為何轉變發展方式如此困難？——基于大國地方政府治理的視角

唐志軍，陳 雯

（1.湖南科技大學 商學院， 湖南 湘潭 411201；2.湖南大學 經濟與貿易學院， 湖南 長沙 410082）

為何轉變發展方式如此困難？
——基于大國地方政府治理的視角

唐志軍1，陳 雯2

（1.湖南科技大學 商學院， 湖南 湘潭 411201；2.湖南大學 經濟與貿易學院， 湖南 長沙 410082）

內外部約束的變化要求中國轉變發展方式。鑒于中國的改革和發展模式是政府主導型的，因此，要轉變發展方式，最重要的是要改革政府主導型經濟和社會發展模式。由于中國是個大國，大國的獨特特征和歷史決定了中國要實行財政分權和政治集權的治理模式。在財政分權和政治集權的地方政府治理機制下，中國在過去30年里成功締造了經濟“增長奇跡”。然而，這種治理也產生了許多負面效應，使得許多地方“重經濟、輕民生”“重資本、輕勞動”“重城市、輕農村”“重本土（市場）、輕外地（市場）”，并由此導致高投入、高排放、高能耗、高污染，只見物不見人的發展結果。因此，必須以地方政府治理轉型作為中心和重點來促進我國加快發展方式轉變。

轉變發展方式；地方政府治理；治理模式轉型

一、引言

改革開放三十多年來，中國的漸進式改革在經濟上取得了巨大的成功，經濟實力顯著增強，GDP總量從1978年的3645億元增長到2010年的39.7983萬億元，年均增長9.8%以上，在全世界的排名也從1978年的第15位升至第2位。同時，中國在消除貧困、科技創新等方面也取得了讓世界驚嘆的成績。因此，中國的經濟和社會成就被世人譽為“增長奇跡”，同時，其驚人的巨大成就也成了許多人眼里的“謎”。

與中國GDP快速增長相對照的是，在過去30年的轉型與改革中，中國雖然初步建立了市場經濟體制框架，實現了經濟起飛與經濟總量的快速擴張，但發展方式轉型尚未破題。2008年的國際金融危機使得原有發展方式的矛盾集中凸顯出來。當前，中國正面臨著四大約束：一是金融危機后外部需求的下降使得中國必須終結出口導向模式；二是嚴重的產能過剩和消費需求不足要求中國終結投資主導模式；三是巨大的資源和環境壓力使得中國必須終結GDP增長主義；四是尖銳的社會矛盾和極高的收入分配差距使得中國必須走和諧共享之路。然而，來自既得利益的阻礙和舊體制的束縛使得中國改革的動力和能量正逐步消減，因此，中國正處于發展方式轉型的十字路口，改革正在“邁大關”。如何實現經濟和社會發展方式轉變，如何實現體制機制改革和治理模式轉型，已成為當前我國面臨的核心問題。

為了加快發展方式轉變和構建和諧社會，以胡錦濤為總書記的黨中央提出了科學發展觀，同時確立了多個改革試驗區，允許這些地區通過先行先試、制度創新等方式來探索新的發展模式。因此，加快轉變經濟發展方式，構建和諧社會，既是科學發展觀的內在要求，也是關系我國經濟社會發展全局的重大戰略任務。如何實現這一戰略使命，不僅成為當前黨、國家、政府和人民關注的焦點，也成了理論界的重大研究課題。那么，為什么中國的發展方式轉變卻進展緩慢、困難重重？要理解這個問題，首先要弄清楚中國經濟發展的主導方是誰，然后要弄清楚他們面臨什么樣的約束條件，最后要弄清楚他們在這些約束下會采取怎樣的發展方式。

二、政府主導型的改革和發展模式

越來越多的研究表明，在中國，政府是主導經濟和社會發展的決定力量[1]。同時，研究表明，地方政府在締造中國“增長奇跡”中起著第一推動力的作用（張軍，2007[2]；唐志軍，2010[3]等）。中國的政府主導型改革和發展模式主要體現在以下幾個方面。

第一，政府主導了我國的改革路徑。1978年改革之后，與前蘇聯和東歐轉型國家的激進式改革不同的是，中國走了一條漸進式改革的道路。之所以選擇漸進式改革之路，是因為在主導中國改革的領導人看來，漸進式之路可以減少改革的不確定性，避免產出的大幅下降和社會的動蕩，并且可以以時間來換取既得利益的權力階層對改革的支持，用市場增量來稀釋原來的計劃體制。因此，鄧小平等人選擇的改革戰略是“走一步看一步”和“摸著石頭過河”，在此理念和其他的約束下，中國政府以漸進式為路徑主導了中國的改革和開放。

第二，政府主導了我國的主要制度改革和制度創新。改革之后，政府主導了我國的主要制度改革和制度創新。農業家庭承包責任制的首創者雖然并非是政府，但卻是在政府的認同下得以向全國推廣的。中央銀行的確立和宏觀調控制度的創設、財政分權制度改革、金融體系的構建和金融交易制度的改革、住房制度的市場化改革、股市的創建、社會保障體系的設立和完善……一系列事關國計民生和國家長遠發展的改革，無一不是在政府的主導和推動下進行的。

第三，政府主導了國有企業的改革，控制了大量的資源。30年來，國有企業改革始終是整個經濟體制改革的中心環節，隨著改革的深入，國有企業實現了向市場主體的轉變，而這一過程，是在政府的主導下推進的。經過市場化改革，我國的市場機制逐步確立，已取代計劃成為資源配置的主要形式。然而，在這個過程中，政府及其控制的國有企業始終掌握著大量的資源。這表現在：一是政府的稅收和行政收費占GDP的40%以上；二是政府控制著土地和礦產資源的配置和使用；三是國有銀行控制了信貸資源，而信貸主要流向了國有企業；四是政府控制了企業上市的資格；五是大型國有企業壟斷了中國的電信、交通、能源、金融等重要領域；六是政府控制著大量的規劃、行政審批權。

第四，政府主導了投融資。改革以來，尤其是1994年的分稅制改革，地方政府逐漸成為經濟發展中的主要推手。為促進轄區的GDP增長最大化，地方政府間展開了激烈的招商引資大戰，紛紛推出各種優惠政策和項目來吸引資金、引導資金流向增長效應大的產業。政府主導型投融資幾乎涉及到地方經濟的各個重要方面，從開發區到農村，從基礎設施建設到一般住宅項目，從開采業到制造業，從高新技術到傳統的技術改革和升級等等，無一不透露著地方政府的影子或影響力。

第五，政府主導了技術創新和產業發展。改革開放后，為推動研發機構適應市場環境和行為，中國政府主導了產業發展和技術創新制度改革。通過出臺多個產業發展政策和諸如火炬項目、863計劃、“國家中長期科技發展規劃”等多個支持技術創新的規劃，政府主導了我國的產業發展和技術創新。

第六，政府主導了宏觀經濟政策。自20世紀90年代我國開始對國民經濟實施宏觀調控以來，政府就主導了我國的宏觀調控政策，通過宏觀調控來調節經濟發展中的起伏波動，以求實現經濟快速增長。

三、各級政府面臨的主要約束

（一）中央政府面臨的約束

在中國，中央政府面臨的約束是由其目標和使命決定的。其目標和使命在于：實現中華民族的偉大復興、實現社會的和諧穩定、維護國家統一和主權等。而要實現其目標和使命，就要做好以下兩點。

一是確立發展共識和實現發展的基本路徑。應該說，由于自1840年后，中國遭受了長達百年的被外國列強欺凌、劫掠的悲慘經歷，因此，中國領導人和中國人民對于加快發展、實現趕超有著無比的渴望，達成發展共識是比較容易的。關鍵是以什么方式來促進發展？在解放后的前三十年，我們以計劃經濟體制來實現趕超，不幸失敗了。1978年以后開始以改革開放和向市場經濟的轉型來實現發展和趕超?？墒牵诂F實中，發展卻被增長替代了，我們在很大程度上只強調了GDP的快速增長，導致了GDP增長主義的濫觴，卻忽視了經濟與社會、人與自然、物質文明與精神文明、市場改革與政治體制改革之間的和諧發展。

二是對地方政府的有效治理。中國是個大國，大國的激勵機制的構建相比小國而言更復雜和更困難。大國的一個明顯特征就是其幅員遼闊、人口眾多、地區之間差異大、具有明顯的異質性，這就產生了以下幾個在對地方政府進行有效治理時所必須面臨的難題：一是信息收集困難、信息傳遞鏈條長、信息噪音化程度和失真化程度大；二是各地居民和地方政府的偏好異質化程度高，使得中央政府和地方政府的目標出現異化；三是中央難以對地方進行有效的、周密的監控和考核。因此，如何有效地激勵和約束地方政府及官員，就成為大國治理的核心問題。在過去的30年，中國是通過經濟上的財政分權和政治上的任免集權解決了對于地方政府的治理問題的。

（二）地方政府官員面臨的約束

隨著改革開放的推進，中國逐步建立起財政分權體制，尤其是1994年的分稅制改革，進一步確定了中央政府與地方政府的財政分成。在財政分權下，中央政府將促進地方經濟發展的任務交給了地方政府，并且讓地方政府能分享當地GDP增長的成果，這樣就帶給了地方政府官員較強的發展經濟的激勵和約束。地方經濟發展越快，地方的稅收就越高，地方官員所能支配的財政資源就越多，就越有能力按其意愿和構想來選擇發展模式、改善轄區基礎設施、公共環境和提供公共品，從而實現其政治抱負。

在政治上，中國延續了以往的傳統，實行了官員任免上的集權。這種集權制主要體現在對省部級官員的任免、考核和控制上。正是中央在人事任命權上的高度集權，使中國形成了政治晉升錦標賽機制，進一步解決了形成地方政府競爭的政治激勵問題。而且，在事實上，我國實行的是以GDP為主要考核指標的晉升制度。這種以GDP增長率為主要標準的考核制度給地方官員帶來了巨大的壓力，迫使其不得不為促進GDP快速增長而努力，比如招商引資、爭取國家政策和項目落地等。尤其是，這種晉升錦標賽機制會在中國的各級地方政府中不斷放大，讓每一級地方政府都處于為增長而競爭的格局中，從而徹底改變了地方官員對經濟增長的態度，調動（或驅動）其推動地方經濟發展的積極性。同時，在這樣層層競爭、層層淘汰的晉升機制下，這種激勵作用還會得到進一步的強化。

四、現有約束下的地方政府行為分析

目前，中央政府對地方政府的利益驅動，還存在著約束軟化的問題。這表現為：一是依然采用以GDP為主的官員考核體系；二是對地方政府投資沖動的約束不強；三是未能有效推進財政和投融資體制改革；四是未能加快推進政治體制改革，改變官員的任免機制和增加民眾對于地方官員行為的壓力。因此，經濟發展方式的轉換受到阻礙。

對于地方政府來說，在GDP最大化的競爭壓力下，其行為表現為下列四個方面。

（一）重投資、輕民生，導致投資過度、環境惡化、資源枯竭和民生維艱

在決定經濟增長的投資、消費、出口三要素中，地方政府最容易受影響的變量是投資。尤其是在有限的任期內，投資是推動GDP快速增長的最有效手段。在投資領域中，有些領域的增長效應見效快，比如說交通道路、市政建設和開發區建設等基礎設施建設；而一些事關民生的投資卻見效慢，比如教育和醫療以及代際供給物品。因此，這就會帶來兩個結果：一是地方政府會為了經濟增長千方百計地想擴大投資，而且往往不顧項目的投入產出和長期回報，不顧項目的環境和資源代價，匆匆上馬一些高污染、高排放、高能耗的項目，這就導致許多地方過度投資、環境惡化、資源枯竭、能源供應緊張。二是對事關民生的公共服務的投資方面則相對不足，致使社會保障支出遠低于經濟和社會發展需要，使得基本公共服務均等化等方面進展緩慢，難以滿足人民對公共服務的需求。

（二）重資本、輕勞動，導致國民收入初次分配中勞動收入占比下降

不同的產業有不同的增長效應。一般來說，在我國現有的發展階段，那些投資大、技術先進、產業鏈條較長的產業的增長效應比較大；而那些投資小、技術低、產業鏈條短的產業所引起的增長效應也較弱。因此，這就會導致追求GDP最大化的地方政府在引進和選擇產業發展時，更傾向于優先發展資本密集型產業，而資本密集型產業的過度發展會帶來一個副產品，就是造成資本在國民收入分配中居于強勢，勞動力的談判能力不斷降低，處于相對弱勢，從而使國民收入的初次分配中資本的占比不斷提高，勞動報酬的比重不斷降低，這進一步加劇了收入差距，使得許多民眾尤其是底層民眾從改革和經濟發展中的得益遠遠跟不上GDP的發展速度。

（三）重城市、輕農村，導致城鄉二元分割加劇

在中國，地方政府官員事實上是被上級任命的，民眾缺乏事實上的選舉權，因此，地方官員主要“對上”而不是“對下”負責。對于地方政府來說，由于城市的聚集效應、規模效應和信號顯示作用，增加城市及近郊的投資和公共物品供給所帶來的產出和增長效應、所體現出的政績效果要遠大于農村尤其是偏遠山區。并且，由于投票權比例問題和集體行動問題，城市居民在政治上擁有更大的話語權，與地方政府官員的聯系和關系也更緊密。因而，地方政府更愿意在城市和近郊進行投資，改善城市和近郊的基礎設施，增加城市和近郊的公共產品供給，而忽略農村尤其是偏遠山區的建設和公共品供給。這樣，就進一步固化了城鄉二元結構，導致基礎建設、社會保障和收入分配向城市的傾斜和城鄉差距的擴大。

（四）重本土市場（企業）、輕外部市場（企業），導致市場分割

陸銘和陳釗等人的研究表明，國內存在明顯的地方保護主義行為，地方保護主義問題并沒有隨我國市場化進程的深入而消失，在一定范圍內反而表現得非常嚴重和突出。這是因為，在追求GDP增長最大化和稅收最大化的導向下，地方政府認為通過阻止外地產品的流入和本地要素的流出，可以為本地帶來更快的增長和更多的稅收。因此，他們就采取“以鄰為壑”的保護主義政策來保護本土企業和市場。地方政府的這種做法嚴重攪亂了市場秩序，阻礙了全國統一市場的形成，導致要素和產品流動成本增加，使資源不能在全國范圍內優化配置，從而降低了經濟效率的提高進而影響了經濟發展的質量。

五、以地方政府治理加速轉型為重點促進發展方式轉型

由此我們看出，要轉變經濟發展方式，最重要的是要加快政府治理轉型。為此，遲福林深刻地指出：“第一次轉型有所不同，中國已進入政府轉型時代，政府轉型成為第二次轉型全局性的決定性因素。只有政府自身轉型，才能擔當起領導和駕馭第二次轉型的歷史重任；只有政府自身實現轉型，第二次轉型關鍵領域的改革才能有實質性突破?！盵1]為此，要促進以下幾個方面的地方政府治理轉型。

（一）完善中央和地方的財政和事權劃分制度

1.要加快推進財政分權制度的改革

在財政分權制度上：一是要重新劃分中央與地方的分成比例，使地方有充足的財政收入來發展經濟和改善民生。二是要調整稅種結構，在減輕中小企業稅負的同時，實時開征房地產稅、資源稅和環境保護稅等稅種，并完善各種稅種及其征收和分成制度，并且要使中央與地方間的稅收分成制度化、規范化。三是要將土地出讓收入納入財政預算法中，尤其是對于土地拍賣所得的分成要盡快完善并落實。四是要進一步推進省直管縣財政改革，使縣具有較強的財政能力；同時也要避免市級財力的弱化。五是要進一步規范和完善預算外所得，逐漸使預算外收入納入人大的監督下，使其透明和規范使用。六是在財政支出上，要減少政府財政在經濟建設中的支出比例，更多地考慮向公共財政轉型，突出提供均等的公共服務，避免公共產品供給的不足和供給中的不平等。

2.要推進行政事務權劃分上的改革

一是要科學劃分各級政府的職責和權限，既要避免地方政府的權力過大，也要避免把事責過多地推予地方政府卻不給予其相應的權力和財政資源。二是要繼續推動某些領域的“垂直化管理”，在國稅、銀行、海關等原來屬于地方政府控制的事權陸續上收中央，工商、質檢、藥品食品監督、國土資源等與基層地方政府脫鉤、變成省內垂直管理后，要進一步考慮法院、檢察院、國土資源和環境保護等部門的垂直化管理，以防止地方保護主義、地方腐敗、土地違法等負效應事件的加劇。

（二）在政治體制領域，改革對地方政府官員的考核、評價和晉升制度

一是要進行“綠色GDP核算”，在GDP核算中加入“綠色、環保”成分，把經濟活動的環境成本納入傳統的GDP核算中，使地方政府在追求GDP增長的同時，考慮對環境、資源所帶來的壓力和成本，使其追求經濟發展與環境保護之間的雙贏，避免對環境和自然資源的過度開發和破壞。二是要將社會和民生指標納入對地方政府官員的考核、評價指標中，這對于抑制原有的考核、評價制度的負面效應至關重要，可以規避地方政府官員片面追求經濟增長的機會主義行為，促使他們在決策和施政時更多地考慮民生福利。三是要把民眾滿意度加入對干部的績效考核中，并改變單純的由組織任免地方官員的晉升制度，使地方官員在施政時不僅要考慮來自上級的賞識，也要考慮來自民眾的支持，從而減少其被少數利益集團收買的可能性。四是要加強基層民主建設，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，在基層可以試點直選地方政府官員，使官員更多地對下負責，而不僅僅是對上負責。

（三）加強地方合作、打破地方封鎖和促進全國統一市場的建立

一要制定完善相關法律，包括立憲確定中央政府對跨區域商務糾紛的裁決權和協調權；立法確立一種原產地原則，要求在全國某地合法生產的產品和服務在全國各地銷售都自動地具有合法性，它們不應該由于提供地的不同而遭受歧視；在投融資、市場準入等方面制定非歧視性法律法規。二要建立地方政府間的合作架構、組織和制度，設立調解地方政府間糾紛的正式機構，加強地區合作，消除地方政府間各自為政的狀態和抑制地方保護主義。三要保證全國統一市場的建立和完善，促進要素和產品自由流動，打破地方分割和地區封鎖，避免地區間的惡性競爭。四要確保全國范圍和跨地區的公共產品和服務的供給，尤其是在高速公路等管理上，要避免斷頭路的出現和無序的收費。五要制定大的區域性協同發展規劃和政策，避免各地政策對接上的困難。

[1]吳敬璉.中國經濟轉型的困難與出路[J].中國改革，2008，（2）.

[2]張軍.中國經濟發展:為增長而競爭[J].世界經濟文匯，2005，（4）.

[3]唐志軍.地方政府與中國經濟增長——一個解讀中國之“謎”的整體邏輯框架[J].新政治經濟學評論，2009，（15）.

F202；D035.5

A

1008-8466（2012）01-0035-05

2011-11-16

本文系國家社科基金重大招標項目《中部地區承接沿海產業轉移的政策措施研究》（09&ZD041）、湖南省教育廳課題《湖南省各市（縣）政府推動發展方式轉變的動力機制和實現路徑研究》（11C0562）、湖南科技大學博士啟動課題《地方政府推動發展方式轉變的動力機制和實現路徑研究》（E51023）的階段性研究成果

唐志軍（1976— ），男，湖南永州人，湖南科技大學商學院副教授，國民經濟研究所所長，經濟學博士，主要從事地方政府競爭、權力經濟學、房地產方面的研究；

陳雯（1979— ），女，湖南長沙人，湖南大學經濟與貿易學院博士研究生，主要從事國際貿易、地方政府競爭方面的研究。

解梅娟］