論發揮參政黨民主監督功能的價值與路徑

袁為海，吳 輝

（中共中央黨校 黨建教研部， 北京 100091）

論發揮參政黨民主監督功能的價值與路徑

袁為海，吳 輝

（中共中央黨校 黨建教研部， 北京 100091）

民主監督是我國參政黨的一項重要功能。發揮參政黨的民主監督功能，是中國政黨制度的一大特點和優勢。充分發揮參政黨的民主監督功能，提高參政黨民主監督的效果，客觀上有利于增強中國政黨制度的合法性和正當性。

政黨制度；參政黨；民主監督

一、發揮參政黨民主監督功能的價值

民主監督是我國參政黨的一項重要功能。充分發揮參政黨的民主監督功能，對于中國共產黨始終為人民執好政、掌好權，對于參政黨自身發展，以及對于增進中國政黨制度的合法性，具有重要意義。

首先，發揮參政黨的民主監督功能，有利于執政黨加強和改進工作。不受監督的權力是危險的權力，不受制約的權力必然導致腐敗。權力必須受到監督和制約，這已是現代社會共識。孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有邊界的地方才休止。”[1](P154)基于歷史原因和具體國情，我國形成了由中國共產黨一黨執政、多黨參政的政黨制度。在這種政黨制度下，要防止和制約執政黨及其干部濫用權力、蛻化變質，必須充分發揮參政黨的民主監督功能。

參政黨的民主監督能夠幫助執政黨加強和改進工作。鄧小平曾指出，“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。……憲法上規定了黨的領導，黨要領導得好，……就要受監督”，[2](P225)包括黨內監督、群眾監督以及民主黨派和無黨派民主人士的監督。“黨外的民主人士，能夠對于我們黨提供一種單靠黨員所不容易提供的監督，能夠發現我們工作中的一些我們所沒有發現的錯誤和缺點，能夠對于我們的工作作出有益的幫助。”[2](P270)國務院新聞辦2007年發布的《中國的政黨制度》白皮書也指出：“中國共產黨與各民主黨派互相監督，有利于強化體制內的監督功能，避免由于缺乏監督而導致的種種弊端。”各民主黨派反映和代表著各自所聯系群眾的具體利益和要求，能夠反映社會上多方面的意見和建議，能夠提供一種除中國共產黨自身監督之外更多的外部監督，有利于執政黨決策的科學化、民主化，有利于督促其更加自覺地抵制和克服官僚主義和各種消極腐敗現象，加強和改進執政黨的工作。

其次，發揮參政黨的民主監督功能，有利于參政黨實現自身價值，是參政黨獲得發展的重要途徑。從歷史上看，中國共產黨在建國之初保留民主黨派的一個重要目的就是發揮其民主監督功能。毛澤東曾指出：“我們有意識地留下民主黨派，讓他們有發表意見的機會，……就是那些罵我們的，……我們也要養起來，讓他們罵，罵得無理，我們反駁，罵得有理，我們接受。這對黨，對人民，對社會主義比較有利。”[3](P34-35)在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》一文中，毛澤東又提出：“一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監督共產黨的是勞動人民和黨員群眾，但是有了民主黨派，對我們更為有益。”[3](P235)可見，發揮參政黨的民主監督功能，是歷史賦予中國參政黨的重大責任。從現實看，中國共產黨作為領導黨和執政黨，要實現科學執政、民主執政、依法執政，實現決策的科學化、民主化，抵御各種消極腐敗因素侵蝕的危險，迫切需要來自各方面的監督。在這方面，參政黨擁有獨特優勢。它們既可以根據自身人才、知識匯聚的特點，集思廣益，提出切中時弊的意見建議，推動執政黨決策的科學化和民主化，又可以通過對執政黨權力運行及官員履職情況的監督，促使執政黨保持先進性和純潔性。從這一意義上講，民主監督是參政黨的現實政治價值所在。從參政黨自身發展來看，充分發揮民主監督功能是參政黨擴大影響力，實現自身發展的重要途徑。目前，與執政黨黨員隊伍的迅速上升相比，我國各民主黨派的發展相對緩慢。這既與民主黨派招收黨員的特點有關，也與一段時期以來民主黨派的代表性趨于模糊有關。參政黨要走出發展困境，有必要通過發揮民主監督功能，強化自身的影響力，并以此吸納黨員，實現自身發展壯大。

再次，發揮參政黨民主監督功能，是緩解我國政黨制度壓力，增強政黨制度合法性的題中之義。當代世界各國的政黨制度大致可以分為壟斷型、競爭型和合作型三種。我國實行的政黨制度，既非蘇聯式的一黨制，也區別于西方國家的兩黨制和多黨制，而具有鮮明的中國特色。長期以來，國外對我國政黨制度的合法性抱有很多疑慮。譬如，一些西方國家指責中國搞“一黨專制”，執政黨的權力不受約束，因而是與民主相悖的。在國內，處于體制轉軌、社會轉型時期，執政黨的建設還面臨不少問題，有的還很嚴重，一定程度上引起人們對中國政黨制度合法性的擔憂。而充分發揮參政黨的民主監督功能，提高參政黨民主監督的效果，客觀上有利于增強中國政黨制度的合法性和正當性。

二、發揮參政黨民主監督功能的路徑思考

發揮我國參政黨的民主監督功能，提高參政黨民主監督的效力，需要考慮從以下方面著手。

（一）提高對參政黨履行民主監督功能的認識

當前，不論在執政黨還是參政黨內，對于參政黨履行民主監督功能都存在一些認識上的誤區。在執政黨方面，部分領導干部對我國多黨合作制度形成的背景了解不多，對多黨合作制度重要性的認識不足。他們往往習慣于把民主黨派視為中國共產黨的異己力量或政治擺設，認為開展多黨合作是執政黨自尋煩惱。在這種潛意識支配下，他們把參政黨的民主監督看得較輕。在參政黨方面，對于履行好民主監督職能也存在信心不足。例如，有的民主黨派成員存在“三怕”心理，即怕越位、怕添亂、怕冒風險——擔心民主監督會影響到參政黨與中國共產黨之間的友黨關系。這在一定程度上影響和制約了參政黨民主監督的積極性和主動性。因此，發揮參政黨的民主監督功能，需要加大對我國政黨制度的宣傳力度，提高各政黨對參政黨履行民主監督職能重要性的認識。執政黨要把多黨合作制度知識的培訓納入干部教育的范疇，把干部自覺接受民主監督的情況作為考核干部的硬性指標。參政黨要強化責任意識，勇于對執政黨進行監督，以積極作為體現自身價值。

（二）提高參政黨民主監督的法制化水平

法制化是參政黨發揮監督功能的重要前提。當前，我國參政黨民主監督的法制化水平還不高，主要表現在三個方面。一是民主監督缺乏法律約束力。參政黨的民主監督，與國家權力機關的監督和行政、司法機關的監督相區別，不具有法律強制性。政協機關作為參政黨參政議政、民主監督的重要組織形式，發揮監督職能，但是政協的監督也不具法律效力。政協的監督作用，主要表現為協商、討論，對政府工作提出批評和建議，但這些批評建議對政府沒有約束力。二是民主監督缺少具體法律依據。我國雖然在1993年憲法修正案中，將政黨制度寫入了憲法，中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度受法律保護，但至今還沒有出臺有關參政黨履行民主監督功能的具體法律。三是民主監督缺少可操作的實施細則。盡管我國先后出臺了一系列規范參政黨民主監督的文件，如《關于政治協商、民主監督的暫行規定》、《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》等，但這些文件主要是執政黨的黨內文件和人民政協的內部文件。這些文件對參政黨民主監督的原則、內容和方式作了規定，但缺少具體實施細則，如對監督的程序、監督的職責等缺少可操作的規范。這種狀況使參政黨的民主監督往往流于形式。

要改變上述狀況，迫切需要出臺一部專門的《民主監督法》，以此來增強參政黨民主監督的法制化水平。《民主監督法》應當確定民主監督在我國監督體系中的法律地位，以及民主監督的原則、內容、程序、方式等，維護監督主體的法律權益，保證被監督對象在憲法和法律范圍內活動。這種法制化建設將使參政黨的民主監督有法可依，并且形成規范。但它本身不會改變參政黨的性質，也不會造成國家權力的多元化。

（三）不斷增強參政黨民主監督的實效

我國的八大民主黨派，具有人才薈萃、聯系面廣、相對超脫等特點和優勢。執政黨接受民主黨派的監督，要重視發揮參政黨的人才優勢，拓寬政治參與的渠道，為參政黨實現監督創造條件。要發揮參政黨聯系面廣的優勢，重視采納參政黨提出的意見、建議，暢通信息交流渠道，對不予采納的意見要及時進行說明和反饋。要重視發揮參政黨民主監督的地位和經驗優勢，認真總結參政黨的監督實踐，并使之上升為理論，以進一步指導未來的監督工作。

（四）加強參政黨建設，提升參政黨民主監督的能力

參政黨發揮民主監督作用的質量如何，不僅與作為被監督者的中國共產黨有關，也與作為監督者的參政黨民主監督的能力有關。早在1957年2月毛澤東就曾指出：“共產黨同各民主黨派長期共存，這是我們的愿望，也是我們的方針。至于各民主黨派是否能夠長期存在下去，不是單由共產黨一方面的愿望作決定，還要看各民主黨派自己的表現，要看它們是否取得人民的信任。”[3](P235)這就提出了參政黨自身建設的問題。參政黨要發揮好民主監督功能，有必要加強組織和人員兩方面的建設。就組織建設而言，當前我國參政黨履行民主監督功能，缺乏相應的組織機構，客觀上制約了監督的效果。加強參政黨的組織建設，應做好以下方面工作：建立專門的民主監督機構，負責匯總有關信息、開展民主監督；健全工作制度，確保監督機構正常運轉；提高機構工作人員素質，以優良作風樹立參政黨的良好形象。就人員建設而言，首先，參政黨要努力把那些監督意識強、敢于監督、善于監督的人吸收到黨內來。其次，要綜合考慮年齡、職業、知識、工作背景等因素，優化人員構成，發揮各類人才的優勢，提高監督實效。再次，參政黨應鼓勵本黨黨員進入國家政權機關，參與實際政治過程，為更好發揮民主監督功能打下實踐基礎。

（五）保障參政黨知情權，提高民主監督效力

充分知情是民主監督的先決條件。當前我國參政黨履行民主監督功能，往往面臨信息不足的困難。主要表現在：參政黨獲取信息的渠道相對較窄，參與多黨合作、政治協商的機制欠規范；執政黨的一些重大決策和重要人事任免，往往只是在方案即將公布之時，才向參政黨有關人員通報情況，征求意見，使參政黨很難有充分的時間進行準備，其民主監督往往處于被動狀態。參政黨在獲取信息方面的不足，一定程度上制約了監督的效果。

保障參政黨享有充分知情權，提高民主監督的效果，一要擴展參政黨獲取信息的渠道。中國共產黨與參政黨之間的政治協商要制度化、常態化，并形成多層面、多層次的溝通網絡機制。要逐步加大選拔民主黨派干部擔任政府公職的力度，使其在參與政治實踐中，充分了解真實情況，并向參政黨及時反饋。二要完善重大決策通報制度。凡是決定重大問題、重要人事任免的會議都應邀請參政黨參加，當面聽取參政黨意見。要改變通報程序，變事后告知為事前征詢，為參政黨履行監督職能創造條件。三要改進信息獲取方式。在當今時代，參政黨獲取信息，除了參與黨際協商外，還可以通過網絡媒體及其他多種渠道，如建立民意調查網站與執政黨進行網絡民主協商，以及開通熱線電話、組織社會跟蹤調查等。

總之，發揮參政黨的民主監督功能，是中國政黨制度的一大特點和優勢。我們應在不斷總結實踐經驗的基礎上，把參政黨的民主監督工作不斷提高到新水平，使之更好地服務于中國特色社會主義民主政治的實踐。

[1]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].北京：商務印書館，1965.

[2]鄧小平文選（第一卷）[M].北京：人民出版社，1989.

[3]毛澤東文集（第七卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[4]江澤民文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，2006.

D665

A

1008-8466（2012）06-0054-03

2012-08-12

袁為海（1987— ），男，山東泰安人，中共中央黨校黨建專業碩士研究生，主要從事中國政黨制度研究；

吳輝（1969— ），男，湖北監利人，中共中央黨校黨建部副教授，主要從事政黨理論與黨的建設研究。

張忠義］