論政府公信力:內涵、功能與實現途徑

陳慶淵

（臨滄師范高等專科學校 政法系， 云南 臨滄 677000）

論政府公信力:內涵、功能與實現途徑

陳慶淵

（臨滄師范高等專科學校 政法系， 云南 臨滄 677000）

政府公信力是政府合法性的“風向標”，也是政府管理能力的動態反映。政府公信力具有產生和增強政府合法性、樹立良好政府形象、維系良好社會秩序等重要功能，其實現途徑主要包括提高行政能力、回應公眾合理的利益訴求、完善政府管理的運行制度。

政府；公信力；政府公信力

政府是國家的權威性組織形式，也是國家基本職能的承擔者。作為政府管理能力的重要標志，公信力被視作政府的“臉譜”。隨著我國改革開放和社會轉型的深入，政府與公眾之間的張力逐步凸顯，政府公信力成為當下學界和行政管理領域研究的熱點。

一、政府公信力概念與內涵

“公信力”和“公信”是一個組合詞，拆開來看由“公”、“信”和“力”構成，其中又以“信”為核心，對公信力的語義理解必須從“信”開始。與“信”相關的詞匯涉及有信用、信任、誠信，三者均表現出一種預期評價體系，而誠信和信用是動詞信任的基礎。“公信”（public trust），可以解釋為公眾的信任，是一個復數概念，是主體對被評價客體的集體表達。

目前，國內學界對于政府公信力的內涵還沒有形成統一的認識，學者們的定義概括起來體現出了信用、信任、誠信、合法性四種不同的研究視角。政府公信力的概念事實上包括了政府誠信、政府信用與政府信任這三者的全部內容，背后反映出政府執政的合法性。一般而言，政府公信力是指政府依據于自身的信用所獲得的社會公眾的信任度，[1]是公眾和政府多次博弈的過程中產生的理性評價取向。從管理的角度看，公信力是社會公眾對政府行為充滿期待和信心的一種主觀態度，在政治生活中發揮著不可替代的重要作用，它構成了公共交流和權力委托的中介，是政治合作的基礎，也是社會團結、有序、和諧的紐帶。政府公信力與社會領域、經濟領域的信任既有關聯也有區別。一般認為，政府公信力是公共權力下的信任，而社會領域、經濟領域的信任則屬于社會人際信任的范疇，但三者統一于社會契約的倫理哲學。

政府公信力涉及兩個主體，信用方即政府，信任方即社會公眾。政府信任關系的建立包含三個方面的基本構成要素：第一，社會公眾對政府行政的非完全控制性。雖然現代意義上的政府大部分都來源于直接或間接的民選，但選舉之后人民就失去了制約政府的直接權力。換言之，選舉本質上是一種“底線控制”，它往往意味著公眾對政府行政的非完全控制性。第二，社會公眾對政府行為的信心。政府公信力是公眾對政府行為充滿信心的期望，這種期望包含著信任主體的信心，即相信政府會按照自己的預期去行動并帶來滿意的結果。第三，政府承諾。信任關系的建立僅有社會公眾對政府的信心是不夠的，還必須有政府的承諾，政府的承諾與公眾的信心一樣，都是信任關系得以建立的不可缺少的基礎。只有具備上述三個基本要素，政府信任關系才能建立和維持。在政府管理的過程中，政府公信力主要由以下三個方面的內容所構成。

第一，政府的領導力和動員力。政府在組織政府、運作公共權力的過程中擁有很大的領導和動員空間。政府管理以及行政行為會帶來什么樣的結果，具有很大的不確定性，這意味著公眾可能削減對政府的信任和支持的程度。此種情況下，政府為了持續地獲得公眾的信任，就必須在廣大公眾之中具備一定的領導力和動員力。政府的領導力和動員力構成了政府權威的非暴力實施的主要內容。古德諾指出，“要使政府協調地運轉，就必須找到某種使國家意志的表達和執行協調一致的辦法。”[2](P23)這種協調一致從一個側面體現了政府的領導力和動員力。而行政實踐反映了政府管理和服務職能的實現程度,最終會增強或削弱其領導力和動員力。政府要贏得公眾的信任，須在公眾中發揮自己的領導力和動員力，將公眾因對政府的管理行為的非完全控制性而產生的顧慮和擔憂降到最低。

第二，政府塑造公眾信心的能力。“信任就是相信他人未來的可能行動的賭博”，[3](P49)其核心構成要素是信心。公眾自愿將管理權委托給政府，意味著公眾對政府充滿信心，相信政府的管理行為會符合自己的意愿，并且相信政府不會濫用自己的信任。既然信心對政府公信力建設具有至關重要的意義，那么塑造公眾信心就成為政府工作的任務之一。因此，政府若要贏得公眾的公信力，就必須有效地塑造公眾的信心。作為政府公信力的一個構成要素，塑造公眾信心的能力蘊藏于政府的解釋力、協調力和執行力之中。任何政府在管理過程中都會遇到部分利益相關者的不滿和抗議，通過政府的解釋和協調才能消除矛盾和沖突，并讓公眾接受和信服。政府良好的執行力涉及管理的效率和公平，既包括科學管理，也包括民主行政、依法行政等一系列基本問題，政府的管理模式和政策模式會通過各種渠道傳導到社會領域從而加強或減弱公眾對政府的信任。從更為寬廣的視野看，政府所作所為能否吸引公眾，以及政府能否以理論和實際行動說服公眾，從根本上決定了政府塑造公眾信心的能力。

第三，政府的回應能力。政府的回應能力是維持政府公信力的一個重要因素。回應的意思是有答復的義務，它意味著某個人有解釋自己行為和公開接受別人批評的義務。政府的回應能力，表達出公眾與政府之間的利益關聯的互動效果。這是公信力維持產生的首要條件。政府如何回應大眾合理的利益訴求，關系到政府公信力的維持和增減，只有滿足大眾的合理利益訴求，政府才能獲得更多的大眾信任。政府的回應能力取決于兩個方面：一是回應是否恰當，二是回應是否及時。回應過高、過多，或者明知不可能實現卻要欺騙性地做出回應承諾，都會最終使執政政府陷入信任危機；倘若回應是恰當的，回應的能力就取決于政府是否愿意付出努力以及付出了多大的努力，這往往反映出政府對待公眾的利益考量和服務態度。同時，如果回應不及時，通常會誤導公眾認為政府不作為或是缺乏回應的努力，最終導致公眾削減或收回自己的信任。

綜上所述，政府公信力是指政府在行政過程中通過發揮自己的領導力和動員力、塑造公眾的信心并回應公眾的利益訴求而贏得公眾信任的能力,是公眾對政府認同度和信任度的反映。

二、政府公信力的基本功能

政府公信力的提高，可以減少政府管理的行政成本，使政策過程更加通暢。相反，如果政府公信力減弱，則可能導致社會矛盾加劇、公眾消極抵抗增多、政治不穩定等不和諧現象的發生，甚至形成官民對抗。

（一）增強政府管理的合法性

政府的合法性不僅僅是指政治權力的產生和行使合乎法律規定，而且反映公眾對政府的認同和信任。一個政府若要成為一個公眾信任的“好政府”，同時想要累積政府的執政資本，就必須將政府管理建立在公眾的信任基礎之上。在管理過程中，政府的行政行為都與其運用公共權力是否合理得當相關，歸根到底就是討論政府的合法性，而政府合法性直接來源于政府所具備的公眾認可度。

在政治學研究中，合法性通常被理解為政府與公眾之間的關系，作為政治制度、政治秩序和政治統治得以維持的一只看不見的手。[4]從本源上看，合法性和公信力是兩個不同概念，合法性表達公共權力的正當性，公信力則說明政府運作公權力的社會資本。但兩者都是評價性的，對于缺乏民主選舉制度為依托的全能型政府，政府公信力可以作為合法性的近似指標。

政府公信力與合法性的關系首先在于，政府公信力是政府合法性的社會來源。政府合法性的基礎歸結為政治權力是否能獲得普遍認可的問題，既基于人民的同意而統治。更為具體地說，政府合法性涉及政府的政策、執政績效、憲政構架等等都有助于使政府贏得公眾的信任和支持，深入思考不難發現，這些因素在轉化為政府合法性之時，也就構成了公信力的要素來源，政府公信力的累積和增強能提升政府合法性。換句話說，政府公信力是其執政合法性的社會來源。如果公眾支持和擁護不信任或不值得信任的政府，那么政府管理社會事物的職能要么是專治要么是暴力統治。在政府執政過程中，政府公信力、合法性與公眾的支持之間具有邏輯一致性：政府只有具備較高的公信力，才能加強公眾的支持和擁護，進而轉化為公眾的投票意愿，政府才能通過民主的途徑獲得執政的合法性。其次，政府的公信力的提升反過來也有助于增強政府合法性。大部分政府都有自己的行政風格，政府贏得公眾信任和支持的諸多因素所起作用是不同的。歸而言之，政府合法性獲得有四個主要來源:政府長時間存在、績效、政府組織結構、政府通過操縱國家象征，合法性的提升預示著公信力的增強。政府長時間存在說明政府通常會受到公眾的尊重和信任，新政府的合法性往往不夠穩定，許多老百姓還無法確定自己是否要尊重和信任它。保證經濟績效和管理績效，提供安全保障以抵御外敵入侵和內部騷亂，公平對待所有的人，這些都有助于政府提高它的公信力。政府組織結構合理與否，直接關系到具體的社會管理和服務領域，職權不清、管理不明、監督不力勢必降低公眾的信任。再次，政府必須有效地運用國家象征。這有利于加強民族團結、民族自豪感、公民責任感，也就加強了公眾的自我信任、人際信任、政府信任和民族認同，自然而然地加強政府的信任度。這幾種合法性歸源可以通過政府的公信力得到轉換，之所以這樣說是因為政府的公信力能夠加強政府對社會成員的領導能力，引導公眾對政府的積極情感并匯聚成社會的團結的外部力量，從而加強政府執政績效、優化政府結構、發揮國家象征的積極作用，構建民主政治秩序。

（二）樹立良好的政府管理形象

從世界范圍看，政府形象的優劣直接反映了政府管理的執政能力。從政府執政過程看，公眾對政府的信任和支持與對國家的信任和支持是一致的，政府的領導力和動員力、整合能力、回應能力都有利于形成良好的政府形象。

政府形象是政府的綜合素質、管理活動和施政業績在公眾心目中所形成的整體印象和總體評價，是政府的知名度和美譽度的反映。[4]政府形象的塑造取決于政府自身管理活動的科學性、民本性、效率性。更為重要的是政府民主和法治為核心的制度構建，因為民主、法治是政府公信力的兩個基本要求，在這兩個要求的支配下，良好的政府形象包含建設誠信政府、民主政府、法治政府、責任政府、效能政府的制度建設。

從社會契約理論和人民主權理論來談，政府從人民那里獲得了管理權，良好政府形象的塑造最終取決于政府管理權被社會公認，當政府得不到公眾基本的認同和信任時，它不可能得到人們的支持和理解；相反，假設政府的被認可度較高，那么即使政府的政策與公眾的要求有所偏差，繼續獲得公眾的寬容和支持也并非難事。進一步來看，政府公信力與政府形象相互依存，唇寒齒亡。第一，政府秉承立信的原則來完成既定目標的過程，需要不斷與社會成員交流已獲得公眾的信任，在此過程中，公信力表現出政府的可信性，因此公眾對政府的信任自覺使他們趨于理性的評價政府，這有助于樹立誠信政府的形象。第二，政府公信力有助于政府解決社會發展過程中的認同危機。在社會發展過程中，由于財富分配不均、貧富差距等問題必然會導致一部分社會階層對政府的不認同，從而產生認同危機。認同危機必然導致政府形象的消損，只有不斷加強政府公信力才能化解危機。第三，政府管理的目標、責任、出發點都在于維護人民的根本權益，公眾與政府之間的利益與服務是公信力產生的物資基礎，政府只有將人民的利益放到核心位置，才會真正獲得人民的認同和信任。因此，公眾對政府的信任便化成了對政府服務行為和管理水平的認知，這有利于樹立服務型政府的形象。第四，政府的公信力顯示出政府的領導力和動員力以及由此形成的整合優勢，有助于從整體上樹立、改善和鞏固政府的良好形象。

（三）有利于維護社會秩序

社會治安和秩序的維護具有一定的政治性，但是在生活中這種職能又有很強的社會性。[5](P90)政府除了運用暴力武器對社會的穩定擔負應盡的職責以外，政府也要運用自身的公信力來加強社會的治安管理，維護社會治安工作。政府公信力可以通過非暴力手段調動一切可以利用的資源，組織社會力量，最大限度地控制犯罪，協調不同地區、不同民族、不同行業之間的社會沖突，使社會秩序得到穩定和發展。

（四）政府公信力有助于構建良好的政治秩序所賴以存在的法制原則和政治文化

社會領域總是以某種政治權威和文化存在為前提的，權威要求得到廣泛的法制服從，文化則支撐公眾法治服從。任何政府要實現管理的有效性，必然需要法制到法治的轉化，實現公眾的自我管理。一方面，在政府管理并運作公共權力的時代，政治權威意味著政府獲得社會自覺的認同、信任和服從。公信力決定了政府的號召力、凝聚力、動員力、協調力，一個能夠贏得信任和忠誠的政府管理社會秩序的能力不言自明。另一方面，任何政府都有著特定屬于本政府的政治取向模式，也就是政治文化。該政治文化賦予政府以某種形式的合法性，也就是人們對政府理應如此的信心，這一信心決定著他們對政府的正當性支持，而這一正當性的支持正是政府構建良好的社會秩序的關鍵所在。政府的公信力就蘊藏于政治文化中，缺少公信力的政府必將是一個缺乏政府權威的政府，其政治文化的培養也容易受到不利因素的干擾，因為它無法建立有效的社會秩序。

三、提升政府公信力的有效途徑

公信力是政府管理的行政資本和社會資源。政府公信力被認為是在公共管理和公眾自我管理之間連接起的信任契約。在公共權力運行中，政府公信力的提升受到許多因素的影響，例如政治構建、文化遺產、執政模式等等。但是，從政府管理的職能進行分析，提升政府公信力的主要途徑存在于政府、公眾、公共權力三者在政府管理活動中是否有機結合，具體而言，包括三個方面的主要內容。

（一）有效提高政府的行政管理能力

政府如何能夠贏得公眾的信任，首先取決于政府本身所具備的行政素質和管理能力，這些素質和能力集中體現為政府的行政能力。政府行政能力是指一個政府能夠符合時代的趨勢，具有國際上的競爭力與合作力，增進國民生產力，提升社會水準的整體能力。[6](P149)在政府執政過程中，政府是國家的主要治理者和公共權力行使者，社會和經濟建設的承擔者，政府做得如何，公眾是評價者、政府如果不加強自己的行政能力，就難以應對公眾不斷上升的期望和權利要求，這必然會降低政府在公眾中的整合能力和領導能力，弱化公眾對政府的信心，后果可能是政府公信力的下降。由此觀之，政府的行政能力實際上變成了政府管理職能的一種重要資格。

鞏固和提升政府公信力，首要任務是提高政府在經濟發展中的執政能力。經濟建設的執政能力，就是政府制定和行使合理的經濟發展規劃，實現國富民強，經濟的持續、穩定、快速、有序的健康發展是政府行政能力的直觀表現。經濟發展和國家繁榮是人民生活水平提高的物質基礎，也是政府管理成效的主要指標之一。無論發達國家還是發展中國家，經濟發展停滯或者倒退和高失業率往往很容易削弱政府的公信力。其次，必須提高政府依法治國和民主護國的能力。民主法制要求政府在法制軌道上實現行政管理，基于法制框架下的行政管理有助于發展政治民主、政府清廉，因而能夠提升其公信力。再次，必須增強政府維護社會秩序和社會進步的能力。任何社會都會有沖突與矛盾，沖突勢必造成社會動蕩，影響政治與市場秩序，從而損害公眾的利益，甚至導致社會的無政府主義，其結果必然損傷公眾對政府的信任和信心。因此，政府的公信力必須建立在化解社會矛盾和推動社會健康發展的基礎之上，這要求政府運用所掌握的行政資源有效解決社會沖突以確保社會和諧穩定，努力整合社會資源以構建社會良性有機運轉，積極領導社會建設以推動社會發展和成長。

總而言之，行政能力涉及經濟成長、法制建設和社會有序進步等方面，是政府公信力的重要來源。這些行政能力最終表現為政府運用公權所取得的行政效能，即在經濟、法治和社會三方面的行政績效。能夠獲得良好行政績效的政府，其管理就被證明是有效的，這種有效性是政府行政能力的外在表現，是政府贏得公眾信任和支持的重要根據，而公眾的信任是政府公信力的核心要素之一。

（二）努力滿足公眾合理的利益訴求

工業化的多元社會，人們存在著文化、經濟、社會、種族和宗教背景上的差別，由此形成多元化價值觀，公眾必然有不同的利益訴求，政府如何提高利益訴求的回應能力關系到公眾對政府的信任。

對于政府來說，要通過滿足公眾合理的利益訴求提升自身公信力，首當其沖的是聚焦民生，在國家發展的基礎上不斷提高人民的生活水平和健全福利體系。公眾的利益訴求是否得到回應之所以能夠決定政府的公信力，是因為“政府和國家的自身改革不僅需要滿足效率的目標，也得對選民冷漠做出回應，即使是最發達的民主國家也存在這個問題。”[7](P268)馬克思就深刻地指出：“每一個人的利益、福利和幸福同其他人的福利有不可分割的聯系，這一事實確是顯而易見的不言而喻的真理。”[8](P490)公眾信任政府，是因為政府在既定條件下能夠預知、實現和滿足公眾的利益訴求，無論政府發展經濟的能力有多強、有多快，如果經濟增長下的社會轉型不能滿足公眾利益訴求，公眾也不會信任和支持政府。其次，必須協調公民個人利益與國家整體利益、短期利益與長遠利益的關系。公民的利益訴求有時是偏頗和非理性的，合理的利益訴求總是與國家的發展和社會的進步相一致。因此，盡管政府必須承認個人利益訴求的合理性，也必須協調公民的“私欲”服從于整體利益，協調地方的短期利益和國家的長遠規劃。再次，必須讓社會公眾享受社會發展的成果。公眾利益在一個側面看就是公共利益，如果社會發展帶來的財富和福利被少部分人壟斷，而不是人民日益增強的財富與福祉，那么政府將面臨喪失公信力的危險，因為貧富差距會挫傷公眾對分配政策的懷疑與不信任，從而降低對政府的忠誠并產生階層沖突，破壞社會的包容能力和政府的公信力。

公眾的利益訴求得到政府回應反映出政府的管理職能和行政行為的基本價值取向，公眾對政府回應的評價只有政府合格與否的簡單模式，很少理解政府為之努力的行政成本。如果政府稍有不慎便會影響自身公信力的維持。因此政府必定在行政過程中全心全意、努力維護人民的根本利益，做出合理的回應。即使政府因特殊條件不能滿足公眾的利益要求，也要利用自己的領導渠道給予回應的解釋，使公信力維持在較高水平，而一個只考慮統治階級利益的政府，其行政管理絕非以人民利益至上為價值導向，這樣的集團政府和尋租政府，其公信力既缺少法制的制度，更缺乏堅實的社會基礎。

（三）完善政府管理的運行機制

政府除了提供安全和秩序之外，還要有體現人民的公意、公平、公共利益等諸多價值理念。公意是政府管理的倫理哲學，政府管理如果偏離了人民意愿就缺乏群眾基礎。公平是政府作為公力救濟的衡量指標，政府管理社會事務失去公平會造成社會抱怨。只有完善政府管理的運行機制，才能更好地實現公意、公平、公共利益，這三要素是政府公信力提升的內在要求。

第一，體現人民公意,就必須科學管理、民主管理、依法管理。當然，在實現人民公意的過程中，公民的意愿與政府實際管理之間總會存在一定的張力。為此，必須堅持科學管理、民主管理、依法管理的有機統一，堅持科學決策、民主決策、依法決策的內在統一，堅持“科學管理、民主管理、依法管理”與“科學決策、民主決策、依法決策”的系統統一，只有這樣才能夯實人民公意，做到“情為民所系”。第二，政府管理必須保證社會公平，協調公平與效率之間關系。完善政府法制管理制度能夠維護公共權力服務于社會公平，減少政府管理過程中的只注重效率而犧牲社會公平，建立公平的社會是政府管理的基本要求。只有政府管理在保證公眾的公平條件下，才能實現“權為民所用”。第三，政府管理必須滿足公眾利益的基本要求。完善政府法制管理制度能夠迫使公共權力服務于社會公共利益，減少政府管理在運行過程中的自主性偏差以及由此帶來的社會影響，從而將公眾對政府管理的不信任消除在制度構建的過程之中，而不是讓其泛濫于社會生活之中。換句話說，亦做到“利為民所謀”。完善政府管理的運行機制，努力體現公意、公平、公共利益，做到“情為民所系、權為民所用、利為民所謀”，從制度上保障公眾的權力、權利、權益，將有助于提升政府的公信力，從而提高政府的威信，實現政府工作的目標，提高人民的生活水平，促進社會的全面、協調、可持續發展。

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［責任編輯：李冬梅］

D035.1

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1008-8466（2012）06-0043-05

2012-08-09

陳慶淵（1984— ），男，云南臨滄人，臨滄師范高等專科學校政法系助教，主要從事政治發展研究。