善治視角下民族地區政府績效評估價值取向研究

王海娟 甘月文

(1.內蒙古師范大學 教育科學學院，內蒙古 呼和浩特 010022;2.內蒙古師范大學 公共管理學院，內蒙古 呼和浩特 010022)

中國是一個統一的多民族國家，共有155個民族自治地方政府(5個自治區、30個自治州、120個自治縣)，民族區域自治地方面積占國土面積的64.3%，自治地方人口約占全國人口的14%。但是，目前民族地區政府績效評估還處于起步階段，政府績效評估體系缺乏標準化和針對性。選擇科學的政府績效評估價值取向對于引導和規范政府行為具有重要作用和深遠影響。

一、民族地區政府績效評估價值取向與善治

我國1978年的改革開放實現了“計劃”到“市場”的轉型，民族地區抓住機遇迅速發展，在政治、經濟、文化和社會生活方面取得重大成果，內蒙古、廣西地區發展速度尤為引人注目。但是，隨著經濟的發展社會矛盾逐漸凸顯，環境惡化、貧富差距、資源浪費、公共責任缺失、區域發展失衡等問題突出。政府績效評估為政府治理效能的改善、政府和社會的良性互動提供路徑。

民族地區政府績效評估在實踐中不斷完善，從定性評估到定性定量相結合，從政府機關內部單一評估到評估主體多元化，從隨意設置評估內容和權重到逐步規范化和法制化。但各地績效評估存在評估對象界定不清，評估扣分標準不合理，對領導干部個人考核代替部門考核，民意調查折中判斷居多，不同地區、不同層次績效評估區別不大，獎的多罰的少，個別地區一票否決制存在誤導性等問題。規范的政府績效評估需要科學的價值取向指引。

政府績效評估實質是評估政府的活動，即評估政府管理職能和范圍。關于我們建設什么樣政府的研究一直沒有停止，從亞當·斯密的“守夜人”到凱恩斯的“全面干預”，從計劃經濟到計劃與市場相結合，直到治理作為處理國家與社會新型關系的理論進入人們的視野。全球治理委員會在1995年《我們的全球伙伴關系》中，將治理界定為:各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征:治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎不是控制，而是協調;治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。［1］

治理最終達到“善治”，我國學者俞可平認為善治的本質特征是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態［2］。社會主義和諧社會是人類追求的社會理想和黨執政能力建設的重要內容。和諧社會的構建與善治是緊密結合在一起的。地方政府要以善治理念作為政府績效評估價值取向。這不僅規避了過去單純公平取向或單純效率取向的弊端，而且，在我國經濟有了一定發展，民眾參與意識不斷增強的基礎上，善治理論的提出更具有現實意義。

二、民族地區政府績效評估價值取向的現狀分析

雖然民族地區對于政府績效評估進行了一些有益的探索和嘗試，但由于價值取向混亂或缺乏價值取向的引導，致使政府績效評估一直處于摸索階段，實踐中暴露出許多弊端。主要表現為以下幾個方面。

(一)偏重經濟取向

民族地區績效評估體系中基本都包括經濟發展、社會公正、環境保護等因素，有的地方還設置一票否決制(環境保護、計劃生育、安全治理等)。經濟發達地區在評估過程中承擔地區經濟競爭壓力相對較小，加之有一定的經濟實力，可以適時發展社會公正、環境保護等方面。而發展相對緩慢的民族地區，還是以經濟增長為主，其他指標形式化現象嚴重。雖然經濟取向可以使民族地區經濟迅速發展，人民生活水平大幅度提高。但一味偏重GDP的考量，不利于公共產品和服務的提供，而且導致政府違規機會和治理成本大大增加，這與當前建立民生政府的目標是相悖的。

(二)偏重政府取向

政府績效評估活動一般由政府內部考評和民意調查組成，但是當前評估均以政府為中心。評估主體一般包括上級評估下級、下級評估上級和民意調查三部分。但在實踐中卻往往忽略下級評估上級和民意調查部分，或者只把這部分作為參考。考核的主體仍是上級政府評估下級政府為主，輔助政府內部自評。考評內容和方法由政府制定。考核由政府機關工作人員組織實施。考核結果及改善措施是政府內部事務。這種價值取向導致評估活動處于封閉，所有事務都是政府制定和執行，公眾的意見和態度無法反映和體現。地方政府為了在績效評估中得到較高分數，嚴格按照上級考核的項目和標準工作。出現了片面追求評估權重大的內容，甚至在數字上做文章。

(三)偏重效率取向或公平取向

政府績效評估價值取向從效率優先發展到公平優先，再到效率和公平兼顧。效率和公平一直是主線。如何分配效率和公平的權重是政府績效評估的重點和難點。有的政府官員由于任期的限制和考核因素的制約，工作中表現出短期化、趨利化的特征。決策也先選擇短期內見效的領域，對于投入較大、收效周期較長的教育、醫療、衛生等領域重視程度不高。地方政府制定的績效評估指標一味趕超或者克隆其他地區，有的評估指標甚至相互矛盾。加之有些政府不作為、亂作為，對于社會可持續發展和中國經濟的未來發展將帶來不利影響。這是單純強調政府管理效能的理念，忽略了公民自我管理和參與政事。此種傾向性的價值取向不能轉變政府職能，試圖通過評估提高地區治理水平的做法也將處于停滯狀態。

(四)忽視生態環境保護

民族地區蘊含豐富的自然資源和礦產資源。近年來，一些地區為了經濟的高速發展，不惜破壞環境、透支資源，致使民族地區脆弱的生態環境不斷惡化。2011年3月26日，阿拉善盟巴彥浩特沙塵暴最大風速為每秒10米，空氣中含塵量每立方米高達74.89毫克，是該地區歷年來年日均值的764倍。［3］內蒙古的呼倫貝爾草原仍以每年2%的速度退化，而草原建設速度每年僅為0.2%。有關專家指出，長此以往，呼倫貝爾草原將可能會變成“呼倫貝爾沙漠”。［4］甚至一些地區出現“旅游區貧瘠”現象，全國自然保護區及其周邊地區的貧困人口大約有1000萬人以上。［5］豐富的資源與地區的貧困形成巨大反差。生態環境保護關系到地區經濟及社會的可持續發展，關系到當代及子孫后代的生存和發展。民族地區應該采取切實可行的措施對生態環境進行保護和建設。

(五)忽視境外宗教極端勢力及分裂勢力

一直以來，民族問題與宗教問題是密不可分的。當前，處理民族地區的事務，一定要注意民族分裂主義、宗教極端主義、暴力恐怖主義三股勢力的合流。西藏的達賴、新疆的“東突”和蒙獨勢力就是主要的代表。為了分裂國家，為了所謂“復國”，以“人權、宗教自由和民族自決”的幌子，鼓動人民制造一系列的暴力行為，如西藏3·14打砸搶事件、新疆7·5事件，對民族地區的安全構成一定的威脅。另外，民族地區在經濟社會高速發展的同時，也存在貧富差距加劇、醫患關系緊張、弱勢群體利益得不到維護、突發群體事件不斷發生、刑事案件攀升等社會問題。這些問題處理不好，極易被民族分裂勢力利用。民族地區的工作要注意當前的新特點，堅持民族平等、增強民族意識，使各民族兄弟姐妹團結互助。

李德順主編的《價值學大辭典》中對價值取向的解釋為“價值取向是指主體在價值選擇和決策過程中的一定的傾向性”。［6］價值取向的混亂使得政府績效評估缺乏制度規范。有些地區價值取向缺失，政府績效評估“跟著感覺走”或者一味照搬照抄，評估很難起到應有的效果。

三、善治視角下民族地區政府績效評估價值取向探討

民族地區績效評估價值取向與善治理念還存在很大差距。以績效評估為契機，建立與社會主義市場經濟發展相適應的善治政府，是當前我國行政體制改革的一項重要工作。衡量善治的標準包括:合法性、法治、透明性、責任性、回應性、參與、有效、穩定、廉潔、公正等［7］。

(一)合法性、法治標準要求建立法治政府

合法性即社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態。法治的基本意義是:法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等［2］。我國政府績效評估的隨意、自發的現狀要求強化法治。我國還沒有關于政府績效方面的專門立法，只有個別地區頒布了一些條例規范績效評估的行政行為，法律條文不具體，自由裁量權過大。重實體法輕程序法建設，重經驗輕法律程序，人治色彩濃厚。法律不僅維護社會公正，而且要讓公眾看到法律的公正性。加強程序法建設，通過約束政府行為、約束公民行為，來建立政府和公民的和諧關系。

(二)參與標準要求建立民主政府

黨的十七大強調:“要從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人們依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業［8］。”目前，我國公民政治參與的途徑有聽證制度、公示制度、信訪制度、市長熱線電話等。但由于公民知識缺乏、參與機制不健全、參與效果滯后、傳統觀念影響等因素，導致我國公民參與意識不強，績效評估難以獲得有效數據。另外，有些公眾為保護自身利益，公眾意愿選擇時存在“搭便車”現象;有些公眾(公共事務和自己利益無關)在公眾意愿選擇時出現“隨意”現象，使得績效評估失真。善治理念要求政府和公民之間關系要主動、積極。公眾要主動參與公共生活，對于政府權力的運用、公共事務的運作積極表達自己的觀點和偏好。堅實的民眾基礎是我國政府績效評估發展的基石。借鑒“南京萬人評議”、上海“五色標識窗口”等好的經驗，充分利用電子政府評估手段，鼓勵公眾參與政事。同時，注意評估群體的選擇，使公眾隨時感知參與帶來的變化，避免流于形式。

(三)有效標準要求建立效能政府

有效主要指管理的效率。它有兩方面的基本含義，其一，是管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活。其二，是最大限度地降低管理成本［2］。民族地區要轉變過去依靠資源、犧牲環境獲得暫時經濟發展的錯誤做法。通過績效評估相關指標的設計，引導和促使各級政府平衡地區經濟發展與環境保護、資源節約、民生改善的關系，使得地區經濟發展依靠的是有效的政府管理。同時，政府績效水平應考慮政府為之付出的成本，不計成本的績效評價是不真實的或是有“水分”的。在績效考核指標設計中加入政府成本的控制因素，例如水、電、紙、電腦、空調、公車費等，確保政府適度利用國家資源提供優質的公共產品和服務。

(四)穩定、廉潔、公正標準要求建立民生政府

目前，民族地區經濟得到一定程度的發展，但一些地區依舊很貧困，和東南沿海發達地區差距很大。重視經濟的發展、重視人均GDP的增長、減少貧困人口等觀念現在依舊適用。要想取得社會經濟的持續發展，并且使這種發展更加均衡，更能惠及大多數人。需要各民族團結和社會穩定，需要公職人員不以權謀私，需要政府給予公眾公正的氛圍。

(五)透明性標準要求建立陽光政府

透明性即政治信息的公開。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息［2］。我國已有關于信息公開的保障機制《中華人民共和國政府信息公開條例》，規定需要公開的內容和領域。政府應公開績效評估運轉全過程涉及的數據，讓公眾知曉并監督。并借鑒部分地方實施的政府網站績效測評活動，擴大公眾參與度和信任感。

(六)責任性、回應性要求建立責任政府

責任性指的是管理人員及管理機構由于其承擔的職務而必須履行一定的職能和義務。回應性是責任性的延伸。它的基本意義是公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題［2］。這要求政府通過績效評估強化行政人員的責任意識，加強其道德約束。同時評估活動要有連續性，績效評估后，對出現的問題及時提出解決的對策。

民族地區政府績效評估活動需要一個不斷完善的過程。在這個過程中，需要民族地區真正把績效評估納入各級黨委和政府的議事日程，以善治的標準規范和引導政府的行為。需要民族地區公眾積極參與公共事務的決策。共同打造一個法治、民主、高效、民生、陽光、責任的善治政府。

［1］全球治理委員會.我們的伙伴關系［M］.倫敦:牛津大學出版社，1995:22.

［2］俞可平.治理與善治［M］.北京:中國社會科學文獻出版社，2000:8－11.

［3］童年成.內蒙古西部地區發展問題研究［M］.北京:首都經濟貿易大學出版社，2011:16.

［4］馬林，蓋玉妍.內蒙古生態屏障工程建設設想［J］.中國人口資源與環境，2004，(5).

［5］高平，溫亞利.我國自然保護區周邊社區貧困特征、成因及對策［J］.農業現代化研究，2004，(4).

［6］李德順.價值學大辭典［M］.“價值取向”條目，北京:中國人民大學出版社，1992.

［7］世界銀行和聯合國開發計劃署等有關國際組織提出的善治標準主要是八條，俞可平教授認為根據發展中國家的實際情況應再加上廉潔和穩定兩條標準.

［8］參見十七大報告.

［9］范柏乃.政府績效評估理論與實務［M］.北京:人民出版社，2005.

［10］吳家琴.民族自治地方政府績效評估指標體系芻議［J］.貴州民族學院學報，2007，(2).