有一定的規范性程序，按照程序進行規范操作。以往的“困難分析”并不具備這三個條件。首先，是否充分估計到項目的困難通常由決策者的工作風格決定，在“GDP論英雄”的績效考核面前，“困難分析”不具有制度化的剛性，常常被“辦法總比困難多”的口號所掩蓋，無法阻止不合理事項的出臺或上馬。其次，“困難分析”時并不是按照一個理論框架系統進行，而是采用隨意性很大的“集思廣益”、“開諸葛亮會”等方法。再次，“困難分析”并沒有按照一套規范化的程序進行，隨意性很大，所得結論的科學性、有效性就難以得到保證。

“遂寧模式”的重要意義就在于首次突破了傳統的“困難分析”，將其提高到社會穩定風險評估的高度。具體表現在以下三個方面。

第一，“遂寧模式”建立了較為剛性的關于重大事項決策的制度性約束機制。

遂寧市規定，風評是重大事項出臺實施的前置條件，未經評估的重大事項不上會、不決策、不審批、不實施。遂寧市又建立了風評責任追究制度，凡應開展社會穩定風險評估而未進行評估，或在評估中走過場、敷衍塞責、弄虛作假的，對主要領導、分管領導和直接責任人通報批評；導致重大事項決策不當、失誤、錯誤，從而引發較大社會穩定風險的，則進行責任倒查。

開展重大事項社會穩定風險評估，首先要明確“重大事項”的含義，否則就會出現“該評不評，評不該評”的現象。關于“重大事項”，有一個常見的錯誤認識，即凡是那些投資規模大的項目就是“重大項目”。“遂寧模式”對“重大事項”的含義作出科學界定，即所謂重大事項包括：事關廣大人民群眾切身利益的重大決策，關系較大范圍群眾切身利益調整的重大決策，涉及較多群眾切身利益并被國家、省、市區縣擬定為重點工程的重大項目，牽涉相當數量群眾切身利益的重大改革等。也就是說所謂“重大事項”并不是指建設項目投資規模大，而是對廣大群眾的切身利益有重大影響。如果一個項目投資規模并不大，但涉及人群數量大，對群眾利益涉及程度深，這個項目就屬于“重大事項”。

可以看到，“遂寧模式”較為明確地界定了“重大事項”的含義，嚴格要求凡屬于“重大事項”范圍的項目必須進行風評，這就建立了評估機制所必需的“制度化剛性”。“遂寧模式”的上述做法開全國之先河，對各地的后續實踐提供了寶貴的經驗。

第二，遂寧模式超越了傳統的“集思廣益”、“開諸葛亮會”的研究方式，首次系統地提出了一套風評內容框架，用這套框架引導評估工作，使評估的系統性、科學性大大增強。

遂寧市的《重大事項社會穩定風險評估化解制度》指出，重大事項的決策提出部門、政策建議部門、改革部門、項目報建部門均要從該事項的合法性、合理性、可行性、安全性（后來又增加了可控性，但可控性的含義能夠被安全性所覆蓋）四個方面進行社會穩定風險評估。合法性主要指是否有充分的政策、法律依據；合理性主要指是否符合科學發展觀要求和大多數群眾的根本利益，是否兼顧各利益群體的不同訴求，是否遵循公開、公平、公正原則；可行性主要指是否征求了廣大群眾意見，是否符合當地經濟社會發展總體水平，時機是否成熟、適時，實施方案是否周密、完善；安全性主要指是否存在引發群體性事件和其他影響社會穩定的隱患，是否有相應的預警措施、應急處置預案。

盡管上述評估框架還比較粗糙，算不上一套“評估指標體系”，但畢竟是一套比較周詳的評估框架，這就使評估工作有了基本方向，使評估的操作性大大增強。目前，“遂寧模式”里的這套評估框架已經被全國各地廣泛采用，幾乎成了風評的標準范式。

第三，“遂寧模式”首次建立了一個比較規范的風評程序，保證了風評的嚴肅性、科學性、有效性。

“遂寧模式”的風評程序被稱為“五步工作法”。一是由直接責任部門制定評估方案，組織開展初評。二是由維穩主管部門、法制和業務主管部門對評估事項的合理性、合法性、可行性、安全性進行評估。三是召開聽證會、座談會，進行問卷調查和媒體公示等形式公開征求群眾意見。四是召開由主管部門、維穩部門、專家和群眾代表參加的審查會，對風險進行綜合研判，確定風險系數，作出評估結論。五是由黨委政府運用評估結果，進行科學民主決策。對存在嚴重穩定風險，可能引發重特大涉穩事件，被確定為一級預警的，不準實施；對存在較大穩定風險，短期內難以調控，被確定為二級預警的，暫緩實施；存在一定穩定風險、但可以控制，被確定為三級預警的，完善后分步實施；對穩定風險較小，被確定為四級預警的，準予立即實施。

“五步工作法”雖然還是一套比較粗糙的工作程序，但畢竟為風險評估提供了一個初步完備的程序，對風評工作各環節都提出了相應要求，這對于風評工作的制度化、規范化意義重大。遂寧的“五步工作法”同樣成了全國各地的效仿對象，各地設計的風評程序基本上都是對“五步工作法”的借鑒。

三、“遂寧模式”中存在的不足

不可否認，“遂寧模式”對全國風評工作發揮了重要作用，截至目前為止還是影響最大的一個典型。其他幾個典型如“淮安模式”、“平陽模式”在很大程度上都是對“遂寧模式”的微調，沒有從根本上突破“遂寧模式”的框架。

然而，幾年的風評實踐證明，作為第一代風評模式的代表，“遂寧模式”也存在一些根本性的不足，這些不足給風評工作的進一步發展帶來很大阻礙。這主要表現在以下兩個方面。①

第一，沒有對風評的責任主體和執行主體進行區分，把責任主體置于“既當運動員又當裁判員”的地位。

“遂寧模式”在確定風險評估責任主體時遵循“誰主管，誰評估”、“誰建設，誰評估”的原則，也就是說，重大事項決策的提出、政策的起草、項目的報（建）批、改革的牽頭、工作的實施等有關職能部門是負責組織社會穩定風險評估工作的責任主體。責任主體牽頭成立評估工作小組，具體組織實施評估工作。評估工作小組由本單位人員和公安、安全、信訪、司法等有關職能部門的干部組成，根據需要，可邀請黨代表、人大代表、政協委員、相關專業人員、群眾代表、社會知名人士等參與評估工作。

可以看出，“遂寧模式”的風評責任主體同時就是評估的具體實施主體。風評的各個環節，如搜集前期信息、組建評估小組、組織聽證會、組織評估座談會等等，都由責任主體具體負責掌控。

上述“誰主管誰評估”的原則有一定的合理性，一方面體現了權利和責任的統一，另一方面也能夠促使主管部門、建設單位提高維穩意識、風險意識，在決策時多考慮考慮新政策、新項目可能對社會穩定造成的負面影響。但是“誰主管誰評估”、“誰建設誰評估”是典型的“自己評自己”，這種評估模式的內在矛盾很突出。我們很難指望一個建設項目的報（建）單位，一面撰寫項目的可行性報告，一面在風評報告中作出“暫緩建設、停止建設”的結論；我們很難指望一個政府部門，一邊制定新的社會管理政策，一邊又在風評報告中承認自己制定的方案“有很大的社會風險”。

“自己評自己”也導致了風評的專業化程度不足，風評質量難以從根本上提高。風評需要很多專業知識和專業技能，諸如問卷設計、概率抽樣、數據處理等。但重大事項的主管部門、建設部門并沒有這方面的專業人才，而且也沒有必要儲備這類人才。“誰主管誰評估”的原則事實上把風評的具體操作交到了那些“偶爾評估一次”的非專業人員手中。大量實踐證明，通過非專業途經撰寫的風險評估報告既不規范，也不準確，難以發揮應有的決策咨詢作用。

第二，“遂寧模式”從重大事項的合法性、合理性、可行性、安全性四個方面進行風評，這個內容框架還比較粗糙，可操作性不強，有待于進一步具體化，形成一套更具有操作性的指標體系。

風評與項目可行性分析最大的區別在于要系統評估項目可能引發的社會不穩定因素，也就是說，重大事項的安全性（這個安全性主要指社會安全，而非環境安全）才是風評關注的核心內容。“遂寧模式”這樣描述“安全性”：實施過程中可能出現哪些較大的社會治安問題；是否存在引發群體性上訪或群體性事件的苗頭性、傾向性問題；是否會給周邊的社會治安帶來重大的沖擊；當地群眾對該項目建設有無強烈的反映和要求；是否會引發較大的影響社會治安和社會穩定的事件；是否會出現其他影響社會穩定的重大問題，對可能出現的影響社會治安和社會穩定的問題，是否有化解不穩定因素的對策措施；是否有相應的預測預警措施和應急處置預案；能否將風險妥善控制在預測范圍等。上述關于“安全性”的描述仍然停留在經驗判斷層面，沒有上升為系統化的理論描述，這就導致很多問題。如描述中提到很多事項，其中的內容大量重合；事項之間的邏輯關系、權重關系沒有得到澄清。可見，“遂寧模式”對于“安全性”的描述并不構成一個指標體系，而僅僅是一個提示性綱要，不具備操作手冊的功能。另外，“遂寧模式”把重大事項的合法性、合理性、可行性與安全性平行并列，似乎它們構成風評內容中并列的四個方面。但前三個方面并不是社會穩定風險評估的主要內容，而是項目可行性分析的主要內容。當然，如果重大事項存在不合理、不合法、可行性低等情況會增加社會穩定風險，但它們在邏輯上并不直接導致社會穩定風險，它們首先要影響安全性，然后通過安全性反映社會穩定風險狀況。而且，從項目決策程序的角度看，評估項目的合法性、合理性、可行性是風評的前置條件。如果一個重大事項在合法性、合理性、可行性上存在問題，這個項目就沒有必要進入風評程序。“遂寧模式”把四個方面平行并列，說明了它還沒有準確理解社會風險的內涵。

四、改進思路

總起來看，評估主體和評估內容是風評中的兩個關鍵點，“遂寧模式”在這兩個方面都存在問題，只有解決這些問題，風評工作的科學性、規范性、可信度、有效性才得到根本提高。

基于對“遂寧模式”的反思，我們應該采取如下措施，推進風評工作。

（一）把風評的責任主體與實施主體區別開來，培育真正的風險評估專業機構，由其負責具體的風險評估工作

重大事項決策的提出、政策的起草、項目的報（建）批、改革的牽頭、工作的實施等有關職能部門仍然是負責組織社會穩定風險評估工作的責任主體，但是責任主體并不負責具體評估（或僅僅負責初次評估），而是把要具體評估的事項（尤其是正式的二評）委托給專業評估機構。風評的責任主體承擔評估的義務，出資聘請專業評估機構做具體評估，同時對評估過程給予協助；專業評估機構受聘于評估責任主體，提供優質的、低成本的評估服務，并對評估質量承擔責任。按照上述制度安排，風評就能走出“自己評自己”的困境，從根本上提高評估結論的公信力、可靠性。

目前深圳、上海等地已經開展了這個方向上的探索，把一些風評項目委托給投資咨詢公司。投資公司按照“建設項目社會影響評估”的指標體系進行風評。這種方法在一定程度上提高了風評的公信力和專業化程度，但也存在一些問題。首先，盡管“建設項目社會影響評估”和風評存在一些重合的地方，但仍有很大不同，把它的指標體系套用到風評中，不能準確預測未來的風險。其次，投資咨詢公司并不是嚴格意義上的“第三方組織”。真正的第三方組織提供的服務產品，如會計師事務所，具有“公共性”。而投資公司僅僅是一種提供咨詢服務的企業，它提供的服務產品僅僅面向企業。因此，投資咨詢公司所做的風評報告在公信力上存在天然缺陷。

就目前而言，國內外并沒有真正的風險評估第三方組織，政府部門應該發揮引導、扶持的功能，培育真正的第三方社會風險評估機構。從理論上看，評估機構的組織形態類似于會計師事務所，由評估師組成，評估師要通過考試獲取資格證書，只有獲得資格證書的評估師才有資格參與風險評估。政府主管部門負責評估師資格考試和資格認定，同時負責對評估機構的資質審核。這種風險評估機構才算是真正的第三方組織，而不像投資咨詢公司一樣僅僅是一個咨詢服務企業。這種機構只有堅持其專業性和公益性，才能做到所提供的服務既是針對企業的，對企業負責，也是面向政府和社會公眾的，對政府和公眾負責。

很明顯，培育上述第三方機構需要大量合格的“風評師”，但我國目前沒有這一行業，也沒有相關的資格考試。這就需要政府部門從現在開始著手做一些基礎性的工作，例如和高等院校合作建立風險評估研究和培訓基地，首先培養一批科研人員，再以他們為師資力量開展風險評估的教學培訓并研發風險評估的資格考試體系。時機成熟后，可以舉辦“風險評估師資格考試”，給考試合格人員頒發“風險評估師資格證書”，進而把風評師組織起來形成專業風險評估機構。

（二）從中央到地方應該組織研究力量投入到風評的基礎研究和應用研究中，構建風評的理論框架、指標體系，為風評工作提供理論指導、評估工具

“遂寧模式”之所以沒能提出一套系統的指標體系，其原因在于風評研究非常復雜，難度很大，遂寧自身沒有這樣的科研實力。和財務風險評估、保險業風險評估、環境評估不同，國內外沒有一套成熟的關于社會穩定風險評估的理論框架和指標體系，②風評研究需要“從頭干起”，困難確實很大。

從理論上看，風評內涵極為復雜，建立一套理論系統和指標體系非常困難。風評涉及到三個巨型子系統，即被評估項目本身（包括其社會經濟效益、環境效益、技術可行性），項目涉及到的相關人群狀況（包括直接或間接相關人群的訴求狀況、動員組織能力），政府的社會控制力（包括政府的信息搜集、情報研判、決策處置、協調執行、監控反饋等能力）。其中第一個子系統就已經大約相當于原有的項目可行性報告內容，不過更側重于社會影響分析。其他兩個子系統也都由眾多性質不同的參數構成，極為復雜，有些參數還難以進行定量刻畫，比如相關人群的組織動員能力、政府部門對社會風險的處置能力等。可以說，對每一個子系統建模都是極為復雜的理論工作，把三個子系統結合起來形成完整的風評模型就更加復雜。這個工作需要經濟學、法學、工程技術、社會學、行政管理學等多方面的專業人才協同研究，其難度要遠遠超過財務風險評估、保險業務風險評估、環境風險評估。因此，形成一套成熟的風評理論和指標體系需要一個較為長期的理論與實踐積累過程。

另外，國內從事”風評”研究的專業人員太少，且多集中在科研院所。開展風評研究需要掌握很多涉及社會穩定的數據材料，其中一些資料是涉密的，維穩部門的干部掌握大量材料，卻沒有足夠的時間、精力去深入研究理論。科研院所的學者卻苦于得不到足夠的一手材料。另外，風評還沒有成為一個穩定的學術研究領域，現有的研究人員多是從社會學、行政管理學等領域“客串”過來的，沒有形成穩定的研究隊伍。上述因素都極大地限制了風評理論研究的進展。

為解決上述問題，各級政府的科技主管部門、教育主管部門應該通過政策扶持、課題引導等手段引導科研院校的學術力量進入風評研究領域。各級維穩部門也可以直接和科研院所合作展開這方面的研究，維穩部門掌握現實材料，卻沒有足夠的研究力量，科研院所具有研究力量，但缺少研究素材，兩者結合才能推動風評研究不斷深入。開展風評研究不僅可以為風評實踐提供理論指導，還可以培養一批風評專業人才，他們既可以進行理論研究，又可以介入風評實踐操作，這對于風評工作的專業化發展具有非常重要的意義。

五、總結

開展重大事項社會穩定風險評估在我國僅有短短數年時間，“遂寧模式”在其中發揮了重要的歷史作用，是全國風評機制建設的典范。經過幾年的實踐，這個模式暴露了一些不足，如存在“自己評自己”、沒有建立安全性指標體系等問題。在今后的風評工作中，應該針對上述問題采取相應措施，探索新的工作方式，努力從根本上提高風評的公信力和可靠性。

[1]楊敏，鄭杭生.個體安全：關于風險社會的一種反思及研究對策[J].思想戰線，2007，（4）.

[2]童星，張海波.高風險社會中的公共政策[J].南京師大學報，2009，（2）.

［注 釋］

①我們這里分析的主要是“遂寧模式”的早期形態，“遂寧模式”近幾年中也在不斷發展，但其根本問題還是沒有得到解決。

②社會穩定風險評估是我國特有的一個新事物。國外對于廣泛涉及公民利益的項目，通常采用議會表決、社區投票等方式作出決定，不必要通過社會穩定風險評估，因此國外沒有這一領域的理論研究。和風評比較接近的是“項目社會影響評估”、“社區安全風險評估”、“聯合國維和部隊地區沖突風險評估（STA）”，這些評估對風評有借鑒意義，但是也存在本質不同。

D035.29

A

1008-8466（2012）01-0020-05

2011-12-18

廉如鑒（1970— ），男，山西襄汾人，山西大學政治與公共管理學院副教授，社會學博士，主要從事中國人行為文化、社會風險評估研究；

黃家亮(1980— )，男，湖北隨州人，北京科技大學文法學院講師，中國人民大學理論與方法研究中心副研究員，社會學博士，主要從事社會學理論、法社會學研究。

張忠義］