論公共關系及其法律規制的必要性

牛忠志，杜永平

(山東科技大學文法學院，山東青島 266590)

論公共關系及其法律規制的必要性

牛忠志，杜永平

(山東科技大學文法學院，山東青島 266590)

公共關系在管理學意義上是指社會組織為了在公眾心中樹立良好的形象，運用傳播媒介實現雙向溝通，從而達到二者互利共贏的一種管理活動。公共關系管理的主要內容之一，便是對公共關系的依法管理，或者稱之為公共關系的法律規制。公共關系的法律規制存在靜態和動態兩個層面的含義:在靜態層面，公共關系的法律規范是由法律明文規定并強制遵守的一種社會規范，它是一種由國家強制力保證實行的社會行為準則;在動態層面，公共關系法律規范，是指用法律的手段來調整社會主體的公共關系，也即對公共關系的依法管理。

公共關系;公共關系管理;法律規制

一、正確界定有關公共關系的幾個概念

(一)公共關系的內涵

從世界范圍內看，公共關系發展到今天仍沒有一個統一的定義。公共關系作為市場經濟、社會分工和當代公共媒體快速發展的產物，是由社會組織和公眾雙方利益的需要而建立起來的一種社會關系形態。公共關系產生于20世紀初的美國，1904年美國《紐約時報》記者艾維·李在紐約創立了世界上第一家“宣傳顧問事務所”，以此作為現代公共關系誕生的標志。其后美國學者愛德華·伯尼斯以其杰出的研究，成為公共關系學的創始人，使公共關系進入了科學化階段。1952年，美國著名學者斯科特·卡特里普和阿倫·森特合作出版了一本公共關系學方面的權威著作——《有效的公共關系》。在這本書中，他們提出了“雙向對稱”的公關模式。這種公關理論比伯尼斯又進了一步，因為它把公共關系看成了組織與公眾之間的一個互動的過程，這才是現代公共關系的真正本質。

公共關系一經出現，它的實用性和有效性在美國受到極大的重視。大約20世紀30年代開始，公共關系傳入西歐國家，最初進入英國，其后在其他英語國家流行開來，但二戰前還是局限于英語國家。二戰后，公共關系才開始迅速擴展到世界各地，運用越來越普遍，影響力也越來越大。

20世紀初，隨著我國的改革開放，公共關系作為一種新的管理方式和經營理念開始傳入我國，短時間內蓬勃發展。

在我國，“公共關系”(Public Relations)一詞的翻譯語，作為一個舶來品，各類文獻對其使用極其混亂。對于“公共關系”一詞的使用，根據其語言環境概有三種含義:作為一種實踐的公共關系(推銷活動及由此活動產生的社會關系)、作為一種專業的公共關系(公共關系理論)、作為一種社會組織管理的公共關系(公共關系管理)［1］。

我們的研究也發現，在我國，人們對“公共關系”一詞，有時是將其等同于靜態的社會關系;有時則是將其理解為一種管理活動，即從動態的塑造角度使用“公共關系”一詞;有時還將“公共關系”與“公共關系學”同義地混同使用。但是，出于嚴格并且規范起見，應將靜止的公共關系與對公共關系的管理區分開來，也不應將公共關系與公共關系學混淆。而本研究則著重從動態管理的角度來研究對公共關系的管理。

在動態層面，應將公共關系理解為管理活動，但在這一前提之下又有不同觀點:公眾關系溝通—協調—和諧說、公共關系傳播說、公共關系管理說。第一，公眾關系—協調溝通—和諧說。以公眾關系的協調為起點和落腳點，以大和諧為終點，強調公共關系的深刻價值就在于它特有的協調主、客體之間關系的基本功能。傳播是協調的手段，管理是為了實現協調的資源配置方式。不管是管理，還是傳播，其核心價值與目標是為了協調。公共關系的終極價值就是和諧的人文精神。第二，公關傳播說。傳播是公關的本質屬性，是管理和協調的主要技術手段、技能，傳播的核心內容是組織形象。強調公共關系的理念與核心本質在于利用傳播手段和技術，樹立和傳播組織良好形象。第三，公關管理說。以管理學為依托，把公共關系看作是一種專家型的管理職能。公共關系管理的目標在于使資源配置和關系管理產生社會效益和經濟效益，體現管理的優化、科學、民主［2］。

在上述三個學說之中，公共管理說具有綜合性因而較為可取。無論是協調，還是傳播都是管理的一個方面內容，是管理的一種手段或模式。在管理型公共關系模式下，公共關系不僅發揮信息傳播和溝通協調作用，還發揮參與沖突管理、戰略關系協調、企業形象管理和其他職能管理。在內外關系協調、決策科學化民主化、受眾心理調研與把握等方面具有重要作用。國際公共關系協會也認為，公共關系是一種管理功能。它具有連續性和計劃性。通過公共關系，公立的和私人的組織、機構試圖贏得同他們有關的人們的理解、同情和支持——借助對輿論的估價，以盡可能地協調它自己的政策和做法，通過有計劃的、廣泛的信息傳播，贏得更有效的合作，更好地實現它們的共同利益。

(二)公共關系管理的構成要素和特征

1．公共關系管理的構成要素

1)公共關系的主體——社會組織。社會組織是公共關系的發起者，具有整體的目的性和動態的開放性。我們可以按照不同的標準對社會組織進行分類，其中，按主體分類可以分為政府機關及企事業單位、社會團體等。

2)公共關系的中介——傳播媒介。傳播媒介是架起社會組織與公眾的橋梁，社會組織要想讓公眾認識自己，了解自己，離不開媒介的宣傳，傳播媒介的作用就是拉近組織與大眾的距離，樹立組織在大眾心目中的美好形象。

3)公共關系的客體——公眾。在公共關系學里，公眾就是社會組織想借助傳播手段影響的那一部分人，所被影響的公眾往往面臨著共同的問題，有著共同的利益，是與社會組織有一定相關性的社會群體。具有相對的特定性和可變性。

2．公共關系管理的特征

1)管理的集體性。公共關系與人際關系不同，人際關系處理的是個體與個體之間的關系，而公共關系的主客體都是特定的社會群體，是一個群體通過一定手段影響另一個特定群體的一種“群眾性”活動。

2)雙向性。公共關系作為一種組織的經濟管理方法，主要運用各種信息傳播媒介去建立和維持與公眾之間的有效溝通。一方面，社會組織通過傳播手段使大眾認識他們，了解他們，希望在大眾心中樹立自己的美好形象;另一方面，社會組織再根據民意改善自己，確保自身的信譽度。所以，公共關系就是社會組織與公眾之間雙向溝通的互動活動。

3)持續性。公共關系作為一種把自己推銷給公眾的管理活動，應該是他們常備的營銷武器，絕對不能臨時抱佛腳，其注重的是一個組織長遠的利益而不是眼前的蠅頭小利。例如一個企業，如果平時不重視公關的重要性，而是在其壞形象深入人心時再臨時組織公關團隊進行挽救，結果很可能只是無謂的掙扎。

4)公共性。公共關系的形成得益于社會主體之間的互動。“互動”，不是簡單的說服、宣傳，而是平等的心態和平等的交流。在我們“共同生活的世界”上，平等地交流、探討，而不是被操縱的思考與說服，尋求我們理解的鑰匙——“共識”，這也是公共性的含義所在。

5)計劃性。公共關系無論在何種情況下都計劃得井井有條，任何社會組織開展公共關系，無非就是為了讓大眾認知自己，樹立自身形象，增強美譽度，以期達到既定的組織目標。

6)目的的宏觀性。公共關系無論在何種情況下都有明確的目的性，而且目的宏觀。任何社會組織開展公共關系，無非就是為了讓大眾認知自己，樹立自身形象，增強美譽度，以期達到既定的組織目標，這顯然區別于微觀的營銷活動。公共關系作為組織的一種管理職能，與具體的人、財、事、物的管理不同，它的管理內容是組織的聲譽和形象，其目的在于爭取公眾的贊譽與認同，贏得公眾的理解、支持與合作［3］。“從戰略的角度謀劃公關行為已成為當代公共關系理論與實踐的重心。組織為建立某種聲譽而從長遠和全局角度對目標公眾進行的有計劃的和持久的信息傳播以及與之相關的行動。”［4］

二、公共關系法律規制的必要性

(一)公共關系法律規制的含義

公共關系管理的主要內容之一，便是對公共關系的依法管理，或者稱之為公共關系的法律規制。與公共關系的含義相對應的，公共關系的法律規制也存在靜態和動態兩個層面的含義。

在靜態層面，公共關系的法律規制是由法律明文規定并強制遵守的一種社會規范。它是一種由國家強制力保證實行的社會行為準則。即在法治社會中，公共關系是被法制化了的，其調整必須依法進行，各種社會組織都應依法公關。如果社會組織違背了法律的相應規定，包括應盡的義務和法定的形式、程序，就要承擔相應的法律責任。其實質是“有關公共關系的法律規范”。

在動態層面，公共關系法律規范，是指用法律的手段來調整社會主體的公共關系，依法對公共關系進行規制。其實質是“對公共關系的法律規制”。

(二)對公共關系法律規制的必要性

社會主體通過公共關系，公立的和私人的組織、機構試圖贏得同他們有關的人們的理解、同情和支持——借助對輿論的估價，以盡可能地協調它自己的政策和做法，通過有計劃的、廣泛的信息傳播，贏得更有效的合作，更好地實現自己的共同利益。

法律在公共關系開展活動中也有著不言而喻的作用。對于公共關系的法律規制將成為未來的公共關系管理的主要手段。因為與道德規范相比，法律規范具有國家強制性、法律規范的明確性和規制的效果顯著性等特征。在市場經濟發展愈來愈成熟的環境下，公共關系作為連結社會組織與相關公眾的橋梁，也愈來愈需要法律的支撐和限定，尤其是當道德約束起不到應有效果的情況下，法律的規制將必不可少且日益重要。公共關系法律調整的必要性主要表現在三個方面。

1．我國的公共關系處于起步發展階段急需法律保駕護航

公共關系本質上是一個社會組織借助傳播手段開展的一種管理活動。在我國，公共關系從20世紀80年代傳入至今，雖然發展的時間比較短，但是發展速度還是有目共睹的，全國許多城市的公共關系活動蓬勃開展，公共關系組織紛紛成立，許多大中型企業都設有公共關系部。但是總體看，我國的公共關系還是處于起步發展階段，我國雖然于1991年通過了《中國公共關系職業道德準則》，但這一文件只是全國省市攻關組織聯席會議通過的行業自律性文件，并未真正成為國家管理公共關系法律。

任何公共關系活動的展開都應當做到有法可依、有章可循，公共關系在受到法律制約的同時也就等于是得到了法律的保障，無論是對于公共關系主體的社會組織，抑或是作為公共關系客體的相關公眾，都可以從法律的保障中得以維護自己的形象和利益，開創公共關系的雙贏局面。

2．法律的強制性有力地推動和約束公共關系的健康發展

公共關系作為紛繁復雜的社會關系中的一個組成部分，也必須靠權威而穩定的法律體系來規范，才能健康良性發展。法律以條文的形式明確地規定了可以為或不可以為的行為，合法或非法的行為，引導人們在合法、合理的范圍內活動。在公共關系過程中，同樣有法律的引導，引導社會組織、傳播媒介和大眾為或不為一定的行為，使公共關系的各項活動做到有章可循，有法可依。法律除了對公共關系具有引導作用，還具有懲戒的作用。盡管到目前為止還沒有出臺專門的針對公共關系的法律法規，但是已有的許多法律法規都對公共關系的調整有所涉及。例如《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國廣告法》等法律法規，都有法律條文來規范公共關系的行為模式，懲戒違法行為。在市場經濟條件下，公共關系在政治、經濟、行政領域的發展過程中顯現出越來越多的問題，破壞了組織的形象，損害了相關公眾的利益，用法律來調整公共關系變得越來越迫切。

3．從公共關系對政治和經濟的影響與作用的角度來看公共關系法律調整的必要性

首先，公共關系對政治上的影響與作用需要法律來規范和約束。一個階級或黨派要獲得穩定的國家政權，與社會公眾的支持息息相關。政府作為一種特殊的社會組織，與社會公眾的關系一直以來都是很敏感的話題。政府部門機構臃腫、辦事效率低下、官本位思想嚴重、貪污成風等話題經常成為人們茶余飯后討論的熱點。政府為了維護自身形象，提高公眾的滿意度，應該充分利用公共關系所能發揮的功能，加強與公眾的溝通，使之成為真正的“公眾代表”。例如，在利用公共關系推廣政府廉潔奉公的形象時，要本著公開、公平、公正的法律原則，避免暗箱操作。這種“陽光政府”定能博得公眾的支持。

其次，公共關系對經濟方面的影響與作用需要法律來規范和約束。企業是公共關系十分重要的主體之一，也是公共關系運用最廣泛、最頻繁的社會組織，更是涉及法律問題最多的組織形式。企業的建立、企業的發展、企業的成敗都可以歸于公共關系的運營，公共關系管理對于企業的功能可以用八個字總結:“內求團結，外謀發展。”一個企業的產品從生產到上市，離不開公共關系的推動;一個企業的品牌價值、顧客忠誠度，離不開公共關系的宣傳;一個企業的知名度、美譽度，離不開公共關系的維護。冠生園月餅事件、三株口服液危機事件、巨能鈣有毒事件、金龍魚虛假廣告事件、三鹿奶粉事件，由于公關開展不當，不僅給企業帶來了巨大的經濟損失，而且嚴重損害了消費者的利益，更甚者給消費者的生命安全帶來了隱患。與此相反，肯德基的蘇丹紅事件、廣州本田的自我曝光事件、豐田廣告風波事件、蒙牛的超女捆綁案例，正是得益于公關恰當地開展，才能及時地化危機于無形，在給企業帶來經濟利潤的同時，也為企業創造了無形的巨額財富。現在社會上的一些企業或商家為了一時的眼前利益，不恰當地運用公共關系，如利用虛假廣告推銷產品，違反法律規定，進行不正當競爭等行為，直接侵害了消費者的權利。企業在開展公共關系的過程中，輕則影響一個品牌，一個企業，重則影響到國家的經濟秩序與未來發展。從以上正反兩方面的經驗與教訓看，企業的公共關系亟須法律的規制和約束。

(三)法律對公共關系的規制過程分析

公共關系進行法律規制，其結果是在公共關系主體之間因法律規范的調整而產生了相應的權利和義務。這一過程涉及公共關系的策劃、公關行為的選擇、公共關系的主體、客體及主體之間的權利義務的形成、主體良好公共形象的建立等。

1．公共關系的策劃和問題的解決要依法進行

公共關系得以存在需要法律的確認，同樣，其出現的問題也應依法解決。公共關系的主體必須根據法律的具體規定對公共關系進行策劃，不能做出違法的公關策劃，即在公共關系活動中的行為要符合法律規定，不能隨意而為。否則是不會受到法律保護的。同樣，在公共關系活動中出現了問題，也應依法解決。任何違法的解決方法都是不負責任的，只能造成不良的后果，這是經過許多失敗的公關策劃和公關危機的處理中得到的結論。

2．公關組織及其工作人員的行為合法

在公共關系實踐中，公關的組織和工作人員的行為應該是合法的。在公關組織內部，各有分工，每個人有不同的職責和權限，不能任其所為。否則，這個組織必然混亂，職能無法實現，組織形象和利益也受到損害。另一方面，公關活動的內容、方法也要符合法律規定。這就要求公關組織者要有法律意識，按照法律規定策劃公關活動，確保其內容受到法律的確認和保障。反之，則會受到懲罰。以電視廣告為例，其內容不僅要真實可靠，而且不能隨意捏造或者是散布黃色淫穢或者反動迷信的東西，否則必然會不受保護而受到處罰。

3．公共關系的主體和權利義務的合法性要求

公共關系的主體應該合法，未經法律確認或未依法注冊批準成立的組織不能成為公共關系的主體。只有合法的公共關系主體才有合法的公眾，不同的公共關系主體對應的客體也是不同的，這都是由國家的法律明確規定的。

公共關系的內容即權利義務關系。法律規定，享有權利的同時必須履行義務。并且，一方權利的行使通常是以對方履行義務為條件。這時，我們就需要法律來確認這些權利義務。只有這樣，權利義務雙方才能在各自的權利內享有權利，履行義務，良好的公共關系才能得以形成和健康發展。

4．依法公關是取得美好形象的關鍵

社會組織的美好形象是在多種因素共同作用下形成的，而依法公關是其中必不可少的一個條件。公關組織者要有系統的法律知識和意識，依法辦事，積極履行法定義務，才能形成和諧的公共關系，收到其理想的結果，組織也能在公眾心中取得美好的形象。不僅如此，法律作為評價組織形象及其公關效果的一個標準，使得組織也必須依法公關。事實上，堅持依法律作為重要標準，不僅可以推動社會主義民主政治建設，為社會經濟、文化發展提供法制保障，而且能夠有力促進和諧公共關系的形成，有利于組織的美好形象確立。

5．危機情況下公共關系的依法應對

現代社會競爭激烈，任何組織隨時都可能面臨危機。危機的突發性、嚴重性、輿論關注性和不可預知性使組織視危機為洪水猛獸，處理危機就成為公共關系的重要內容之一。危機既包含危險又包含有機會，如何化危險為機會，是公共關系的重要工作［5］。然而，化解危機成本最低、最簡便的方法是預防與控制，它常常被忽略。中國有句古話:人無遠慮，必有近憂。公關組織者更應該如此，平時多一些危機意識，未雨綢繆，制定各種處理危機的策略，提高應對危機的能力。在危機來臨時，要嚴格按照法律規定去處理公共關系，一定會取得良好的公共關系。

［1］胡建新．論公共關系的三維特性［J］．湖南師范大學學報:社會科學版，2007(3):72．

［2］王芳．公共關系學基礎理論的核心定位［J］．當代傳播，2009(4):48．

［3］程玉賢，鄭海英．公共關系六大特征解析［J］．北華大學學報:社會科學版，2001(1):78．

［4］寇玉琴．公共關系新發展:戰略公關［J］．中國經貿導刊，2009(15):64．

［5］胡建新．論公共關系的三維特性［J］．湖南師范大學學報:社會科學版，2007(3):72．

(責任編輯 張佑法)

D669

A

1007－7111(2012)04－0023－04

2012－01－10

中國高等教育學會公共關系教育專業研究會重點課題“公共關系本質及其規范體系研究”(ggjyyjh2009－01)的部分成果。

牛忠志(1968—)，男，教授，碩士研究生導師，研究方向:法學;杜永平(1985—)，女，碩士研究生，研究方向:公共關系。