為何轉(zhuǎn)變發(fā)展方式如此困難？——基于大國(guó)地方政府治理的視角

唐志軍，陳 雯

（1.湖南科技大學(xué) 商學(xué)院， 湖南 湘潭 411201；2.湖南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 410082）

為何轉(zhuǎn)變發(fā)展方式如此困難？
——基于大國(guó)地方政府治理的視角

唐志軍1，陳 雯2

（1.湖南科技大學(xué) 商學(xué)院， 湖南 湘潭 411201；2.湖南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 410082）

內(nèi)外部約束的變化要求中國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。鑒于中國(guó)的改革和發(fā)展模式是政府主導(dǎo)型的，因此，要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，最重要的是要改革政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展模式。由于中國(guó)是個(gè)大國(guó)，大國(guó)的獨(dú)特特征和歷史決定了中國(guó)要實(shí)行財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)的治理模式。在財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)的地方政府治理機(jī)制下，中國(guó)在過(guò)去30年里成功締造了經(jīng)濟(jì)“增長(zhǎng)奇跡”。然而，這種治理也產(chǎn)生了許多負(fù)面效應(yīng)，使得許多地方“重經(jīng)濟(jì)、輕民生”“重資本、輕勞動(dòng)”“重城市、輕農(nóng)村”“重本土（市場(chǎng)）、輕外地（市場(chǎng)）”，并由此導(dǎo)致高投入、高排放、高能耗、高污染，只見(jiàn)物不見(jiàn)人的發(fā)展結(jié)果。因此，必須以地方政府治理轉(zhuǎn)型作為中心和重點(diǎn)來(lái)促進(jìn)我國(guó)加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式；地方政府治理；治理模式轉(zhuǎn)型

一、引言

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，中國(guó)的漸進(jìn)式改革在經(jīng)濟(jì)上取得了巨大的成功，經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，GDP總量從1978年的3645億元增長(zhǎng)到2010年的39.7983萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)9.8%以上，在全世界的排名也從1978年的第15位升至第2位。同時(shí)，中國(guó)在消除貧困、科技創(chuàng)新等方面也取得了讓世界驚嘆的成績(jī)。因此，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成就被世人譽(yù)為“增長(zhǎng)奇跡”，同時(shí)，其驚人的巨大成就也成了許多人眼里的“謎”。

與中國(guó)GDP快速增長(zhǎng)相對(duì)照的是，在過(guò)去30年的轉(zhuǎn)型與改革中，中國(guó)雖然初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)起飛與經(jīng)濟(jì)總量的快速擴(kuò)張，但發(fā)展方式轉(zhuǎn)型尚未破題。2008年的國(guó)際金融危機(jī)使得原有發(fā)展方式的矛盾集中凸顯出來(lái)。當(dāng)前，中國(guó)正面臨著四大約束：一是金融危機(jī)后外部需求的下降使得中國(guó)必須終結(jié)出口導(dǎo)向模式；二是嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩和消費(fèi)需求不足要求中國(guó)終結(jié)投資主導(dǎo)模式；三是巨大的資源和環(huán)境壓力使得中國(guó)必須終結(jié)GDP增長(zhǎng)主義；四是尖銳的社會(huì)矛盾和極高的收入分配差距使得中國(guó)必須走和諧共享之路。然而，來(lái)自既得利益的阻礙和舊體制的束縛使得中國(guó)改革的動(dòng)力和能量正逐步消減，因此，中國(guó)正處于發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的十字路口，改革正在“邁大關(guān)”。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，如何實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制改革和治理模式轉(zhuǎn)型，已成為當(dāng)前我國(guó)面臨的核心問(wèn)題。

為了加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和構(gòu)建和諧社會(huì)，以胡錦濤為總書(shū)記的黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，同時(shí)確立了多個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)，允許這些地區(qū)通過(guò)先行先試、制度創(chuàng)新等方式來(lái)探索新的發(fā)展模式。因此，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，構(gòu)建和諧社會(huì)，既是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求，也是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略任務(wù)。如何實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略使命，不僅成為當(dāng)前黨、國(guó)家、政府和人民關(guān)注的焦點(diǎn)，也成了理論界的重大研究課題。那么，為什么中國(guó)的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變卻進(jìn)展緩慢、困難重重？要理解這個(gè)問(wèn)題，首先要弄清楚中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)方是誰(shuí)，然后要弄清楚他們面臨什么樣的約束條件，最后要弄清楚他們?cè)谶@些約束下會(huì)采取怎樣的發(fā)展方式。

二、政府主導(dǎo)型的改革和發(fā)展模式

越來(lái)越多的研究表明，在中國(guó)，政府是主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的決定力量[1]。同時(shí)，研究表明，地方政府在締造中國(guó)“增長(zhǎng)奇跡”中起著第一推動(dòng)力的作用（張軍，2007[2]；唐志軍，2010[3]等）。中國(guó)的政府主導(dǎo)型改革和發(fā)展模式主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，政府主導(dǎo)了我國(guó)的改革路徑。1978年改革之后，與前蘇聯(lián)和東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家的激進(jìn)式改革不同的是，中國(guó)走了一條漸進(jìn)式改革的道路。之所以選擇漸進(jìn)式改革之路，是因?yàn)樵谥鲗?dǎo)中國(guó)改革的領(lǐng)導(dǎo)人看來(lái)，漸進(jìn)式之路可以減少改革的不確定性，避免產(chǎn)出的大幅下降和社會(huì)的動(dòng)蕩，并且可以以時(shí)間來(lái)?yè)Q取既得利益的權(quán)力階層對(duì)改革的支持，用市場(chǎng)增量來(lái)稀釋原來(lái)的計(jì)劃體制。因此，鄧小平等人選擇的改革戰(zhàn)略是“走一步看一步”和“摸著石頭過(guò)河”，在此理念和其他的約束下，中國(guó)政府以漸進(jìn)式為路徑主導(dǎo)了中國(guó)的改革和開(kāi)放。

第二，政府主導(dǎo)了我國(guó)的主要制度改革和制度創(chuàng)新。改革之后，政府主導(dǎo)了我國(guó)的主要制度改革和制度創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)家庭承包責(zé)任制的首創(chuàng)者雖然并非是政府，但卻是在政府的認(rèn)同下得以向全國(guó)推廣的。中央銀行的確立和宏觀調(diào)控制度的創(chuàng)設(shè)、財(cái)政分權(quán)制度改革、金融體系的構(gòu)建和金融交易制度的改革、住房制度的市場(chǎng)化改革、股市的創(chuàng)建、社會(huì)保障體系的設(shè)立和完善……一系列事關(guān)國(guó)計(jì)民生和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的改革，無(wú)一不是在政府的主導(dǎo)和推動(dòng)下進(jìn)行的。

第三，政府主導(dǎo)了國(guó)有企業(yè)的改革，控制了大量的資源。30年來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革始終是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，隨著改革的深入，國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了向市場(chǎng)主體的轉(zhuǎn)變，而這一過(guò)程，是在政府的主導(dǎo)下推進(jìn)的。經(jīng)過(guò)市場(chǎng)化改革，我國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制逐步確立，已取代計(jì)劃成為資源配置的主要形式。然而，在這個(gè)過(guò)程中，政府及其控制的國(guó)有企業(yè)始終掌握著大量的資源。這表現(xiàn)在：一是政府的稅收和行政收費(fèi)占GDP的40%以上；二是政府控制著土地和礦產(chǎn)資源的配置和使用；三是國(guó)有銀行控制了信貸資源，而信貸主要流向了國(guó)有企業(yè)；四是政府控制了企業(yè)上市的資格；五是大型國(guó)有企業(yè)壟斷了中國(guó)的電信、交通、能源、金融等重要領(lǐng)域；六是政府控制著大量的規(guī)劃、行政審批權(quán)。

第四，政府主導(dǎo)了投融資。改革以來(lái)，尤其是1994年的分稅制改革，地方政府逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主要推手。為促進(jìn)轄區(qū)的GDP增長(zhǎng)最大化，地方政府間展開(kāi)了激烈的招商引資大戰(zhàn)，紛紛推出各種優(yōu)惠政策和項(xiàng)目來(lái)吸引資金、引導(dǎo)資金流向增長(zhǎng)效應(yīng)大的產(chǎn)業(yè)。政府主導(dǎo)型投融資幾乎涉及到地方經(jīng)濟(jì)的各個(gè)重要方面，從開(kāi)發(fā)區(qū)到農(nóng)村，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到一般住宅項(xiàng)目，從開(kāi)采業(yè)到制造業(yè)，從高新技術(shù)到傳統(tǒng)的技術(shù)改革和升級(jí)等等，無(wú)一不透露著地方政府的影子或影響力。

第五，政府主導(dǎo)了技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。改革開(kāi)放后，為推動(dòng)研發(fā)機(jī)構(gòu)適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境和行為，中國(guó)政府主導(dǎo)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新制度改革。通過(guò)出臺(tái)多個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和諸如火炬項(xiàng)目、863計(jì)劃、“國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃”等多個(gè)支持技術(shù)創(chuàng)新的規(guī)劃，政府主導(dǎo)了我國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新。

第六，政府主導(dǎo)了宏觀經(jīng)濟(jì)政策。自20世紀(jì)90年代我國(guó)開(kāi)始對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)施宏觀調(diào)控以來(lái)，政府就主導(dǎo)了我國(guó)的宏觀調(diào)控政策，通過(guò)宏觀調(diào)控來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的起伏波動(dòng)，以求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。

三、各級(jí)政府面臨的主要約束

（一）中央政府面臨的約束

在中國(guó)，中央政府面臨的約束是由其目標(biāo)和使命決定的。其目標(biāo)和使命在于：實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興、實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和主權(quán)等。而要實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和使命，就要做好以下兩點(diǎn)。

一是確立發(fā)展共識(shí)和實(shí)現(xiàn)發(fā)展的基本路徑。應(yīng)該說(shuō)，由于自1840年后，中國(guó)遭受了長(zhǎng)達(dá)百年的被外國(guó)列強(qiáng)欺凌、劫掠的悲慘經(jīng)歷，因此，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人和中國(guó)人民對(duì)于加快發(fā)展、實(shí)現(xiàn)趕超有著無(wú)比的渴望，達(dá)成發(fā)展共識(shí)是比較容易的。關(guān)鍵是以什么方式來(lái)促進(jìn)發(fā)展？在解放后的前三十年，我們以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制來(lái)實(shí)現(xiàn)趕超，不幸失敗了。1978年以后開(kāi)始以改革開(kāi)放和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)展和趕超。可是，在現(xiàn)實(shí)中，發(fā)展卻被增長(zhǎng)替代了，我們?cè)诤艽蟪潭壬现粡?qiáng)調(diào)了GDP的快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致了GDP增長(zhǎng)主義的濫觴，卻忽視了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然、物質(zhì)文明與精神文明、市場(chǎng)改革與政治體制改革之間的和諧發(fā)展。

二是對(duì)地方政府的有效治理。中國(guó)是個(gè)大國(guó)，大國(guó)的激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建相比小國(guó)而言更復(fù)雜和更困難。大國(guó)的一個(gè)明顯特征就是其幅員遼闊、人口眾多、地區(qū)之間差異大、具有明顯的異質(zhì)性，這就產(chǎn)生了以下幾個(gè)在對(duì)地方政府進(jìn)行有效治理時(shí)所必須面臨的難題：一是信息收集困難、信息傳遞鏈條長(zhǎng)、信息噪音化程度和失真化程度大；二是各地居民和地方政府的偏好異質(zhì)化程度高，使得中央政府和地方政府的目標(biāo)出現(xiàn)異化；三是中央難以對(duì)地方進(jìn)行有效的、周密的監(jiān)控和考核。因此，如何有效地激勵(lì)和約束地方政府及官員，就成為大國(guó)治理的核心問(wèn)題。在過(guò)去的30年，中國(guó)是通過(guò)經(jīng)濟(jì)上的財(cái)政分權(quán)和政治上的任免集權(quán)解決了對(duì)于地方政府的治理問(wèn)題的。

（二）地方政府官員面臨的約束

隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，中國(guó)逐步建立起財(cái)政分權(quán)體制，尤其是1994年的分稅制改革，進(jìn)一步確定了中央政府與地方政府的財(cái)政分成。在財(cái)政分權(quán)下，中央政府將促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)交給了地方政府，并且讓地方政府能分享當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)的成果，這樣就帶給了地方政府官員較強(qiáng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)和約束。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，地方的稅收就越高，地方官員所能支配的財(cái)政資源就越多，就越有能力按其意愿和構(gòu)想來(lái)選擇發(fā)展模式、改善轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共環(huán)境和提供公共品，從而實(shí)現(xiàn)其政治抱負(fù)。

在政治上，中國(guó)延續(xù)了以往的傳統(tǒng)，實(shí)行了官員任免上的集權(quán)。這種集權(quán)制主要體現(xiàn)在對(duì)省部級(jí)官員的任免、考核和控制上。正是中央在人事任命權(quán)上的高度集權(quán)，使中國(guó)形成了政治晉升錦標(biāo)賽機(jī)制，進(jìn)一步解決了形成地方政府競(jìng)爭(zhēng)的政治激勵(lì)問(wèn)題。而且，在事實(shí)上，我國(guó)實(shí)行的是以GDP為主要考核指標(biāo)的晉升制度。這種以GDP增長(zhǎng)率為主要標(biāo)準(zhǔn)的考核制度給地方官員帶來(lái)了巨大的壓力，迫使其不得不為促進(jìn)GDP快速增長(zhǎng)而努力，比如招商引資、爭(zhēng)取國(guó)家政策和項(xiàng)目落地等。尤其是，這種晉升錦標(biāo)賽機(jī)制會(huì)在中國(guó)的各級(jí)地方政府中不斷放大，讓每一級(jí)地方政府都處于為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的格局中，從而徹底改變了地方官員對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的態(tài)度，調(diào)動(dòng)（或驅(qū)動(dòng)）其推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。同時(shí)，在這樣層層競(jìng)爭(zhēng)、層層淘汰的晉升機(jī)制下，這種激勵(lì)作用還會(huì)得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。

四、現(xiàn)有約束下的地方政府行為分析

目前，中央政府對(duì)地方政府的利益驅(qū)動(dòng)，還存在著約束軟化的問(wèn)題。這表現(xiàn)為：一是依然采用以GDP為主的官員考核體系；二是對(duì)地方政府投資沖動(dòng)的約束不強(qiáng)；三是未能有效推進(jìn)財(cái)政和投融資體制改革；四是未能加快推進(jìn)政治體制改革，改變官員的任免機(jī)制和增加民眾對(duì)于地方官員行為的壓力。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)換受到阻礙。

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，在GDP最大化的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，其行為表現(xiàn)為下列四個(gè)方面。

（一）重投資、輕民生，導(dǎo)致投資過(guò)度、環(huán)境惡化、資源枯竭和民生維艱

在決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投資、消費(fèi)、出口三要素中，地方政府最容易受影響的變量是投資。尤其是在有限的任期內(nèi)，投資是推動(dòng)GDP快速增長(zhǎng)的最有效手段。在投資領(lǐng)域中，有些領(lǐng)域的增長(zhǎng)效應(yīng)見(jiàn)效快，比如說(shuō)交通道路、市政建設(shè)和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；而一些事關(guān)民生的投資卻見(jiàn)效慢，比如教育和醫(yī)療以及代際供給物品。因此，這就會(huì)帶來(lái)兩個(gè)結(jié)果：一是地方政府會(huì)為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)千方百計(jì)地想擴(kuò)大投資，而且往往不顧項(xiàng)目的投入產(chǎn)出和長(zhǎng)期回報(bào)，不顧項(xiàng)目的環(huán)境和資源代價(jià)，匆匆上馬一些高污染、高排放、高能耗的項(xiàng)目，這就導(dǎo)致許多地方過(guò)度投資、環(huán)境惡化、資源枯竭、能源供應(yīng)緊張。二是對(duì)事關(guān)民生的公共服務(wù)的投資方面則相對(duì)不足，致使社會(huì)保障支出遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，使得基本公共服務(wù)均等化等方面進(jìn)展緩慢，難以滿足人民對(duì)公共服務(wù)的需求。

（二）重資本、輕勞動(dòng)，導(dǎo)致國(guó)民收入初次分配中勞動(dòng)收入占比下降

不同的產(chǎn)業(yè)有不同的增長(zhǎng)效應(yīng)。一般來(lái)說(shuō)，在我國(guó)現(xiàn)有的發(fā)展階段，那些投資大、技術(shù)先進(jìn)、產(chǎn)業(yè)鏈條較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)效應(yīng)比較大；而那些投資小、技術(shù)低、產(chǎn)業(yè)鏈條短的產(chǎn)業(yè)所引起的增長(zhǎng)效應(yīng)也較弱。因此，這就會(huì)導(dǎo)致追求GDP最大化的地方政府在引進(jìn)和選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，更傾向于優(yōu)先發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)，而資本密集型產(chǎn)業(yè)的過(guò)度發(fā)展會(huì)帶來(lái)一個(gè)副產(chǎn)品，就是造成資本在國(guó)民收入分配中居于強(qiáng)勢(shì)，勞動(dòng)力的談判能力不斷降低，處于相對(duì)弱勢(shì)，從而使國(guó)民收入的初次分配中資本的占比不斷提高，勞動(dòng)報(bào)酬的比重不斷降低，這進(jìn)一步加劇了收入差距，使得許多民眾尤其是底層民眾從改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的得益遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上GDP的發(fā)展速度。

（三）重城市、輕農(nóng)村，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元分割加劇

在中國(guó)，地方政府官員事實(shí)上是被上級(jí)任命的，民眾缺乏事實(shí)上的選舉權(quán)，因此，地方官員主要“對(duì)上”而不是“對(duì)下”負(fù)責(zé)。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，由于城市的聚集效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和信號(hào)顯示作用，增加城市及近郊的投資和公共物品供給所帶來(lái)的產(chǎn)出和增長(zhǎng)效應(yīng)、所體現(xiàn)出的政績(jī)效果要遠(yuǎn)大于農(nóng)村尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)。并且，由于投票權(quán)比例問(wèn)題和集體行動(dòng)問(wèn)題，城市居民在政治上擁有更大的話語(yǔ)權(quán)，與地方政府官員的聯(lián)系和關(guān)系也更緊密。因而，地方政府更愿意在城市和近郊進(jìn)行投資，改善城市和近郊的基礎(chǔ)設(shè)施，增加城市和近郊的公共產(chǎn)品供給，而忽略農(nóng)村尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)的建設(shè)和公共品供給。這樣，就進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)保障和收入分配向城市的傾斜和城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大。

（四）重本土市場(chǎng)（企業(yè)）、輕外部市場(chǎng)（企業(yè)），導(dǎo)致市場(chǎng)分割

陸銘和陳釗等人的研究表明，國(guó)內(nèi)存在明顯的地方保護(hù)主義行為，地方保護(hù)主義問(wèn)題并沒(méi)有隨我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的深入而消失，在一定范圍內(nèi)反而表現(xiàn)得非常嚴(yán)重和突出。這是因?yàn)椋谧非驡DP增長(zhǎng)最大化和稅收最大化的導(dǎo)向下，地方政府認(rèn)為通過(guò)阻止外地產(chǎn)品的流入和本地要素的流出，可以為本地帶來(lái)更快的增長(zhǎng)和更多的稅收。因此，他們就采取“以鄰為壑”的保護(hù)主義政策來(lái)保護(hù)本土企業(yè)和市場(chǎng)。地方政府的這種做法嚴(yán)重?cái)噥y了市場(chǎng)秩序，阻礙了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，導(dǎo)致要素和產(chǎn)品流動(dòng)成本增加，使資源不能在全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)化配置，從而降低了經(jīng)濟(jì)效率的提高進(jìn)而影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。

五、以地方政府治理加速轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

由此我們看出，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，最重要的是要加快政府治理轉(zhuǎn)型。為此，遲福林深刻地指出：“第一次轉(zhuǎn)型有所不同，中國(guó)已進(jìn)入政府轉(zhuǎn)型時(shí)代，政府轉(zhuǎn)型成為第二次轉(zhuǎn)型全局性的決定性因素。只有政府自身轉(zhuǎn)型，才能擔(dān)當(dāng)起領(lǐng)導(dǎo)和駕馭第二次轉(zhuǎn)型的歷史重任；只有政府自身實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，第二次轉(zhuǎn)型關(guān)鍵領(lǐng)域的改革才能有實(shí)質(zhì)性突破。”[1]為此，要促進(jìn)以下幾個(gè)方面的地方政府治理轉(zhuǎn)型。

（一）完善中央和地方的財(cái)政和事權(quán)劃分制度

1.要加快推進(jìn)財(cái)政分權(quán)制度的改革

在財(cái)政分權(quán)制度上：一是要重新劃分中央與地方的分成比例，使地方有充足的財(cái)政收入來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生。二是要調(diào)整稅種結(jié)構(gòu)，在減輕中小企業(yè)稅負(fù)的同時(shí)，實(shí)時(shí)開(kāi)征房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護(hù)稅等稅種，并完善各種稅種及其征收和分成制度，并且要使中央與地方間的稅收分成制度化、規(guī)范化。三是要將土地出讓收入納入財(cái)政預(yù)算法中，尤其是對(duì)于土地拍賣(mài)所得的分成要盡快完善并落實(shí)。四是要進(jìn)一步推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革，使縣具有較強(qiáng)的財(cái)政能力；同時(shí)也要避免市級(jí)財(cái)力的弱化。五是要進(jìn)一步規(guī)范和完善預(yù)算外所得，逐漸使預(yù)算外收入納入人大的監(jiān)督下，使其透明和規(guī)范使用。六是在財(cái)政支出上，要減少政府財(cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的支出比例，更多地考慮向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，突出提供均等的公共服務(wù)，避免公共產(chǎn)品供給的不足和供給中的不平等。

2.要推進(jìn)行政事務(wù)權(quán)劃分上的改革

一是要科學(xué)劃分各級(jí)政府的職責(zé)和權(quán)限，既要避免地方政府的權(quán)力過(guò)大，也要避免把事責(zé)過(guò)多地推予地方政府卻不給予其相應(yīng)的權(quán)力和財(cái)政資源。二是要繼續(xù)推動(dòng)某些領(lǐng)域的“垂直化管理”，在國(guó)稅、銀行、海關(guān)等原來(lái)屬于地方政府控制的事權(quán)陸續(xù)上收中央，工商、質(zhì)檢、藥品食品監(jiān)督、國(guó)土資源等與基層地方政府脫鉤、變成省內(nèi)垂直管理后，要進(jìn)一步考慮法院、檢察院、國(guó)土資源和環(huán)境保護(hù)等部門(mén)的垂直化管理，以防止地方保護(hù)主義、地方腐敗、土地違法等負(fù)效應(yīng)事件的加劇。

（二）在政治體制領(lǐng)域，改革對(duì)地方政府官員的考核、評(píng)價(jià)和晉升制度

一是要進(jìn)行“綠色GDP核算”，在GDP核算中加入“綠色、環(huán)保”成分，把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境成本納入傳統(tǒng)的GDP核算中，使地方政府在追求GDP增長(zhǎng)的同時(shí)，考慮對(duì)環(huán)境、資源所帶來(lái)的壓力和成本，使其追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的雙贏，避免對(duì)環(huán)境和自然資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和破壞。二是要將社會(huì)和民生指標(biāo)納入對(duì)地方政府官員的考核、評(píng)價(jià)指標(biāo)中，這對(duì)于抑制原有的考核、評(píng)價(jià)制度的負(fù)面效應(yīng)至關(guān)重要，可以規(guī)避地方政府官員片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)會(huì)主義行為，促使他們?cè)跊Q策和施政時(shí)更多地考慮民生福利。三是要把民眾滿意度加入對(duì)干部的績(jī)效考核中，并改變單純的由組織任免地方官員的晉升制度，使地方官員在施政時(shí)不僅要考慮來(lái)自上級(jí)的賞識(shí)，也要考慮來(lái)自民眾的支持，從而減少其被少數(shù)利益集團(tuán)收買(mǎi)的可能性。四是要加強(qiáng)基層民主建設(shè)，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在基層可以試點(diǎn)直選地方政府官員，使官員更多地對(duì)下負(fù)責(zé)，而不僅僅是對(duì)上負(fù)責(zé)。

（三）加強(qiáng)地方合作、打破地方封鎖和促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立

一要制定完善相關(guān)法律，包括立憲確定中央政府對(duì)跨區(qū)域商務(wù)糾紛的裁決權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)；立法確立一種原產(chǎn)地原則，要求在全國(guó)某地合法生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)在全國(guó)各地銷(xiāo)售都自動(dòng)地具有合法性，它們不應(yīng)該由于提供地的不同而遭受歧視；在投融資、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面制定非歧視性法律法規(guī)。二要建立地方政府間的合作架構(gòu)、組織和制度，設(shè)立調(diào)解地方政府間糾紛的正式機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)地區(qū)合作，消除地方政府間各自為政的狀態(tài)和抑制地方保護(hù)主義。三要保證全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立和完善，促進(jìn)要素和產(chǎn)品自由流動(dòng)，打破地方分割和地區(qū)封鎖，避免地區(qū)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。四要確保全國(guó)范圍和跨地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，尤其是在高速公路等管理上，要避免斷頭路的出現(xiàn)和無(wú)序的收費(fèi)。五要制定大的區(qū)域性協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和政策，避免各地政策對(duì)接上的困難。

[1]吳敬璉.中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的困難與出路[J].中國(guó)改革，2008，（2）.

[2]張軍.中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展:為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)[J].世界經(jīng)濟(jì)文匯，2005，（4）.

[3]唐志軍.地方政府與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——一個(gè)解讀中國(guó)之“謎”的整體邏輯框架[J].新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論，2009，（15）.

F202；D035.5

A

1008-8466（2012）01-0035-05

2011-11-16

本文系國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目《中部地區(qū)承接沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策措施研究》（09&ZD041）、湖南省教育廳課題《湖南省各市（縣）政府推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的動(dòng)力機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑研究》（11C0562）、湖南科技大學(xué)博士啟動(dòng)課題《地方政府推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的動(dòng)力機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑研究》（E51023）的階段性研究成果

唐志軍（1976— ），男，湖南永州人，湖南科技大學(xué)商學(xué)院副教授，國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事地方政府競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)力經(jīng)濟(jì)學(xué)、房地產(chǎn)方面的研究；

陳雯（1979— ），女，湖南長(zhǎng)沙人，湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院博士研究生，主要從事國(guó)際貿(mào)易、地方政府競(jìng)爭(zhēng)方面的研究。

解梅娟］