規(guī)則的規(guī)則

■本刊評論員

規(guī)則的規(guī)則

■本刊評論員

據(jù)北京大學(xué)一研究機構(gòu)透露：今年，研究人員向42家政府部門申請公開“人均辦公經(jīng)費”信息。有9家公開了，15家承諾決算批復(fù)后公開；還有7家至今對公開申請置之不理，11家以各種理由予以拒絕。這篇報道在揭示“行政透明度”現(xiàn)狀的同時，也讓人不禁追問：為什么不同政府部門對行政信息公開相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行如此不同？為什么不同的單位和個人對這些法規(guī)的解讀大相徑庭？在質(zhì)疑一些單位“有法不依”的同時，有一點不容忽視：相關(guān)法規(guī)生成過程和執(zhí)行標準須重新審視。因為“規(guī)則”要有效地執(zhí)行，還需要有效的“規(guī)則的規(guī)則”加以保障。

“規(guī)則的規(guī)則”、“生成制度的制度”源自布坎南的說法。除了立法的憲政基礎(chǔ)，“規(guī)則的規(guī)則”還應(yīng)包括一系列的操作和技術(shù)上的規(guī)范。一些部門拒絕公開“人均行政經(jīng)費”，公民社會有權(quán)對其作出機構(gòu)臃腫、開支過大而不堪示人的合理質(zhì)疑，但相關(guān)法規(guī)剛性如何、法條自身有無漏洞可鉆、是否明確了一致可循的操作規(guī)程、法規(guī)執(zhí)行中出現(xiàn)爭議時解釋權(quán)和裁決權(quán)是否落實，這些方面若存在問題，也會使行政信息公開產(chǎn)生折扣。

憲政層面的“規(guī)則的規(guī)則”強調(diào)立法的程序正義、公平與效率的價值取向、限制公權(quán)、消除特權(quán)、保障公民權(quán)利。包括“人均行政經(jīng)費”在內(nèi)的公共信息，可能對一些部門自身利益過于“敏感”，這些部門對公開相關(guān)信息不夠積極甚至有抵觸。“規(guī)則的規(guī)則”出了問題，會生成無效率的制度，會產(chǎn)生系統(tǒng)性的低效率和全局性的錯誤。當出現(xiàn)不少部門一致拒絕政務(wù)信息公開的申請時，審視法規(guī)是否完善及不夠完善的法規(guī)形成過程就成為必要。

從操作和技術(shù)層面來看，也有一些問題需要追問。其一，如果說獲得此類公共信息是公民的合法權(quán)利，一些部門卻拒絕兌現(xiàn)，能拿他們怎么辦？這就是公共規(guī)則的剛性問題。沒有人能擁有超越憲法和法律的權(quán)利，公共部門必須不折不扣地執(zhí)行法律規(guī)定，否則要有切實的問責手段“如期而至”。當缺乏對“有法不依”者的問責規(guī)則時，規(guī)則可執(zhí)行也可不執(zhí)行，就喪失了應(yīng)有的價值。

其二，規(guī)則正當性的一個重要方面就是其可操作性。如果規(guī)則太原則、太模糊，理解上就有分歧，執(zhí)行與否就沒有評判標準，規(guī)則就會有空子可鉆。有些部門提出的一些拒絕公開“人均行政經(jīng)費”的理由，如該項申請“概念不清”，申請者需要“資格”等說明制度設(shè)計上保障規(guī)則的可操作性也是非常必要的，否則規(guī)則還是容易被曲解。

其三，當出現(xiàn)眾多部門拒絕公開“人均行政經(jīng)費”這樣的公共信息并引起爭議時，相關(guān)擁有法規(guī)解釋權(quán)的部門并沒有及時現(xiàn)身作出說明和裁決，任由不同的部門“各自為政”，使公共制度喪失應(yīng)有的嚴謹性，這也應(yīng)該是“規(guī)則的規(guī)則”失范的一個表現(xiàn)。

“人均行政經(jīng)費”信息公開問題上的爭議，很可能與制定規(guī)則的憲政基礎(chǔ)和技術(shù)規(guī)范缺乏有關(guān)，這一案例也告訴我們：建立可以信賴的“規(guī)則的規(guī)則”，才能使公共制度更加具有正當性和可操作性，使政府行為更加謹慎和規(guī)范，也能使社會上減少猜忌和爭端，讓社會更有凝聚力。