內蒙古生態經濟發展中的稅收政策探析

劉俊清

(內蒙古財經學院 旅游學院，內蒙古 呼和浩特010051)

在國家的大力支持下，內蒙古相繼實施了退耕還林工程、京津風沙源治理工程及退牧還草等重點生態建設，成效顯著。但是我們也應看到，內蒙古仍然是全國的生態脆弱區，特殊的地理環境決定了其生態系統的脆弱性:一是內蒙古地區氣候干旱，中西部降水嚴重不足，近幾年由于過度放牧、盲目開墾及鼠害、蟲害等原因，草場退化十分嚴重;二是水土流失、土地荒漠化現象嚴重。內蒙古是我國荒漠化土地分布最廣、危害最大的地區之一，全區僅有17個旗縣市沒有明顯沙漠化。

近年來國家雖然不斷加大對生態經濟建設的投入，但重點工程任務與需治理面積差距仍然很大。隨著內蒙古工業化和城鎮化進程的加快，環境壓力不斷加大，資源開發與環境保護的矛盾將會更加凸現出來。如何推動內蒙古自治區經濟社會與環境資源的全面、協調、可持續發展是我們面臨的重大課題。

一、稅收政策對內蒙古生態經濟發展的必要性

內蒙古在認真落實國家稅收制度和稅收政策的同時，注重發揮主動性和創造性，充分發揮好稅收職能，大力助推生態經濟建設。一是充分發揮稅收籌集收入的職能作用，為內蒙古自治區的生態經濟建設提供了可靠的資金保障。2002年至2008年的7年間，稅收總額由2002年的162億元增長到2008年的921億元，7年間增長了5.7倍。以稅收的高增長為基礎，內蒙古加大財政投入，充分發揮公共財政的職能，大力推進生態經濟建設。過去5年間，中央和內蒙古自治區累計投入生態經濟建設資金350多億元，在內蒙古實施了退耕還林、退牧還草、天然林保護等一系列重要生態建設工程，使全區生態惡化趨緩，局部生態改善明顯;二是認真落實支持生態經濟建設，促進循環經濟發展，促進環境保護，促進節能減排的稅收政策。與此同時，內蒙古針對資源開發帶來的環境問題，在稅收權限范圍內積極調整稅收政策，包括調整資源稅征收定額標準，推進資源節約;調整土地使用稅征收標準，促進土地的集約利用等。這些措施都對促進資源節約起到了積極的作用。內蒙古是一個具有稅收政策比較優勢的政策聚集區，國家普惠性的稅收政策、民族區域自治區稅收優惠政策、西部大開發和振興東北等老工業基地等多元稅收政策疊加，構成了內蒙古自治區獨特的稅收政策優勢。如何立足內蒙古實際，找準稅收與生經濟建設的切入點和著力點，助推內蒙古自治區的生態經濟建設，是我們必須做好的一篇大文章。

二、內蒙古生態經濟發展中稅收政策存在的問題

(一)生態和環境保護投入不足，最重要的原因就是政府財力不足

控制環境污染和生態破壞，改善環境質量，必須有充足的資金投入。國際經驗表明，當治理環境污染的投資占GDP的比例達到1.0%-1.5%時，可以控制環境污染惡化的趨勢;當其比例達到2.0%-3.0%時，環境質量可有所改善。發達國家在20世紀70年代環境保護投資已經占GDP的1%-2%，其中美國為2%，日本為2%-3%，德國為2.1%。在我國，污染治理投資長期以來處于較低水平。上世紀80年代初期，全國環保治理投資每年為25-30億元，約占同期GDP的0.51%;到20世紀80年代末期，投資總額超過100億元，占同期GDP的0.60%左右;“九五”期末，投資總額達到1010.3億元，占同期GDP的1.02%，首次突破1%;“十五”期末，投資總額達到2388億元，占到了同期GDP的1.30%;2007年，全國環境污染治理投資總額達3387億元，占同期GDP的比重為1.36%。我國這幾年的環境污染投資總額占國內生產總值的比重雖呈逐年遞增趨勢，但變化的幅度并不是很大，而且始終沒有跨越1.0%-1.5%這個范圍［1］。在內蒙古，2007年用于環境保護的支出為61億元，當年GDP為6091億元，環保投入僅占當年GDP的1%。遠遠低于國際公認的投資標準。隨著內蒙古資源開發力度的加大，資源優勢在逐步轉變為經濟優勢的同時，給生態造成了很大的壓力。與此同時，資源優勢并沒有轉變為相應的地方稅收優勢和可用財力優勢，制約著對生態和環保的投入。當前，在既定的稅收制度下，內蒙古的產業結構、企業結構等問題是制約內蒙古稅收總量和稅收結構的重要因素，進而影響到公共財政對生態和環保的投入。

(二)稅收制度不完善是影響稅收促進生態經濟發展的制度性保障問題

稅收制度保持相對的長期性、穩定性是制度的本質要求。但是隨著經濟發展中出現的新情況、新問題，稅收制度改革顯得滯后。1994年實現分稅制以來，我國實施的稅收制度改革，基本上沒有涉及到對資源和環境稅制的根本性改革。現行的與生態經濟建設有關的稅收制度安排，如資源稅，對生態經濟建設的制度性保障作用也沒有得到充分發揮［2］。主要體現在:

一是資源稅的調節作用沒有充分發揮。資源稅是當前與建設資源節約型社會相關性很強的一個稅種。從資源稅職能看，目前存在的問題有:第一，稅率低，沒有影響價格形成機制，沒有起到應有的調節產量，節約資源的作用。隨著資源價格的飄升，資源豐富地區更加依賴資源投入實現經濟的增長，當價格高企時，通過價格拉動和產量的增加來獲取高額利潤，造成了企業依賴價格市場，使企業失了研發和創新動力。當價格低位徘徊時，靠掠奪式開采保收入。以煤炭為例，當煤炭售價下降10%，煤炭企業要想維持原有的銷售水平，實現企業的利益最大化，煤炭企業就必須增產10%，通過增產保收入;第二，采取定額征收的計稅辦法，缺乏對價格的反應機制。隨著資源供需矛盾的突出，資源的價格必然會提高，但我國資源稅定額征收的計稅辦法使應納稅額與價格變化相脫離，企業為了追求暴利瘋狂地進行開采，而國家稅收占企業凈利的比例卻大大降低。就內蒙古而言，煤炭資源稅經過幾次調高稅率，現行原煤炭資源稅稅額為每噸3.2元，相對于每噸200元左右的出廠銷售價格而言，僅占1.60%。2008年，內蒙古煤炭資源稅收入為7.7億元，僅占全區稅收收入的1.3%;第三，資源稅的計算以產量為基數，而不是儲量。以煤炭為例，煤炭開采企業“挑肥揀瘦”，造成資源浪費，嚴重破壞資源。目前，我國煤礦的回采率只有35%，這意味著實際存儲100萬的煤礦，只開采了35萬噸，有65萬噸被白白浪費，這顯然與我國建設資源節約型社會的目標背道而馳。

二是與生態經濟建設相適應的環保稅缺位。從稅收促進壞境保護的角度看，我國現行環境稅收制度在實踐中存在最為明顯的缺陷是:與環境保護有關的稅種，無論是稅目、稅基、還是稅率，都未以環境保護和經濟可持續發展為出發點，不是真正意義上的環境稅收。與發達國家相對完善的環境稅收制度相比，我國缺少針對污染和破壞環境的行為或產品課的專門性稅種。環境保護稅的缺位，既限制了稅收對污染、破壞環境行為的調控力度，又以形成專門用于環境保護的穩定的收入來源，弱化了稅收的壞境保護作用［3］。

(三)稅收政策調整不及時是影響稅收促進生態經濟發展的政策性支持問題

1994年稅制改革以來，國家實施的一系列的稅收政策調整，從稅收組織收入職能這一角度看，其中減收的因素主要集中在地方稅收，極大地侵蝕了地方稅基，削減了地方稅存量。近年來，隨著內蒙古經濟的快速發展，稅收基數和稅收規模的擴大，這種影響更為明顯。我們僅以一個稅種和一個企業為例。從2008年1月1日起實行新企業所得稅法后，內蒙古除企業所得稅全部繳入中央國庫以外的其它企業實行“統一計算，分級管理，就地預繳，匯總清算、財政調庫”企業所得稅征收管理辦法。在這項政策實施前的2007年，神華集團在內蒙古鄂爾多斯市的分機構神華準格爾煤炭運銷公司、神華結算部、神華萬利煤炭有限責任公司、神華金烽煤炭分公司等4戶企業，在內蒙古繳納企業所得稅13.4億元。2008年實施新的企業所得稅法后，4戶企業就地預繳企業所得稅只有2.3億元，大部分企業所得稅在神華總部所在地繳納。由此，產生的稅收轉移至少在10億元。從稅收政策的調節作用這一角度看，稅收政策缺乏對生態文明建設的廣泛參與。特別近年來，國家大力促進循環經濟發展，推動節能減排，轉變發展方式，在這些方面，稅收政策明顯缺失。

三、內蒙古生態經濟發展的稅收對策支持

(一)調整經濟結構，夯實經濟、稅收、生態良性互動的經濟基礎

1.優化產業結構。對內蒙古來講，大力發展第三產業，既能夠減輕對能源的依賴、減輕經濟發展對資源環境的壓力，又能夠實現增加地方稅收的比重、增加地方財力的目標，進而增加對生態建設和環境保護的投入。為此，必須把大力發展第三產業作為改善環境、改善稅收收入級次結構、增加地方稅收和可用財力的著力點。內蒙古的發展必須是二、三產業的協調發展，大力發展第三產業，在發展交通運輸業、批發零售業、住宿餐飲業等傳統產業的同時，大力發展科技、教育、文化、房地產、金融、信息服務等新興服務業。

2.提升產業層次。內蒙古發揮能源優勢，實現能源產業升級，促進能源轉型，資源轉化，實現發展由高碳能源向低碳能源的轉變。降低能源和高耗能產業占全區工業經濟的比重，提高裝備制造業和資源下游產品加工對工業經濟增長的比重。特別是對占能源產業比重大的煤炭產業，應通過資源整合和提高技術裝備水平，提高回采率，促進資源節約。依托優勢能源產業，向相關領域延伸和擴張，延伸能源產業鏈，提高能源產品的附加值，將資源優勢轉化為稅收優勢。結合環境治理帶來的的環保市場需求，大力發展環保產業。引導和鼓勵區內外優勢企業向非資源型產業投資。大力優化能源結構。應充分發揮內蒙古風能、太陽能的優勢，大力發展風能、太陽能等新能源產業，改善優化能源結構。應把發展循環經濟作為實現節約資源和環境保護的著力點，建設工業余熱利用、建筑節能改造、煤礦疏干水利用、資源綜合利用和工業污染源治理項目，通過在企業內部交換物流和能流，建立生態產業鏈，提高資源綜合利用率。

3.調整企業結構。近年來，內蒙古的發展，主要是依靠大企業、大項目的支撐，中小企業發展相對不足。當資產增值和收入的絕大頭屬于國家、由政府機構和國有企業去花費時，政府和國有企業更喜歡看得見、摸得著的重化工業。相比之下，如果通過發展中小企業和民營經濟，使產生現金流的資產集聚于百姓，資產增值后百姓家庭的消費就會跟著增加。因此，加快發展中小企業是改善GDP投資和消費結構、擴大就業、增加地方稅收的現實需要。當前，在內蒙古的經濟領域特別是能源開發領域，資源配置向大企業集中，對中小企業和民營資本產生了擠出效應。內蒙古應在資源和能源開發過程中，在引進區外大型企業集團的資金、技術、人力等優勢要素的同時，注重培育和扶持地方企業，組織地方大型企業集團，形成中央企業、區外企業和區內企業共同開發資源，共同發展的合理局面。應積極引導中小企業圍繞優勢特色產業搞延伸，圍繞重點項目和重點企業搞協作，圍繞大型基地搞配套，促進中小企業的園區化、特色化、集群化發展，促進各個市場主體公平競爭，培植壯大地方稅源，保障地方財力的可持續增長。

(二)完善稅收制度，構建有利于生態經濟發展的稅收制度保障

作為直接來源于資源開發的資源稅，因其稅率偏低、計稅方式不合理，導致資源稅收入偏少。以煤炭為例，內蒙古煤炭資源稅經過幾次調高稅率，現行原煤資源稅稅額為每噸3.2元，相對于每噸200元左右的坑口價而言，僅占1.6%。現行資源稅實行從量計征的征收方式，稅收收入只與產量有關，而與銷售價格無關，因而稅收收入并不隨著煤炭價格上漲而增加。2006年，內蒙古煤炭資源稅收入為7.7億元，僅占全區稅收收入的1.3%。此外，現行的資源稅征收范圍過窄，僅設有煤炭，石油、天然氣、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦，有色金屬礦原礦、鹽等7種稅目，對大部分非礦藏品資源沒有征稅，是一種狹義的資源稅。資源稅的征收目的是調整資源開采企業的級差收入，其級差收入通過實施差別定額稅額標準進行調節，具體納稅人適用的稅額主要取決于資源的開采條件，與該資源開采的環境影響并不直接相關。顯然，這與我國節約資源、實現經濟可持續發展的戰略不協調［4］。針對以上情況，資源稅的改革應著眼于:一是應擴大資源稅的征收范圍。應將水資源、森林資源、土地資源、草地資源等嚴重短缺和受破壞浪費嚴重的資源列入資源稅的征收范圍。并結合我國的稅制改革，逐步將現有的礦產資源補償費、礦區使用費、土地使用稅、耕地占用稅并入資源稅，使調整后的資源稅成為真正意義上的資源稅;二是應調整和提高資源稅的征收標準，改革計稅依據。征收標準應包含資源價值補償和環境損失的因素。改革后的資源稅征收標準，應使資源的價格盡可能真實地反映資源本身的價值和稀缺程度，以促進企業節約資源，提高資源的利用效率;三是應對部分資源稅實行從價定率征收的改革，由現行的從量征收改為從價征收，建立資源稅收入隨資源收收益變動的調節機制，并適當提高稅率水平。資源稅和資源產品的價格掛鉤后，借助市場調節機制引導礦業生產主體合理開發節約資源，增加資源型地區的財政收入有利于資源型地區統籌發展四是應試探索建立與資源利用水平掛鉤的浮動稅率借鑒發達國家經驗，開征保護環境的專門稅種-環境稅收，對生產、消費或處理過程中造成污染的產品開征環境稅。通過改變產品相對價格，使外部成本內在化，抑制外部不經濟行為，促使生產者和消費者考慮其活動對環境所造成的影響，有助于節約資源，改善環境，實現經濟的可持續發展。

(三)調整稅收政策，完善支持生態經濟發展的稅收政策體系

完善稅收政策體系，注重運用稅收優惠和稅收懲罰兩種手段。一方面對節能環保企業加大稅收優惠，另一方面對環保不達標的企業，可取消其享有的稅收優惠或加大稅收懲罰，逐步建立激勵和限制并重的節能環保稅收機制。

2012年3月5日第十一屆全國人大五次會議召開，溫家寶總理在政府工作報告中多次提到建設生態經濟，財政預算報告中指出我國今年稅制改革達六項:營業稅改征增值稅、消費稅、資源稅、房產稅、城市建設維護稅、環境保護稅。這也預示著稅收政策在推動內蒙古生態建設中將發揮著越來越重要的作用。

［1］張倫倫.稅收分成規則變化對我國財政收入格局的影響［J］.稅務研究，2006，(4).

［2］劉紅梅，孫夢醒，王宏利等.環境稅“雙重紅利”研究綜述［J］.稅務研究，2007，(7).

［3］張光文.促進循環經濟發展的價格與稅收政策［J］.揚州大學稅務學院學報，2008，(2).

［4］潘明星，朱雪艷.構建壞境稅制體系促進人與自然和諧發展［J］.稅務研究，2006，(3).

［5］李冬梅.試論我國地方稅收管理權問題［J］.稅務研究，2006，(1).