論基本公共服務均等化與政府責任

嚴明明

（吉林大學 行政學院， 吉林 長春 130012）

論基本公共服務均等化與政府責任

嚴明明

（吉林大學 行政學院， 吉林 長春 130012）

改革開放后，在中國經濟快速發展的背后,貧富差距逐漸拉大，基本公共服務供給的“非均等”問題越來越凸顯出來，而這必然與政府責任的履行有著非常密切的關系。本文在對基本公共服務均等化的內涵的“二維解析”、對基本公共服務均等化過程中政府責任承擔的“應然性分析”以及政府具體責任承擔的理論分析的基礎上，對中國政府基本公共服務均等化責任履行的現狀進行了現實考察，以發現政府責任承擔中存在的問題及其負面影響，并對產生這些問題的原因進行了深入分析。希望通過對基本公共服務均等化和政府責任的基本理論的厘定及現實狀況的分析來發現問題，找尋原因，以使政府在基本公共服務職能的履行中更好地肩負起應承擔的責任。

公共服務；基本公共服務均等化；政府責任

改革開放后，中國經濟持續增長，但在經濟快速發展的背后，仍有許多關系民生的社會問題值得擔憂，如醫療和社會保障體制在部分人群和地區的缺失，教育和住房成本的逐年增加，以及收入差距的逐步拉大等，這些都影響著我國經濟社會的健康、均衡發展，也阻礙著社會公平的實現。為此黨中央、國務院適時提出了科學發展觀，越來越重視基本公共服務的公平性問題。黨的十六屆六中全會明確提出，加大對欠發達地區和困難地區的扶持，中央財政轉移支付資金重點用于中西部地區，盡快使中西部地區基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務設施得到改善，逐步縮小地區間基本公共服務差距，逐步實現基本公共服務均等化；黨的十七大提出建設服務型政府；十七屆三中全會則將“城鄉基本公共服務均等化明顯推進”作為2020年全面建設小康社會的基本目標之一。這些都說明，基本公共服務均等化，既是我國現階段公共服務公平的基本實現形式，也是我國政府的基本執政目標；既是當前我國改革和發展的重要內容，也是促進社會公平正義、建設和諧社會的重要方式。而政府作為公共服務的供給者以及基本公共服務均等化進程的主要推動者，必當肩負起艱巨的責任。

一、二維解析：基本公共服務均等化的理論內涵

研究基本公共服務均等化的理論內涵，邏輯起點便是廓清基本公共服務均等化這一基本概念。而對于“均等”的理解更成為界定整體概念的核心和關鍵。目前國內學者對這一概念的界定并未完全達成共識，主要原因是對于“均等”一詞的理解存在分歧。但是，在國內，絕大多數學者都認為“均等”是一個相對的概念，是在允許存在一定程度上的差異的情況下實現大體相等。在此意義上，基本公共服務均等化并不等于“平均化”，并不是強調國家、政府對所有的公民都供給完全一致的公共服務，而是承認地區、城鄉、個體或群體間客觀存在著各種差別的前提下保障所有公民都享有一定標準基礎上的基本公共服務。“十二五”規劃綱要從9個方面——公共教育、就業服務、社會保障、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎設施、環境保護——明確提出了基本公共服務的范圍。所謂基本公共服務均等化是指在基本公共服務領域，政府以其基本的職責承擔和供給行為，盡可能地使人們享有同樣的基本生存權和發展權。

基本公共服務均等化內涵著兩個不同的關系層次，可將其稱為“縱向”關系層次和“橫向”關系層次。所謂縱向關系，是指在公共服務供給行為中，供給主體之間以及供給主體與供給對象之間發生的自上而下的關系。主要包括兩個方面的涵義：一方面，在作為供給主體的政府體系內部，主要指在履行公共服務職能過程中的上下級政府之間財權與事權的劃分以及責任分擔問題，即“政府間基本公共服務職責分擔的均等”；另一方面，在產生公共服務供給行為的政府與民眾兩個系統之間，存在一種政府供給與民眾接受的自上而下的關系，涉及到政府對于不同區域、階層的民眾公共服務供給的公平性問題，即“政府供給基本公共服務的均等”。所謂橫向關系，是指處于同一層面上的基本公共服務的享有主體之間所發生的關系。主要是在享有公共服務過程中，不同地區間、不同城鄉間、不同人群間、不同群體間享有的基本公共服務的公平性問題，即“民眾享有基本公共服務的均等”。因而，根據基本公共供給中政府與民眾兩類主體間所表現的行為特征的不同，我們可以從兩個維度來解析基本公共服務均等化的具體內涵。第一個維度是從其“授體”即政府的負擔、供給行為的角度來進行詮釋，即基本公共服務的負擔均等和供給均等；第二個維度是從“受體”即民眾享有公共服務的角度來進行詮釋，即民眾享有基本公共服務的機會均等和結果均等。

（一）政府間基本公共服務職責分擔的均等

從政府這一層面上來說，公共服務的負擔主體主要包括中央政府與地方各級政府，因而公共服務供給中的政府間關系主要包括中央政府與地方政府，以及地方政府之間的關系。關系的理清是實現公共服務負擔均等的前提。具體來說即是通過規范政府間的財政分配，來理順政府間的財權與事權關系。首先，由于政府收入具有“特殊性”，因而，應在政府間進行規范化的初次分配；其次，應按照公共服務層次性的要求明確地劃分各級政府供給公共服務的責任和職能，并以此為基礎來規定政府間的支出責任；最后，應建立科學、規范的政府間轉移支付制度，從而形成政府間公共服務能力調節機制，保障“橫向均衡”與“縱向均衡”，最終實現中央政府與地方政府，地方各級政府之間在公共服務供給中的“權責一致”。

（二）政府供給基本公共服務的均等

一方面，政府在基本公共服務供給的過程中應當努力做到在地區之間、城鄉之間以及中、東西部區域間、群體、階層間供給同等水平和質量的公共服務；另一方面，政府對“軟”“硬”公共服務的供給應當平衡。從政府提供公共服務的不同目標的角度來進行分類，可以將其分為“軟”的和“硬”的公共服務，分別代表“政績”類和“非政績”類公共服務，一般來說，“硬”的非政績類公共服務的供給更能較好地滿足民眾需求。政府在供給過程中應當做到“軟”、“硬”公共服務之間的協調供給。

（三）民眾享有基本公共服務的均等

這一層面包括兩個方面的意思。第一層意思是公民享有基本公共服務的機會均等和結果均等。民眾享有基本公共服務的機會均等意味著，一方面，任何個人或家庭，無論其社會經濟地位的高低，也無論其經濟收入如何，其財富、種族、性別、所處的環境（包括地理及人文環境）等方面有何差異,均有平等地獲得公共服務的權利。另一方面，不同地區及特定地區居民已經有機會、有能力享有與公民基本權利有關的公共服務項目，13億人口中的每一個人都能享用基本而有保障、符合最低統一標準和水平的公共服務。第二層意思是民眾享有公共服務的結果均等。體現為不同的群體之間、不同的地區之間、不同的生活區域之間、不同的年齡身份以及不同的職業的民眾所享受到的服務內容、標準、質量、數量和水平應當大體均等。

二、應然性的追問：基本公共服務均等化中政府責任何以存在

“政府責任”是相對于“政府權利”或“政府權力”而言的一個概念。它是指享有社會和公民委托的公共權利，擁有法定的公共權力的政府機構及其工作人員所應當或實際承擔與其擁有的公共權利和權力相稱的公共義務。這一“公共義務”包含積極和消極兩個層面的涵義。從積極的“政府責任”的角度看，它是指政府應當或實際履行的治理社會公共事務的公共義務；從消極的“政府責任”的角度看，它是指如果沒有履行或不完全履行應當履行的公共義務，從而導致不良社會后果的政府應當或實際承擔被懲罰的公共義務。

公共服務是政府的基本職能之一，公共服務的職責是人民向政府進行公共權力委托時以“政治契約”的方式賦予的。政府及其工作人員“努力為人民服務”的憲法原則正是這種公共服務責任的契約化。實現公共服務的均等化、保障社會公平是政府的重要使命，政府需要承擔基本責任。公共服務是政府維護社會公平的根本保障，社會公平是政府公共服務的目的和歸屬，因而公共服務和社會公平統一于政府責任，而這一責任在當前集中表現為實現基本公共服務均等化。

有關政府需履行實現基本公共服務均等化責任的理論依據主要體現為下面三個方面。首先，從一般意義上的市場失靈和政府職能的角度進行考察。政府職能邊界的理論研究表明，政府應該提供那些市場失靈無法有效提供的、但對社會有益的、必需的產品和服務。在這種統一的認識下，包括基礎教育、公共醫療、經濟住房等產品與服務，以及與社會保障相關的社會福利的提供被普遍認為應置于政府職能范圍之內，屬于公共服務的范疇。當一個社會中這些產品出現供給不足時，人們自然會想到政府在其中應當承擔的責任。其次，從“社會公平”和“社會公正”維度來考察。社會公正理論也從本質上強調政府在社會發展中的相應責任,無論是羅爾斯（Rawls）強調的社會正義中初級產品的公平分配,還是阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）的保障每個人的可行動能力（capability）,或是諾齊克(Nozick)的程序和權利公平,都要求政府承擔起重要角色,政府的有效作為是保障社會公正實現的基礎。再次，從公共服務公共性的角度來考察。公共服務是一類特殊的公共產品，也是一種特殊的社會消費。公共服務的最大特點是它的公共性。它的服務對象是所有社會成員，它的服務內容涉及所有社會成員的共同需要，它的服務目標是實現公眾的共同利益。公共服務的公共性決定了政府應當承擔起相應的供給責任。

從我國的現實國情來看，在中國經濟飛速發展的背景下，出現了嚴重的社會和民生問題，如城鄉、工農差距的擴大，財富占有與分配差距的擴大，區域經濟發展差距的擴大等[1]，以及在此基礎上產生的居民教育、醫療成本上升的問題。隨著我國公共服務領域（醫療、教育、社會保障等）的矛盾逐漸積累和顯現，當前中國的發展出現了“以國富與民生關系失衡為本質特征的增長失衡”[2]，這種問題的出現在一定程度上是國家發展戰略所產生的一種負面作用。而政府應當為改善這種“失衡”承擔更多的責任，在提供公共產品和服務方面發揮基礎性的作用，更為公平地提供民眾所需的公共服務，使低收入人群也能獲得均等化的公共服務。

三、理論性分析：基本公共服務均等化中政府的責任形式

目前，學者們對于政府基本職責的深入理解在歷史透視中已經逐步形成了共識，即無論政府角色如何變遷，政府規模如何變化，根據政府存在的合理性以及政府職能理論，在履行公共服務職責中，政府應當承擔的基本責任是不能改變的。具體來說主要包括外部的政府責任和內部政府責任。

（一）基本公共服務均等化中政府的外部責任

第一，法律責任。在法治社會的條件下，政府及其行政人員必須要做到依法行政，承擔相應的法律責任。具體來說，公共服務供給中，政府應當承擔的法律責任包括兩個方面：一是違憲責任；二是一般法律責任。政府的違憲責任是一種由違憲行為而產生的一種特殊的法律責任，違憲責任除了具有法律性之外還具有政治性質。一般法律責任主要包括刑事、民事和行政法律責任。第二，社會責任。現代民主政府的權力來自人民的委托，而民眾進行權利委托的目的是為借助政府權力實現公共利益，而政府則負有維護社會秩序，保護公民權利，供給公共產品的社會責任。這就意味著政府在基本公共服務供給中應當保證公共服務提供能力需與本國的經濟發展和財政能力相匹配，通過供給充足的公共服務而使經濟發展水平與社會發展水平相協調；政府供給公共服務更應當積極回應社會需求，滿足民眾需求。第三，政治責任。在基本公共服務供給中政府應當承擔的政治責任包括四個方面。首先是保障公民的基本生存權利的責任，根據社會生活水準規定最低生活保障線，給低于最低生活保障線以下的公民提供補助和救濟。其次是保護公民正當的勞動所得的責任。雖然在社會財富形成過程中，每個社會成員因其所投入勞動的數量和質量、生產要素的不同，對于社會的具體貢獻是有差別的。政府有責任通過合理的制度安排，使每一個社會成員依據具體的貢獻得到有差別的分配。再次是政府對社會資源進行必要再分配的責任。政府通過再分配，可以彌補市場經濟的發展中出現的“市場失靈”，通過社會收入的轉移支付，使初次分配中出現的差距程度得到縮小，緩解由于社會不公帶來的矛盾沖突，實現社會和諧發展。最后是動員公民參與的責任。在實際政策制定過程中，有些行政部門存在著謀求本行業、本部門的特殊利益的現象。需要擴大公眾參與的有效渠道，依靠民眾的監督作用，防范政府部門謀求特殊利益的行為，捍衛弱勢群體的利益表達權利，讓他們也能參與提供底線公共服務的政策制定過程，以此來維護和保障弱勢群體的底線公共服務需求。第四，道德責任。對于政府來說，公共服務均等化不僅是一種法律責任、經濟與社會責任和政治責任，更主要的是一個倫理道德問題。如果不能建立起維護公共利益和公共服務的信念，政府就會盡量回避各種責任。要保證政府行為的公共性，僅在政治和經濟職能的實現中是不可能做到的，必須同時承擔起道德責任。麥迪遜曾有言:“那種認為無須任何美德的政府能夠確保我們的自由或幸福的假設，是一種空想。”①第五，維護公平正義的責任。正義作為社會的首要價值優先于其他的任何價值，公平正義價值是社會得以穩定存在的基礎。正如桑德爾對于正義的兩種相關方式的理解中所認為的，“從道德意義上看，正義之所以是首要的，是因為正義的要求高于任何其他道德利益和政治利益”，“從基礎意義或嚴格義務論的觀點來看，正義不僅涉及道德問題，而且也涉及道德基礎問題”。[3]（P201）公平正義不僅是政府所應維護的眾多的社會價值之一，而且應當將其作為最高的社會價值。在政府進行公共服務的整個過程所應負的所有責任中，維護公平正義的責任應居于首要和核心的位置。胡錦濤在第五屆亞太經合組織人力資源部長級會議上精辟地論述了社會公平：“我們應該堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發展機會，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系。”[4]“四個公平”，每一項都與政府的服務職能有關，都是“公共服務型”政府要追求的核心價值。

（二）基本公共服務均等化中政府的內部責任

公共服務均等化中的內部政府責任主要體現為在政府體制內部行政權力運行過程中，核心主體所應承擔的責任。中國行政體制內的核心主體包括中央政府與地方政府，而二者之間的關系體現了中國行政體制的主要特征，也是影響公共服務供給效果的重要因素。中央政府與地方政府在公共服務中所應負的責任與二者之間的關系密切相連。分稅制改革后，中央政府集中了主要的財權，而地方政府相對于所擔負的事權來說，財權便顯得薄弱了，因而產生了財權與事權不相匹配的問題。因而，在公共服務供給中，中央政府的責任便是合理劃分財權和事權，實現權責一致，并通過規范的轉移支付制度來對地方政府進行財政支持。那么在此條件下，地方政府應當響應中央政府的號召，按照中央政府的規定來辦事，有責任將主要的財政資源用于為民眾提供基本的公共服務而非用于投資項目。

四、實然性的剖析：實現基本公共服務均等化過程中政府失責的現狀

在現實中政府履行責任的現狀是怎樣的呢？已有研究表明，中國政府在發展失衡中存在失責已成為一個定性的判斷，對此，可以從政府公共服務職責分擔不均等、政府公共服務供給不均等、民眾享有公共服務不均等三個方面對基本公共服務均等化中政府失責的問題進行分析。

（一）政府職責分擔不均等

公共服務提供中的負擔不均等，是政府因內部責任缺失而導致的一個主要問題。一方面，在政府間關系方面，縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關系還沒有理順，因而，明確地劃分各級政權在公共服務提供中的角色就顯得尤為困難。特別是在我國的非對稱性的財政結構的條件下，對于中央財政收入和支出在整個國家財政收入和支出中所占的比重缺乏合理有效的制度安排。各級政府在基本公共服務中的事權劃分不清、責任不明，而中央政府在有關問題上的政策文件又顯得“模糊”，不利于政策執行。現實情況是，上層政府往往集中了財權，而事權和責任卻層層下移。特別是在分稅制后，中央政府提高了財政分配中的比重，而省、市級政府作為地方政府中的上層，也在著力提高自己的財政分配比重，最終卻苦了承擔責任最多、最重、最直接的基層政權，主要是縣鄉財政。另一方面，財政均等化是實現基本公共服務均等化的重要手段之一，目前的財政收入中中央占比過大，而地方財政能力不足，對公共事務缺乏較高的積極性。加之我國的轉移支付制度不完善、標準不明、管理分散、形式過多，對財政均等化有著直接作用的“一般性轉移支付”規模不合理，作用也沒有得到充分發揮。由于中央財權與事權劃分不合理，很多專項轉移支付缺乏合理的分配依據，并且申報方式任意，分配不規范，造成了很大的資源浪費。

（二）政府公共服務供給不均等

首先表現在區域間的非均衡供給，即地區之間、城鄉之間以及中、東、西部區域間公共服務供給還存在一定的差距，形成了一種公共服務的非均衡供給。其次表現在供給的數量上的不均等。以我國的城市和農村基本公共服務為例，從資金的投入來看，長期以來國家公共服務投入實行城市優先的傾向，這便使原已存在的城市與農村之間的公共服務水平差距越來越大。占中國總人口比重約60%的農村人口,占有的財政支出比例不到總體的10%。在國家涉農部門支出,投入到農村公共服務上的經費也是少之又少。再次表現為供給結構失衡。總體來看，在政府的基本公共服務供給行為中，對于“軟”的政績類的公共服務供給上比較積極，而對于“硬”的非政績類的公共服務供給則不是很充分，呈現出消極的態度，因而出現與民眾需求相背離的問題。民眾需要的是硬公共服務而政府供給的卻是軟公共服務，“軟”、“硬”公共服務供給的結構出現失衡。

（三）民眾享有公共服務不均等

現階段我國的基本公共服務中存在著明顯的“享受不均”的問題，在機會方面主要表現在資源占有不均，在結果方面體現為服務質量、數量和水平不等以及權益保障失衡等一系列問題。因而造成不同的群體之間、不同的地區、不同的生活區域、不同的年齡身份以及不同職業的民眾享受到的公共服務內容和標準有著很大的差異，待遇不平，落差明顯。具體來說，反映在以下幾個方面:不同身份的國民享受的公共服務懸殊，城市和鄉村公共服務差距明顯，不同地區公共服務水平差距拉大，不同社會性別與年齡感受到的公共服務不均衡。

五、實現公共服務均等化過程中政府失責的原因

通過對以上政府失責現狀的分析，不難看出這種失責行為一方面包括內部責任的缺失，主要表現為政府之間權責關系不順而產生的職責混亂行為；另一方面表現為政府外部責任的缺失，即責任承擔中過于重視政治、法律責任的承擔，忽視社會責任和道德責任的履行。造成這種現象的深層次原因主要表現在四個方面。

（一）轉軌期政府所處的特殊體制環境

中國正在進行著經濟、政治和社會體制的轉軌和改革，而在這一變動的體制環境中，政府是作為核心力量而出現的，并且肩負著雙重的任務。一方面政府是中國經濟、政治和社會體制轉軌進程的主要推動者，另一方面政府又是此過程中的重要的被變革對象，在此特殊的雙重任務下，政府的行為環境和行政模式必然會受相關內在和外在因素的影響，從而會面臨諸多的選擇困境。這些特殊的體制環境會直接影響政府公共服務職能的履行，又因轉軌期各種體制、制度和法規的不盡完善和疏漏，對于政府責任的有效承擔都有著重要的影響。

（二）地方政府的“利益二元性”

在中國的中央政府、地方政府、民眾三元框架中，地方政府處于不可或缺的中介位置，肩負著對上和對下雙重的任務，對上需要對上級政府負責，對下要對轄區內的民眾負責，具有“利益二元性”的特征。然而，在我國特殊的體制模式下，中央和上級政府往往通過政治和行政手段，通過人事關系控制著下級地方政府，通過各種考核手段決定著地方人事的升遷與獎懲等，因而總體來看，地方政府積極履行著對上負責的責任，而在對下負責方面卻做得不盡如人意。加之在我國的“壓力型體制下”，責任和壓力往往從上級政府開始層層下壓，到達最基層政府，而權力卻層層上收，從而導致地方政府壓力過大而不能較好地履行對“下”的公共服務的責任。

（三）中國的“二元”經濟結構

中國正處于社會主義初級階段，是一個發展中國家，在經濟結構上還存在著農業經濟與工業經濟并存、農村經濟與城市經濟并存的狀況，雙方之間存在著相互之間的此消彼長的狀況，而沒有實現協調發展，這便是中國的二元結構的主要特征。在這種經濟結構特征之下，戶籍制度形成了城鄉兩種不同的公共服務體系，導致了城鄉之間公共服務供給出現了一定程度的差異，這種差異的產生在于政府沒有很好地履行應履行的責任。

（四）公共服務中沒有形成規范的權責分配和問責制

一方面中央與地方之間以及各級地方政府之間的公共服務權力和職責沒有能夠進行合理、嚴格的劃分，存在著權責脫節、權責模糊、權責失衡和權責倒置的問題，因而在實際的公共服務供給中，存在著地方政府有責無權的情況，職責難以順利履行，加之責任沒能進行明晰的界定而難以追究。另一方面，中國一直沒有建立起各級政府公共服務評價指標體系，因而便沒有合理的配置財政和稅收的依據，中央對地方政府的有效的公共服務問責機制也就沒有能夠建立。由于缺乏有效的考核、監督和問責，地方政府在公共服務中便很難做到盡職盡責。

總之，基本公共服務均等化的政府失責行為已經成為一個不爭的事實，導致此問題出現的原因也是異常復雜的。但有一個問題是確定無疑的，那便是政府必須要承擔起縮小貧富差距，實現基本公共服務公平供給的艱巨職責。而如何規范政府的失責行為將是一個重要而艱巨的課題。

[1]杜莉.中國經濟與社會發展的失衡及其矯正[J].四川大學學報（社會科學版），2004，（1）.

[2]中國經濟增長與宏觀穩定課題組.增長失衡與政府責任——基于社會性支出角度的分析[J]，經濟研究，2006，（10）.

[3]姚大志.何謂正義：當代西方政治哲學研究[M].北京：人民出版社，2007.

[4]胡錦濤“社會公平觀”的深刻內涵和深遠意義[EB/ OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2010-09/27/c_12608 057.htm，2011-08-21.

［注 釋］

①Madison(1955)，Pad over，pp48-49轉引自Hart，David K.(1994)Administration and the ethics.Of Virtue in all things，choose first for good character and for technical expertise.P120.

D63

A

1008-8466（2012）01-0045-06

2011-09-26

嚴明明（1982— ），女，河北遵化市人，吉林大學行政學院博士研究生，主要從事公共治理和公共政策方面的研究。

解梅娟］