我國農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理問題芻議

俞世晉 鄭丹丹 莊麗平 楊蕊旭

(集美大學誠毅學院，福建廈門361009)

一、農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源的內(nèi)容

1.農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源的涵義

農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源的所有權(quán)歸屬于村(組)集體經(jīng)濟組織全體成員，它是由集體經(jīng)濟組織成員經(jīng)過長期勞動積累或入股所創(chuàng)造的，屬于集體經(jīng)濟組織共同享有的資產(chǎn)。它應由組織成員大會或者成員代表大會選舉產(chǎn)生的集體經(jīng)濟組織管理機構(gòu)依法行使所有權(quán)。沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理機構(gòu)的，可由村民委員會代行所有權(quán)。它主要包含以下三部分:(1)農(nóng)村集體資金是指村組集體所有的貨幣資金，包括現(xiàn)金和銀行存款;(2)農(nóng)村集體資產(chǎn)是指村組集體投資興建的房屋、建筑物、機器、設(shè)備等固定資產(chǎn)，水利、交通、文化、教育等基礎(chǔ)公益設(shè)施以及農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、材料物資、債權(quán)等其他資產(chǎn);(3)農(nóng)村集體資源是指法律法規(guī)規(guī)定，屬于集體所有的土地、林地、山嶺、草地、荒地、灘涂、水面等自然資源。

2.加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理的意義

農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源(簡稱“三資”)是廣大農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對農(nóng)村集體“三資”進行有效管理是壯大農(nóng)村經(jīng)濟、保護村民合法權(quán)益的客觀要求。近年來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進程的加快，農(nóng)村基層組織對農(nóng)村集體“三資”管理取得了一些進步，但也存在著不同程度的問題，并造成了一些負面影響，從而影響了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。國務(wù)院曾多次發(fā)文要求加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、做好清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)問題，2009年農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導的意見》，明確要求建立健全各項制度，規(guī)范村集體經(jīng)濟行為，以期加強農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理，促進新農(nóng)村建設(shè)。因此，加強對農(nóng)村集體“三資”的管理，不僅有利于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，也有利于促進農(nóng)村基層黨風廉政建設(shè)，形成和諧的黨群干群關(guān)系。

二、農(nóng)村集體“三資”管理存在的問題及原因分析

1.農(nóng)村集體“三資”管理中存在的問題

(1)資產(chǎn)、資源底數(shù)不清。集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)管理混亂，資產(chǎn)登記不全，缺少固定資產(chǎn)明細賬，沒有建立定期盤點制度，導致其實際擁有的資產(chǎn)、資源數(shù)目不清晰。

(2)對資產(chǎn)、資源管理不到位。一是資產(chǎn)、資源的購置、建造或變賣未經(jīng)必要的程序，村民不知情;二是集體資產(chǎn)的承包、出租行為不規(guī)范。三是大部分村沒有制訂應收應付款管理制度，以至于應收款沉淀，甚至形成呆死賬。

(3)經(jīng)濟合同管理不規(guī)范，專項資金缺乏有效管理。大部分村經(jīng)濟合同管理意識不強，合同內(nèi)容不規(guī)范;合同條款不完善，甚至沒有書面合同等。專項資金缺乏有效管理，其儲存與使用都不符合規(guī)定，大部分用于行政管理費、公益事業(yè)費等開支，且對征地補償費的使用管理不到位。

(4)缺乏有效監(jiān)督。民主理財制度是對集體“三資”進行管理和監(jiān)督的有效方法，按照《村集體經(jīng)濟組織財務(wù)制度》的要求，對于影響到集體經(jīng)濟組織成員切身利益的重要財務(wù)事項都必須經(jīng)村民大會或者村民代表大會通過，并按相關(guān)的法律程序進行民主表決，但目前部分村干部對其不重視，仍然存在少數(shù)人說了算的情況，導致集體資產(chǎn)使用的監(jiān)督無法實施，造成決策失誤，使集體資產(chǎn)遭受損失。此外，村級財務(wù)公開是有效監(jiān)督的必要前提，但很多村級財務(wù)公開不規(guī)范:第一，公開內(nèi)容不完整、不細致、不具體，重大支出不做專項公布，搞選擇性公開，實質(zhì)性內(nèi)容則不公開或公開不細;第二，公開形式不規(guī)范。有的公開在室外的墻壁上，用粉筆書寫易造成模糊不清;有的公布貼在村內(nèi)的偏僻地方;第三，公開時間不規(guī)范。一般村級財務(wù)至少一季度公布一次，且有固定的時間。

2.造成農(nóng)村“三資”管理缺陷的主要原因

(1)農(nóng)村集體“三資”管理中缺乏對村集體概念的正確認識。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行導致村級經(jīng)濟以家庭為主，村民因此不再重視對集體資產(chǎn)管理。另外，由于歷史原因和各級對村級經(jīng)濟組織的建設(shè)認識模糊，絕大多數(shù)村還沒有真正依法建立集體經(jīng)濟組織并行使其應有職能，這勢必抑制村級經(jīng)濟活動的開展，影響集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，這與推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)不相適應。

(2)村集體對于資產(chǎn)管理重要性的認識不足。農(nóng)村管理部門忽視了集體資產(chǎn)在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用，片面認為只要不霸占、不貪污就可以保證集體資產(chǎn)管理水平，這是造成農(nóng)村集體資產(chǎn)管理缺陷的首要原因。

(3)財務(wù)管理規(guī)章制度不健全。大多數(shù)村級集體經(jīng)濟組織在財務(wù)預決算、現(xiàn)金和銀行存款管理、票據(jù)管理、債權(quán)債務(wù)管理、財務(wù)開支審批等方面的制度不健全是造成資產(chǎn)和財務(wù)管理不規(guī)范的內(nèi)在原因。

不論是管理者個人素質(zhì)的原因，還是基于制度體系的限制，目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟管理的問題已經(jīng)相當突出，影響了農(nóng)村經(jīng)濟甚至是我國國民經(jīng)濟的整體發(fā)展，因而，加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理已勢在必行。

三、加強農(nóng)村集體“三資”管理的建議

1.清查“三資”，界定“三資”產(chǎn)權(quán)

明晰的農(nóng)村集體“三資”產(chǎn)權(quán)是加強農(nóng)村集體“三資”管理的基礎(chǔ)，因此，應從“三資”清查入手，界定“三資”產(chǎn)權(quán)。具體可由縣級財政局和農(nóng)業(yè)局組織，依托鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，與村民委員會配合調(diào)查村集體的資金資源資產(chǎn)，對集體的資金、債券債務(wù)、資源性資產(chǎn)和固定資產(chǎn)以及專業(yè)合同進行清查登記，通過清查登記的情況，依法對村、組集體經(jīng)濟組織所有的各種資產(chǎn)和資源的所有權(quán)歸屬關(guān)系進行確認。村(組)集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)所有權(quán)界定工作應與“三資”清查工作同步進行。

2.轉(zhuǎn)變管理理念

加強農(nóng)村集體“三資”管理，必須轉(zhuǎn)變思想，保證參與集體資產(chǎn)管理的每一名管理人員都認識到村集體經(jīng)濟組織既不同于工商企業(yè)，又不同于社會團體，更不同于行政事業(yè)單位，有其獨特的經(jīng)濟性質(zhì)和法律地位以及農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的重要性及其現(xiàn)實意義，以便其在實時管理的過程中對自身的行為進行規(guī)范。

3.優(yōu)化管理團隊

管理團隊是對農(nóng)村集體“三資”進行有效管理的關(guān)鍵，對其選擇和聘用應高度重視。充分利用大學生村官資源，對參與農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的基層干部包括會計人員進行必要的定期培訓，從管理理念、服務(wù)意識、管理能力、奉獻精神和創(chuàng)新能力等方面提升基層管理人員的整體素質(zhì);與此同時還可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)財政部門的協(xié)調(diào)，聯(lián)合其他村為管理團隊建立長久的培訓機制，尤其是要培養(yǎng)一批精通農(nóng)村會計處理的會計人員，保證會計人員可以游刃有余地應對新時期農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作。

4.規(guī)范管理工作

農(nóng)村集體“三資”管理必須建立一套系統(tǒng)且健全的制度體系，對農(nóng)村集體資產(chǎn)的具體管理內(nèi)容、管理方法及管理權(quán)限等進行規(guī)定，通過制度的形式對集體資產(chǎn)管理工作進行規(guī)范。具體包括:(1)建立健全農(nóng)村集體資金管理制度，包括財務(wù)收入管理、開支審批管理、預決算管理以及資金管理崗位責任和財務(wù)公開制度等;(2)建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度，包括資產(chǎn)清查、資產(chǎn)臺賬、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)承包租賃出讓和經(jīng)營制度等;(3)建立健全農(nóng)村集體資源管理制度，包括資源登記簿、公開協(xié)商和招投標管理、資源承包租賃合同管理、集體建設(shè)用地收益專項管理制度等。

5.提升農(nóng)村集體“三資”的使用效率

加強農(nóng)村集體“三資”的管理，應對閑置的資產(chǎn)進行盤活，對那些經(jīng)營不善或者是閑置多年的集體資產(chǎn)進行必要的承包、租賃、拍賣或者是入股，以便將這部分資產(chǎn)盤活，保證集體資產(chǎn)科學管理、合理運用的同時，爭取實現(xiàn)集體資產(chǎn)管理效益的最大化。農(nóng)村集體資產(chǎn)可以按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離原則，采取多種經(jīng)營方式，實行有償使用，確保資產(chǎn)保值增值。

6.完善收益分配機制

通過農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，把村集體資產(chǎn)量化給每位成員，實行“按份共有”，當集體資源產(chǎn)生經(jīng)濟效益時，則按股分紅。堅持村民自治分配的原則，因為農(nóng)村集體經(jīng)濟收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員共同所有，村民自治是村民應享有的權(quán)利之一，主要確定收益分配問題，村民要根據(jù)承擔義務(wù)、所做貢獻、居住時限等情況，確定集體經(jīng)濟收益分配份額，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益不受損害，合情訴求得到關(guān)注。

7.建立村級集體債務(wù)風險管理機制

鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門應對鄉(xiāng)村債務(wù)重新進行清理核實，將已形成的債務(wù)(不管是賬內(nèi)的還是賬外的)進行全面統(tǒng)計，掌握最全面、及時、準確的債務(wù)數(shù)據(jù)。通過清理，分析出債務(wù)風險程度，結(jié)合債權(quán)回收統(tǒng)一制訂鄉(xiāng)村債務(wù)管理辦法，由縣農(nóng)業(yè)和財政部門牽頭，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)干部對各村進一步落實鄉(xiāng)村債務(wù)化解工作。第一，建立債務(wù)審核機制，規(guī)定債務(wù)形成程序，控制新增債務(wù)風險，對債務(wù)的形成進行審核，根據(jù)其資金的收支詳細記錄，形成債務(wù)的問責制度，同時對債務(wù)總規(guī)模進行剛性限制以控制債務(wù)風險程度;第二，建立償債風險基金，對于政策和體制因素造成的上級鄉(xiāng)村債務(wù)的形成，財政部門應每年安排預算資金，建立鄉(xiāng)村債務(wù)化解基金，專門用于債務(wù)逾期時間長、社會公益事業(yè)等對社會影響比較大的債務(wù)，如由于道路等基礎(chǔ)設(shè)施建造形成的債務(wù)。第三，地方政府建立能合理反映負債的風險指標體系，運用債務(wù)依存度、負債率、償債率等比率指標，定期對村集體的債務(wù)結(jié)構(gòu)和風險程度進行測評，并向村集體提出改進建議。

8.完善對村級集體“三資”管理的監(jiān)督機制

加強對管理工作的監(jiān)督力度，充分發(fā)揮人民群眾對集體資產(chǎn)管理的監(jiān)督作用，以保證集體資產(chǎn)的完整性和安全性。(1)搞好村務(wù)財務(wù)公開。村民委員會應嚴格按《村集體經(jīng)濟組織財務(wù)公開暫行規(guī)定》和有關(guān)文件的要求，將村級財務(wù)活動情況定期真實地公布，接受村民監(jiān)督。從實際出發(fā)，對村民關(guān)心的熱點、難點問題以及村內(nèi)的重大事項都必須向村民公開。財務(wù)公開應做到及時、真實，每季或半年公布一次財務(wù)收支情況，對于每次公開的數(shù)據(jù)都應留存?zhèn)浒浮Ｔ诠_后，廣泛聽取村民的意見和建議，村民對公開內(nèi)容提出的問題、要求，要及時給予答復。(2)完善審計監(jiān)督制度。對集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟活動要進行全面審計，各村可協(xié)商聯(lián)合聘請注冊會計師或由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一委托會計師事務(wù)所對村集體經(jīng)濟活動進行審計。不但要做好專項審計，還要做好賬前審計，可結(jié)合財務(wù)公開中群眾反映突出的問題、針對現(xiàn)金量大的會計活動等進行專項審計。審計報告應包括:對于集體資產(chǎn)的管理使用、財務(wù)收支和預決算、生產(chǎn)經(jīng)營和土地建設(shè)項目的發(fā)包管理、集體的債權(quán)債務(wù)、上級劃撥或接受社會捐贈的資金、物資使用等以及群眾要求其他事項的審計。

總之，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐的加快，必須明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)變管理理念，優(yōu)化管理團隊的建設(shè)，完善財務(wù)制度和監(jiān)督機制，從根本上加強對農(nóng)村集體“三資”的管理運營，這對促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

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