危機(jī)管理中政府公信力缺失的原因分析與對(duì)策探究

張戰(zhàn)勇 曾 茜

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

一、政府公信力的內(nèi)涵界定

政府公信力是政府依賴于社會(huì)成員對(duì)其行政時(shí)的普遍性行為規(guī)范的認(rèn)可而賦予的信任程度，并由此形成的默契約定的社會(huì)秩序。①作為一個(gè)衡量政府信用狀況和信用程度的概念，應(yīng)當(dāng)從政府依法行政的程度、政府的民主化程度、公共政策的科學(xué)性和可行性、政府服務(wù)的程度、公務(wù)員的道德水平、政府的國(guó)際形象和政治地位等方面來(lái)評(píng)價(jià)政府的公信力。②

理論上，我們一般認(rèn)為政府是一切合法化權(quán)力的集合體，其公信力與生俱來(lái)且名正言順。但是，隨著信息技術(shù)的成熟和普及，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革以及由此而推動(dòng)的社會(huì)轉(zhuǎn)型的逐步深入，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)乃至人們的思想觀念發(fā)生了深刻的變化。公眾對(duì)政府的期望愈來(lái)愈高，同時(shí)政府轉(zhuǎn)型與變革的滯后性，導(dǎo)致公眾的期望與政府不能有效地滿足人們的期望之間形成了一對(duì)越來(lái)越突出的矛盾，政府公信力開始受到質(zhì)疑，特別是在危機(jī)管理中表現(xiàn)出的政府公信力缺失的現(xiàn)象愈來(lái)愈嚴(yán)重，更多人開始關(guān)注此問(wèn)題。

二、危機(jī)管理中政府公信力缺失的表現(xiàn)

《小康》研究中心調(diào)查報(bào)告顯示2009年，公眾對(duì)政府的信任度又創(chuàng)新低。危機(jī)管理中政府公信力缺失的主要表現(xiàn)有以下幾點(diǎn):

(一)公共服務(wù)供給不足

公共服務(wù)是任何政府需要為公眾提供的公共物品之一，具有非排他性、公共性、公平性等特點(diǎn)。目前，我國(guó)政府所能提供的公共服務(wù)與公眾的實(shí)際需求仍然存在不小的差異，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)產(chǎn)品總量不足、產(chǎn)品分配不夠均衡也不夠公平、基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)保障服務(wù)體系建設(shè)相對(duì)滯后等情況，這在一定程度上造成了民生方面的矛盾和問(wèn)題。這些問(wèn)題的長(zhǎng)期存在和積壓又很容易引發(fā)突發(fā)性事件。③

(二)危機(jī)管理機(jī)制不完善

2010年，清華大學(xué)“危機(jī)管理課題組”的一項(xiàng)報(bào)告中顯示:有67.6%的人對(duì)政府的危機(jī)管理現(xiàn)狀不滿意。公民普遍缺乏安全感，有近50%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)體制存在缺陷，缺乏完善的危機(jī)管理機(jī)制。2010年在湖北石首發(fā)生的群體事件就是由于政府對(duì)突發(fā)事件處理不當(dāng)從而導(dǎo)致政府公信力缺失，群眾不信任地方政府，以此事件為爆發(fā)點(diǎn)，引發(fā)事件之外的因素，表達(dá)對(duì)政府行政的諸多不滿。公眾通過(guò)手機(jī)或者網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化信息平臺(tái)來(lái)傳播信息、散布謠言，利用民眾盲從心理，鼓動(dòng)更多民眾參與，甚至做出了沖擊政府機(jī)關(guān)和打、砸、搶、燒等違法犯罪行為。2012年的“毒膠囊”事件、“表哥”事件的處理不當(dāng)，導(dǎo)致地方政府飽受詬病，從而出現(xiàn)危機(jī)事件。這些事件充分說(shuō)明地方政府的危機(jī)管理機(jī)制不夠完善。

(三)政府行為失信，透明度不夠

政府是有特定行為過(guò)程的，我國(guó)當(dāng)前政府行為過(guò)程中存在一定的失信情況。近些年來(lái)，公共危機(jī)事件日益頻發(fā)，這些事件發(fā)生的根源很大程度在于政府行為失信。例如“躲貓貓”、“表哥”、“我反正是信了”、“郭美美”等熱詞在網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)上被瘋傳，公眾對(duì)相關(guān)部門的非議聲勢(shì)浩大，都說(shuō)明公眾期待政府給出真相。然而政府部門回避矛盾，始終不能夠透明、公開的發(fā)布相關(guān)信息，給出令人難以置信的結(jié)論，致使問(wèn)題嚴(yán)重化，喪失政府公信力。

(四)腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近五年(2007年11月－2012年2月)，全國(guó)基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案51.85萬(wàn)件，占同期立案總數(shù)的88%;處分54.03萬(wàn)人，占同期處分人數(shù)的86.8%。“權(quán)利尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重，涉案金額巨大，社會(huì)影響惡劣。使群眾認(rèn)為腐敗難以根治，對(duì)反腐失去了信心。一些地方政府官員為了謀取不正當(dāng)利益，不講誠(chéng)信，弄虛作假，濫用權(quán)力，漠視公民利益，嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力。

(五)法律不完善，政府依法行政程度不足

隨著《公務(wù)員法》《行政許可法》等相關(guān)法律的推出，我國(guó)的法制建設(shè)取得了較大成就。但很多法律規(guī)范還存在著缺位的情況，比如信息公開、突發(fā)事件應(yīng)急管理等需要制定并完善的法律法規(guī)。同時(shí)，一部分公務(wù)員和官員依法行政意識(shí)淡薄，缺乏法律素養(yǎng)，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象普遍存在。濫用權(quán)力行為屢見(jiàn)不鮮，以罰代法，以紀(jì)律處分代替法律制裁，漠視法律尊嚴(yán)。政府行政時(shí)因人而異，因事而異，朝令夕改。社會(huì)的公平性和公正性下降，公眾無(wú)所適從，政府公信力也受到削弱。另外，由于行政責(zé)任追究制度不明確，使一些政府部門及公務(wù)員的違法行政行為不能得到應(yīng)有的懲罰，淡化了部分公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)。④導(dǎo)致一些地方政府在社會(huì)公眾心中缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。

三、政府公信力缺失的原因分析

(一)政府自身因素

危機(jī)管理中，政府對(duì)于自利性的考慮、執(zhí)政理念的滯后、行政體制的缺陷等都會(huì)導(dǎo)致政府公信力缺失。特別是地方政府過(guò)于追求政績(jī)，甚至與民爭(zhēng)利，將企業(yè)與公眾擺在了不平等的競(jìng)爭(zhēng)位置上，導(dǎo)致民怨沸騰⑤。公共政策在執(zhí)行過(guò)程中存在地域性差異、時(shí)期性差異。公共政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性不夠使政府失信于民。

政府官員行為不當(dāng)，腐敗現(xiàn)象存在的范圍廣、跨度大，涉及到了各個(gè)領(lǐng)域，各個(gè)行業(yè)。群眾自然會(huì)認(rèn)為腐敗已經(jīng)滲透到政府的各個(gè)角落，很難對(duì)政府產(chǎn)生信任感。政府官員能力不足和公共精神缺失，導(dǎo)致“無(wú)作為”、“亂作為”和“不作為”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使公信力缺失。

(二)社會(huì)因素

目前，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期所進(jìn)行的改革在世界范圍內(nèi)并沒(méi)有范例可循。因此，在對(duì)新的未知事物的探索過(guò)程中，就難免會(huì)有這樣或那樣的缺陷及問(wèn)題。比如利益分配、貧富差距，民生等問(wèn)題，特別是一些“權(quán)錢交易”現(xiàn)象導(dǎo)致公眾很容易將這一情緒轉(zhuǎn)嫁到政府身上;一些政府官員借助公共權(quán)力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中進(jìn)行尋租，給腐敗滋生蔓延提供了環(huán)境。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，各種信息能夠迅速傳播，公民的無(wú)序參與讓危機(jī)事件的突發(fā)性加強(qiáng)，頻率增大，危機(jī)管理更加困難。

(三)公民自身因素

公民的從眾心理，容易造謠、信謠、傳謠。在突發(fā)事件發(fā)生后，部分公民自身素質(zhì)不高導(dǎo)致一些在不了解事實(shí)真相前提下就傳播與事實(shí)不相符的言論，故意損壞政府形象。另外，小部分公民在一些合理訴求無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，出于對(duì)社會(huì)現(xiàn)狀的不滿，產(chǎn)生對(duì)政府的仇恨心理。

近些年，我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)快速覺(jué)醒，已經(jīng)不僅僅滿足于單方面的物質(zhì)發(fā)展，更加向往政治生活、社會(huì)環(huán)境質(zhì)量、自我表達(dá)和自我實(shí)現(xiàn)等價(jià)值追求。⑥但處于社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期的政府，亟需解決的是流動(dòng)人口、社會(huì)治安、環(huán)境惡化、失業(yè)、健康、交通等層出不窮的問(wèn)題，這就造成政府提供公共物品和公共服務(wù)的能力與公眾的期望值之間的差距不斷擴(kuò)大，公眾產(chǎn)生心里落差感而對(duì)政府的不信任使得政府公信力下降。

(四)文化因素

自秦朝以來(lái)，我國(guó)的政府都是集立法、行政、司法大權(quán)于一身的萬(wàn)能政府。政府權(quán)力至高無(wú)上，輻射范圍過(guò)大，在一定程度上抑制了社會(huì)自我治理的空間和實(shí)現(xiàn)能力。存在公權(quán)行使不透明，暗箱操作行為。同時(shí)，部分官員難以根除萬(wàn)能政府情結(jié)，時(shí)至今日，部分政府官員頭腦中還依然存在著“民可使由之，不可使知之”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，降低了政府公信力。

(五)監(jiān)督機(jī)制因素

失去了監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，最終走向腐敗。我國(guó)當(dāng)前的法律制度不夠完善，特別是問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制的不健全。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)非法行政行為的監(jiān)督尚停留在事后匯報(bào)、人大代表一般性巡視、開會(huì)期間質(zhì)詢等方式上，對(duì)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)并無(wú)多大的約束力，尤其是對(duì)公務(wù)員的具體行政行為的監(jiān)督極為有限。對(duì)違法行政行為“不問(wèn)不責(zé)”、“問(wèn)而不責(zé)”、“責(zé)后再犯”等現(xiàn)象導(dǎo)致政府官員服務(wù)宗旨觀念淡漠、對(duì)群眾的安危冷暖漠不關(guān)心、工作方法簡(jiǎn)單粗暴，大大傷害了公眾感情，最終影響了政府公信力。

四、提升政府公信力的對(duì)策

(一)加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估，增強(qiáng)危機(jī)管理能力

政府績(jī)效，不僅是政府提供公共物品和公共服務(wù)能力優(yōu)劣的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而且是反映政府公信力的一個(gè)尺度。因此，提高政府的公信力就需要加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估考核機(jī)制，要增強(qiáng)危機(jī)管理能力，要轉(zhuǎn)變政府管理思路，積極推動(dòng)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，進(jìn)而建立健全政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)政府誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)。政府官員應(yīng)該提高職業(yè)道德修養(yǎng)及工作責(zé)任感，加強(qiáng)道德建設(shè)，使其認(rèn)識(shí)到自身的言行對(duì)于政府公信力建設(shè)的重要作用。

政府應(yīng)當(dāng)防患于未然，要制定應(yīng)急管理預(yù)案，建立健全各項(xiàng)應(yīng)急管理機(jī)制，轉(zhuǎn)變危機(jī)管理理念，強(qiáng)化危機(jī)管理職能，不斷提高政府危機(jī)管理的能力。⑦政府應(yīng)該在處理突發(fā)事件中把維護(hù)和落實(shí)公眾利益作為第一出發(fā)點(diǎn)，爭(zhēng)取公眾支持與配合。

(二)增強(qiáng)政府管理的透明度，完善行政問(wèn)責(zé)制

政府公信力的流失不僅與政府自身能力有關(guān)，同時(shí)還受公眾主觀認(rèn)知的影響。也就是說(shuō)，完善行政問(wèn)責(zé)，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，建設(shè)透明政府，一定會(huì)增強(qiáng)公眾對(duì)政府行政的主觀認(rèn)同，這是提高政府公信力的重要手段。這就需要大力推進(jìn)政府信息公開，建立信息收集反饋制度，積極推動(dòng)電子政務(wù)建設(shè)，健全網(wǎng)上輿論引導(dǎo)機(jī)制，保證公民的知情權(quán)，增強(qiáng)政府工作的透明度。讓社會(huì)公眾自下而上地透視政府行為，積極參與配合政府管理。暢通公眾輿論通道，建立政府與民眾的互動(dòng)回應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)公眾對(duì)公共政策的認(rèn)同感和對(duì)國(guó)家的信任感，提高政府公信力。

(三)深化行政體制改革，擴(kuò)大社會(huì)主義民主

推進(jìn)政府從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，就需要深化行政體制改革，擴(kuò)大社會(huì)主義民主。“小政府，大社會(huì)”的轉(zhuǎn)變，需要政府的轉(zhuǎn)變，也需要公眾的轉(zhuǎn)變。從他治到自治不能一蹴而就，需要一個(gè)過(guò)程。需要政府和公眾都付出努力。政府需要優(yōu)化結(jié)構(gòu)，將以人為本理念滲透到管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，打造勤政政府。特別是當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)要以廣大人民利益為根本。培養(yǎng)公眾平等、自治、參與、合作的公共精神。增強(qiáng)民主參與性，提高政府公信力。

(四)強(qiáng)化依法行政觀念，打造民主法治政府

法治社會(huì)要求政府依法行政，公眾要求塑造民主法治政府。建設(shè)民主法治政府也是現(xiàn)代民主政治的基本要求。⑧政府應(yīng)該盡快修改政府組織法，依法明確中央政府和地方各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限，使各級(jí)政府職責(zé)權(quán)利法定，行使權(quán)力有據(jù)可依。

首先，政府應(yīng)該不斷完善社會(huì)管理法律體系，避免文件和領(lǐng)導(dǎo)行為超越法律的情況，使公眾對(duì)法律和制度的自覺(jué)信仰。其次，政府應(yīng)該依法行政，嚴(yán)格實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制，將政府的職、權(quán)、步驟、方式、手段等納入國(guó)家法律、法規(guī)的范圍之內(nèi)。第三，政府應(yīng)該完善行政問(wèn)責(zé)、追究制度，保證政府在行使法律賦予的自由裁量權(quán)時(shí)，必須符合法律，做到合情合理和客觀適度。

五、結(jié)論

綜上分析，探究重塑提升政府公信力的方法與對(duì)策，成為保證中國(guó)特色社會(huì)主義長(zhǎng)盛不衰的迫切要求，同時(shí)這也將成為一個(gè)值得更多學(xué)者去努力研究的非常復(fù)雜、困難、長(zhǎng)期的課題。我國(guó)政府公信力的缺失受自身、社會(huì)、文化等因素的影響，政府公信力的重塑與提升要靠各級(jí)政府堅(jiān)持不懈地努力完善自身制度建設(shè)、應(yīng)急處變能力建設(shè)、民主法制建設(shè)等，做到言必信，行必果。

[注釋]

① http://baike.baidu.com/view/1866358.htm.

② 陳潮升，等.政府信用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)狀及對(duì)策探析[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(1).

③ 王曉蕓.突發(fā)公共事件中的政府公信力建設(shè)[J].求實(shí)，2011，(1).

④ 高衛(wèi)星.試論地方政府公信力的流失與重塑[J].中國(guó)行政管理，2005，(7).

⑤ 丁雪融.地方政府公信力缺失的現(xiàn)象及原因的分析[J].湘潮，2010，(2).

⑥ 武曉峰.近年來(lái)政府公信力研究綜述[J].中國(guó)行政管理，2008，(5).

⑦ 周紅，艾太強(qiáng).公共危機(jī)管理狀態(tài)下地方政府公信力的重塑[J].西北師大學(xué)報(bào)，2011，(7).

⑧ 孟財(cái)，華建寶.淺析轉(zhuǎn)型深化期政府公信力的重塑[J].寧波廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，(2).

[1]龔培興.政府公信力:理念行為與效率的研究視角[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2003，(8).

[2]劉毅.從非典引發(fā)的心理恐慌看政府公信力的重要性[J].廣州社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，(12).

[3]《小康》研究中心.信用最差和最好的時(shí)代2008－2009.中國(guó)信用小康指數(shù)[J].小康，2009，(8).

[4]王曉蕓.突發(fā)公共事件中的政府公信力建設(shè)[J].求實(shí)，2011，(1).

[5]馬月蟬，楊東曙.從政府官員看我國(guó)政府公信力問(wèn)題[J].法制與社會(huì)，2011，(3).

[6]楊靜嫻.公共危機(jī)治理中政府公信力的缺失與重塑[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，(9).

[7]高衛(wèi)星.試論地方政府公信力的流失與重塑[J].中國(guó)行政管理，2005，(7).

[8]丁雪融.地方政府公信力缺失的現(xiàn)象及原因的分析[J].湘潮，2010，(2).

[9]武曉峰.近年來(lái)政府公信力研究綜述[J].中國(guó)行政管理，2008，(5).

[10]周紅，艾太強(qiáng).公共危機(jī)管理狀態(tài)下地方政府公信力的重塑[J].2011，(7).

[11]孟財(cái)，華建寶.淺析轉(zhuǎn)型深化期政府公信力的重塑[J].寧波廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，(2).