篡改食品生產日期監管的法律問題研究

王 琦

(西南政法大學，重慶 400031)

篡改食品生產日期監管的法律問題研究

王 琦

(西南政法大學，重慶 400031)

立足于我國現階段食品安全立法與監管體制現狀，對篡改食品生產日期行為的監管提出現實可行的法律適用方案，并在此基礎上從食品的退市、檢查，以及企業誠信檔案與違法成本方面出發進行討論，借鑒其他國家的先進經驗，對完善監管進行了有益的法律思考。

食品生產日期;保質期;食品安全監管

眾所周知，產品過了保質期就意味著品質難以得到保障，尤其是關乎消費者生命健康的食品，一旦過了保質期就有可能變質，絕對不可以再進行銷售。食品的保質期是食品生產廠家對消費者的承諾:在此期限之內，保證食物不會發生外觀、顏色、口感、味道、安全性能等各方面的變化。政府對于大多數食品的保質期沒有統一規定，由企業在保證保質期內產品成分保持一致的前提下自行設定。生產廠家通常都會在出品時在外包裝上打上生產日期，不同品種產品生產日期的標示方法千差萬別，例如有些會打上生產標號，有些會標明安全使用日期，有些會標明生產日期等字樣。但是，近期暴露出一些食品生產企業、經營企業、超市、經銷商篡改生產日期的問題(需要說明的是，這一行為的表現方式很多，包括偽造、變造、虛假標注、擅自更改食品生產日期、保質期等，本文統稱篡改生產日期的行為)，使得本來就已經危機頻發的我國食品安全領域再次成為公眾關注的焦點［1］。

一、篡改食品生產日期行為的監管現狀分析

一些企業內部管理制度混亂，對于超過保質期的食品缺少正規安全的處理方法，甚至違規擅自篡改食品生產日期、保質期，使得市場上出現了“永不過期”食品。這就形成了一個怪圈:產品滯銷—產品過期—修改生產日期—再次上架，發展到最后，這些產品一共經過了多少次修改連負責修改的員工都說不清楚，食品真實的生產日期這個本來應該是在食品標簽上一目了然的問題卻成為了無人知曉的難解之謎［2］。

在消費者的目光都集中在“瘦肉精”、“牛肉膏”、“檸檬黃”、“蘇丹紅”等食品添加劑上時，在相關監管機構嚴打食品安全隱患時，過期食品為何還能逃過政府的層層監管再次銷售，甚至連一向給人安全可靠印象的知名超市也屢屢暴露問題?在消費者與政府監管部門所忽視的領域，行業陋規正在蠶食我們的食品安全，相關的監管對此卻因為缺乏明確、統一的法律規定而陷入困境。

(一)我國關于篡改食品生產日期的法律規定

我國目前對于篡改食品生產日期的行為缺少明確統一的法律規范進行規制，只能從散落在《產品質量法》《食品安全法》《消費者權益保護法》等法律法規中查找。

《產品質量法》和《消費者權益保護法》分別對“產品標識不合法”和“銷售失效、變質商品”進行了法律規制。但兩部法律的規定卻并不一致。《產品質量法》第五十四條規定:“產品標識不符合本法第二十七條規定，責令改正;有包裝的產品標識不符合本法第二十七條第(四)項、第(五)項規定，情節嚴重的，責令停止生產、銷售，并處違法生產、銷售產品貨值金額百分之三十以下的罰款;有違法所得的，并處沒收違法所得。”《消費者權益保護法》第十九條規定:“經營者應當向消費者提供有關商品或服務的真實信息，不得作引人誤解的虛假宣傳。”第五十條規定:“經營者有下列情形之一的，《中華人民共和國產品質量法》和其他有關法律、法規對處罰機關和處罰方式有規定的，仿照法律、法規的規定進行;法律、法規未作規定的，由工商行政管理部門責令改正，可以根據情節單處或者并處警告、沒收違法所得、處以違法所得1倍以上5倍以下的罰款，沒收違法所得的，處以1萬元以下的罰款;情節嚴重的，責令停業整頓，吊銷營業執照:……(三)生產國家明令淘汰的商品或者銷售失效、變質的商品的;……”

2009年《食品安全法》的頒布實施使得關乎國計民生的食品安全領域終于有了專門立法，但遺憾的是該法僅對“經營超過保質期的產品”和“未按規定要求貯存、銷售食品或者清理庫存食品”行為進行了專門規制，對于篡改食品生產日期的行為卻缺少具體規定。《食品安全法》第八十五條:“違反本法規定，有下列情形之一的，由有關主管部門按照各自職責分工，沒收違法所得、違法生產經營的食品和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品;違法生產經營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款;情節嚴重的，吊銷許可證:……(七)經營超過保質期的食品”。第八十七條“違反本法規定，有下列情形之一的，由有關主管部門按照各自職責分工，責令改正，給予警告;拒不改正的，處二千元以上二萬元以下罰款;情節嚴重的，責令停產停業，直至吊銷許可證:……(四)未按規定要求貯存、銷售食品或者清理庫存食品”。

值得一提的是，國家質量監督局于2009年頒布的《食品標識管理規定》首次對這一問題做出了明確的規定:“偽造或者虛假標注食品生產日期和保質期的，責令限期改正，處以500元以上1萬元以下罰款;情節嚴重，造成后果的，依照有關法律、行政法規規定進行處罰。”

(二)監管部門對篡改食品生產日期的處理

由于我國立法對篡改食品生產日期的行為缺少明確規定，這一領域因立法的長期缺位而出現執法的尷尬。

《食品安全法》作為食品安全領域的專門立法對這一問題卻缺少專門的規定;而《食品標識管理規定》雖有規定，但遺憾的是，我國目前對食品安全領域采用多部門聯合執法的格局，而《食品標識管理規定》作為質量監督部門的部門規章，法律地位較低，勢必會造成它在其他執法部門適用的困難:質量監督部門分管食品生產領域，而問題頻發的食品流通領域則是由工商行政部門監管。

再加上監控難以形成體系，食品安全領域的監管尚處于九龍治水、政出多門的情況下，目前對食品生產者、銷售者篡改食品生產日期行為的處理是比較混亂的。對已經發現的篡改食品生產日期行為的處理，衛生、質量監督、工商行政、食品藥品等政府相關監管部門各自為政，適用不同法律依據，處罰措施各異，大大減損了行政部門執法的權威性，也會令社會公眾感到困惑。

總結近年來政府相關監管部門對篡改食品生產日期行為的處理，主要有以下幾種處理辦法:1)將其視為對商品質量所做的引人誤解的虛假表示，屬于不正當競爭行為;2)將其視為偽造產品標識和偽造證明文件，適用《產品質量法》和《食品安全法》;3)認為是引人誤解的虛假宣傳行為，是對消費者知情權的侵犯，適用《消費者權益保護法》;4)還可適用衛生部、質監局、工商局等各部門的行政法規和其他規范性法律文件。

二、篡改食品生產日期行為監管的現實路徑

雖然現階段我國相關政府部門在執法時面臨多種選擇的尷尬，出臺科學完善的法律依據需要時間，而在食品安全領域多部門聯合執法的格局受現今政治體制的影響在短期內又難以改變，但這并不意味著就可以此為借口放任這種執法混亂，甚至對于那些無視廣大消費者生命健康安全篡改食品生產日期的行為聽之任之，無計可施。

根據我國《食品安全法》中對政府各相關部門在食品安全領域執法權限的劃分，質量監督、工商行政和食品藥品監督部門分別負責食品生產、流通和餐飲服務活動的監督管理。因此，在現階段食品安全領域實行分段監管模式的情況下，可以根據食品生產經營的不同階段來確定由誰來執法，以及所適用的法律依據。

篡改食品生產日期的行為多是發生在食品的生產和流通階段，食品生產企業、經銷商、零售商和超市的問題尤為嚴重。

(一)食品生產階段

在食品生產階段的食品安全是政府質監部門負責監管的，如果發現食品生產者有篡改食品生產日期的行為，可由政府質量監督部門進行執法。

《消費者權益保護法》與《食品安全法》規定的是“銷售失效、變質商品”和“經營超過保質期”的產品，這“銷售”、“經營”二字決定了兩部法律規制的都是銷售流通階段的違法行為，難以約束生產企業。因此，質量監督部門按照對生產“標識不合法”的商品的規定適用《產品質量法》是比較合適的。

《產品標識管理規定》是質量監督部門專門針對食品標識問題制定的規范性文件，對于“偽造或者虛假標注食品生產日期和保質期”的行為按照規定可以要求相關企業及責任人“限期改正，處以500元以上1萬元以下罰款;情節嚴重，造成后果的，依照有關法律、行政法規規定進行處罰”。

所以在食品生產階段，質量監督部門一旦發現生產者有篡改生產日期的行為，便可依《產品標識管理規定》進行處罰，如果“情節嚴重，造成后果的”，還可依照《產品質量法》進行更為嚴厲的處罰。

(二)食品流通階段

食品流通階段應該是篡改食品生產日期問題最嚴重、監管難度最大的階段。一些不法經銷商、零售商甚至大超市在利益的驅使下往往會采用篡改生產日期的辦法來欺騙消費者，負責流通領域食品安全監管的政府工商行政管理部門卻因缺少明確的法規指引長期處于執法混亂的狀態。

《產品質量法》《消費者權益保護法》和《食品安全法》分別對“產品標識不合法”、“銷售失效、變質商品”和“經營超過保質期的產品”的行為進行了規制，三部法律似乎均可以加以適用。但又因三部法律規定的都是關于篡改生產日期的“擦邊行為”，適用起來又都缺少說服力。《產品標識管理規定》是質量監督部門制定的部門規章，因其法律位階較低這一“先天不足”勢必造成跨部門適用的困難。

這一沖突，可以利用區分銷售者行為的辦法加以解決，銷售者的行為具體可劃分為兩類:一類是既有篡改食品生產日期的行為，而因被篡改生產日期后的食品又已經過期，從而又有銷售失效、變質商品的行為，另一類是只有篡改食品生產日期的行為，但被篡改后的食品實際上卻沒有超過保質期，即沒有銷售失效、變質商品的行為。

對于第一種，可以證明食品銷售者銷售的是超過保質期的產品又伴有篡改食品生產日期行為的情況，可以將篡改行為看作是銷售行為的準備行為，只處罰銷售行為。既然國家已經頒布《食品安全法》作為監管食品領域安全的特別法，那么就優先適用《食品安全法的規定》，即對其適用第八十五條的規定:“沒收違法所得、違法生產經營的食品和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品;違法生產經營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款;情節嚴重的，吊銷許可證。”

如果食品銷售者只有篡改生產日期行為，但其銷售的食品實際上并未超過保質期，即沒有銷售失效、變質商品的行為，那么，就只能單一處罰篡改行為，即適用《產品質量法》的規定。

三、完善篡改食品生產日期行為監管的法律思考

改革食品安全監管體制與完善相關法律制定是目前學界在探討完善食品安全監管問題時普遍都會涉及的。

從前面的分析可以看出，盡管我國在這一領域的法規尚不完善，在一定程度上造成了執法混亂的現狀，但經過仔細研究之后，在現行法律條件下規范監管部門執法、改變混亂狀況仍然是可能的。

許多人都將中國食品安全問題頻發歸咎于政出多門的監管模式，認為由不同部門按照食品生產、流通的不同領域分管食品安全監管勢必會帶來部門之間的推諉和監管真空，建議改革現行監管模式。2009年深圳開始實行食品安全監管的大部制改革，將原來質量監督、工商、衛生部門的生產、流通、餐飲服務的食品安全監管責任統一到新成立的市場監督管理局。但成立了“大部制”的深圳，還是發生了集味佳更改生產日期這種惡性事件。可見，要對篡改食品生產日期實現有效的監管，僅僅建立“大食品”監管體制還是不夠的，還需要多個環節的配合協調。

跳出這一領域的傳統分析框架，結合國外先進經驗，可以從四個方面完善監管。

(一)建全食品退市機制

我國對于過期食品的去向缺少明確具體的規定，對于已經過保質期的食品，國內超市與商場的通常做法是采取退回經銷商的方法處理，但經銷商對于過期食品如何處理則情況不一。有的食品生產企業允許經銷商退貨，但產品退還到生產企業后，生產企業是否會改頭換面“回爐再造”就不得而知了。還有一些食品生產企業干脆不允許經銷商退貨，這樣經銷商為了避免自身的損失就有可能會篡改食品生產日期，換個包裝、生產日期標簽或者噴碼之后重新上架銷售。

《食品安全法》僅規定“食品經營者應當按照保證食品安全的要求貯存食品，定期檢查庫存食品，及時清理變質或者超過保質期的食品”，而具體由誰清理、如何清理卻無章可循。這樣籠統的規定再加上監管不力，造成了目前我國過期食品退市機制的混亂。部分有責任心的廠家愿意處理積壓的過期食品，卻陷入兩難境地:隨意傾倒處置可能會污染環境有危害公共安全的潛在危害，利用專業的環保設備銷毀成本過高。而一些無良商家干脆將過期食品“回爐再造”或是篡改食品外包裝上的保質期后重新上市。事實上，目前我國對過期食品的退市基本上靠廠商自覺，至于退市后產品的流向，是進入游攤小販還是農村，根本無法掌握。

因此我國應當盡快建立科學的食品退市機制，要求生產者建立嚴格的“召回”制度，以明確過期食品的流向。一些發達國家在這方面的做法值得借鑒，例如美國的食品經營者會把那些快要過期但仍在保質期內的食品捐給類似“食物銀行”的慈善機構，既救濟窮人又避免浪費;而日本則由專業的過期食品處理企業將過期食品制成飼料、肥料，或者發酵產生甲烷，作為工業能源［3］。

(二)完善食品檢查制度

目前我國對于市場上食品安全的檢查大多采用抽查的方式，這也是在現階段檢查能力與食品安全之間無奈的選擇。而市場上的食品成千上萬，想要靠少數抽查的方式檢查出過期食品談何容易。事實上，無論如何檢查，事故總會發生，這是檢查制度本身無法解決的，而大幅度增加檢查人員的數量是不現實的，因而只能在建立更有效率的檢查制度上下工夫。

日本采取“監測檢查”、“命令檢查”和“自主檢查”三種級別的檢查制度。監測檢查是一種日常性抽檢;而命令檢查則是強制性逐批進行100%的檢驗。“監測檢查”和“命令檢查”可因以往檢查中的不良記錄的數量和程度而發生變化:如果來自同一制造商或加工商的食品在以往監測檢查中發現一次違規，則抽檢率提高50%，發現第二次違規啟動命令檢查。這樣便會大大增加抽檢的效率，也會對相關食品經營者產生警示的作用［4］。

(三)建立企業誠信檔案庫

食品生產經營者敢于篡改食品生產日期多是抱有僥幸心理，建立食品相關企業的誠信檔案庫制度，對于那些多次出現問題的企業，政府相關監管部門應當對其進行重點監控，對于那些屢教不改的企業可以給予更加嚴厲的處罰。并且，檔案庫的信息應向社會公眾公開，保證信息的公開透明，為廣大消費者的日常消費提供指引，這樣既可督促企業自身誠信意識的建立，又對其形成了外部輿論壓力，使得那些僥幸行為無處遁形。

誠信檔案公開要注意將企業誠信與企業老板的個人誠信掛鉤。我國大量存在食品生產經營的小工廠、小作坊，企業老板采取“游擊戰”的方式，一個企業出現問題之后，老板經過改頭換面，更改企業名稱之后繼續生產。將企業誠信庫與老板個人掛鉤之后，在對企業的誠信進行追蹤的同時，也對企業老板個人進行追蹤，以防止出現監管空當。

(四)提高企業違法成本

我國目前對于篡改食品生產日期的處罰多是處以一定金額的罰款，處罰力度較輕，企業的違法成本很低，這樣就難以達到懲戒違法者的目的。但是在美國，CVS健康食品店銷售過期食品藥品，光是在紐約州就被罰款85萬美金，超市因為販賣過期食品而被罰關門的例子也有。在許多發達國家即使拆過封的食品只要消費者表示過期都能夠退貨并且不會再上架銷售，因為這樣一來就可能會面臨嚴重的處罰，信譽也會受到影響，得不償失［2］。

我國對于篡改食品生產日期的處罰，超市承擔責任的情況很少。因為超市對供應商實行的是資料審查的資質驗證，當超市貨架上的食品出現問題時，只要超市能夠提供供應商合格的資質驗證證明，便可免于處罰，監管部門會轉而處罰供應商。如果是供應商篡改食品生產日期，那么受到處罰的當然首先應當是供應商，但超市把關不嚴，存在內部監管的問題，也難以置身事外。

另外，對于篡改食品生產日期的行為，除了處以罰金外，還可以采取要求經營者銷毀、召回食品、改善營業制度、責令停業或者部分停業、在一定期間內禁止營業、取消營業許可等多種處罰手段。對于違法篡改食品生產日期的還可以采取雙罰制，不僅處罰企業，還要處罰相關責任人個人，以提高企業及相關人員的責任意識。

［1］食品流通安全實控:大超市隨意修改食品生產日期［EB/OL］．(2011 －10 －140)．http://www．ehpos．com/html/News/20118190848．html．

［2］多多．過期食品何其亂［J］．現代商業，2011(13):22．

［3］王貴松．日本食品安全法研究［M］．北京:中國民主法治出版社，2009:147．

［4］孫杭生．日本食品安全監管體系與制度［J］．農業經濟，2006(6):51．

［5］杜仲霞．過期食品回收銷毀處理制度探析［J］．法制與經濟，2009(12):125．

(責任編輯 張佑法)

D922．16

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1007－7111(2012)04－0032－03

2012－02－15

王琦(1986—)，女，碩士研究生，研究方向:經濟法。