淺議當前部門預算管理、執行中存在的問題及應對措施

■宋東葵 張超華

淺議當前部門預算管理、執行中存在的問題及應對措施

■宋東葵 張超華

建立社會主義市場經濟體制，要求必須要有與其相適應的財政體制和財政管理模式。自上世紀90年代開始，我國陸續推行了以政府采購、部門預算、國庫集中收付、政府預算收支科目改革等為主要內容的財政體制和管理模式改革，并初步建立起了公共財政體制框架。部門預算作為財政系列改革的核心內容，于2000年開始試點，經過幾年的摸索和實踐已在全國范圍內全面實行，為加強財政資金管理、規范財政秩序、保障公共財政職能的實現起到了推動作用。但由于實行時間較短，地區、部門情況復雜多樣，以及各方面的監督檢查滯后或不到位等原因，目前部門預算在管理和執行過程中還存在許多問題。

一、部門預算的概念及特點

部門預算是一種與市場經濟體制相適應的預算編制方式，是由政府各預算部門編制，財政部門審核、經政府同意后報人大審議通過、全面反映部門所有收入和支出的預算。根據我國構建公共財政體制框架的要求，我國的部門預算主要具有以下特點。

（一）部門預算是以部門為基本單位編制的預算

部門預算是以部門為基本單位編制的預算，取消財政與部門之間的中間環節，將預算落實到每一個具體部門。改變財政資金按性質歸口管理的做法，將各類不同性質的財政性資金統一編制到使用這些資金的部門中。

（二）部門預算是統一的綜合預算

部門預算是統一的完整的綜合預算，一個部門所有的收入和支出都全面反映在一本預算中。

（三）部門預算是細化預算

部門預算是細化預算，預算的內容不僅要具體到部門，而且要具體到部門下屬各單位的預算收支中；預算的編制分類不僅要具體到每一類、款，還要細化至每一項、目級預算科目，因此要把資金直接分配到具體單位和項目上，并在此基礎上編制政府采購計劃。

（四）部門預算是具有法律效力的文件

部門預算必須在符合國家有關政策、規定的前提下，按財政部門制定的規則編制，部門預算經部門領導同意后上報財政部門；財政部門審核后的部門預算必須報經同級人民政府批準，同時報同級人民代表大會審議；經各級人民代表大會審議通過的部門預算具有法律效力，任何部門、單位不得隨意變更、調整，并嚴格按照預算內容執行。

二、當前部門預算管理存在的問題

（一）預算支出標準、預算定額不夠科學

目前部門預算中的部分預算支出標準、預算定額還在沿用上世紀八、九十年代制訂的標準，沒有考慮時代、經濟情況變化給物價、消費水平帶來較大增副的客觀因素，如公用支出差旅費中的公用補助項目每人每天15元；公用支出中的招待費支出為其他公用支出的2%等；這都與現實情況有較大差距。預算支出標準、預算定額不夠科學，使預算單位在執行過程中出現資金串用、挪用等問題成為必然。另外會議、物業管理、辦公樓裝修等公用經費無編制標準。

（二）預算基礎工作比較薄弱

部門預算編審的主要依據就是預算單位的人員、資產、事業等基礎資料和基本情況，為保證部門預算的真實準確、財政資金的安全有效，對預算單位的基本情況進行徹查是一項重要的基礎性工作。實際運行中由于單位重視程度不夠、渾水摸魚等本位傾向的存在及監督檢查工作不到位，一些部門尤其是二、三級預算單位上報的基礎數據不準確、基本情況不真實，“虛報冒領”、“吃空餉”等問題比較突出。僅就黑龍江省齊齊哈爾市財政局對該市預算單位基本情況的檢查結果，就能充分說明這一點。2004年齊齊哈爾市全面實行部門預算，當年對預算單位檢查發現，虛報部門、單位人員234人；虛列公用車輛13臺；虛報單位公用取暖面積53364平方米；虛報個人取暖面積52068平方米；累計套取財政資金2000多萬元。

（三）預算編制不夠完整

政府采購預算作為一項預算改革的重要內容，構成部門預算的重要組成部分，有關部門明確規定，自2002年起行政事業單位、社會團體都要及時編制，并與正式預算一并批復。這一規定不僅是對政府采購行為進行的強化約束，同時也符合編制復式預算的要求，政府采購預算的內容應與部門預算中公用支出、項目支出相關項目對應。實際情況是預算單位對按要求編制政府采購預算不夠充分重視。在對黑龍江省在哈爾濱的全部省直部門2004年度政府采購情況檢查中發現，按要求規范編制政府采購預的不足30%，按預算進行采購的不到其中的一半。這樣嚴重破壞了部門預算的完整性，同時也阻礙了政府采購、部門預算、政府集中收付等財政管理手段的相互銜接和有效對應。

（四）預算調整隨意性較大

部門預算一經本級人大審核批復，就具有了法律效力，不應隨意變更和調整，如有需要確需變更和調整，必須經過編制預算調整方案、報請同級人民政府批準、報送同級人大備案等法定程序，調整額度超過一定比例的還需經同級人大審批。通過檢查發現，部門預算在執行過程中預算調整比較普遍，而且大部分未經過法定程序，這已成為預算管理中的一個突出問題。2003年黑龍江省財政廳對26個省直部門預算單位預算執行情況進行了檢查，其中60%以上的部門預算進行了追加調整，有的追加額度超過了原來的預算數，除正常調補、增資追加調整外，專項資金的追加調整的比例較大

（五）預算資金沒有實現集中管理、統一下撥，二次分配問題較突出

列入部門預算項目支出中的基本建設資金、科技三項費、旅游發展金和企業挖潛改造等專項資金，由財政部門“砍塊”給發改委、科技廳、經貿委等機構，在由這些機構向預算單位下擺預算資金，財政部門根據這些機構提供的年度項目預算再直接列入單位的部門預算在。據了解，這種做法在全國具有普遍性，很具中國特色。但這樣操作違背了財政資金集中管理、統一下撥的基本要求，有悖于預算分配的基本原則，存在資金二次分配的問題。使財政機關對部門預算審核、監督、管理不夠完整，同時由于增加了中間環節從而造成部門預算批復不完整、預算資金下撥不及時等問題，更為嚴重的是一些政府職能部門，即負責項目的審批立項又負責項目資金的調度分配，權力過于集中，在缺少必要的制衡和強有力的檢查監督的情況下，難免出現較大的問題。

（六）項目支出評審程序缺少科學性和嚴謹性，專項資金管理存在較大漏洞

項目支出是指除行政事業單位基本支出以外，為完成特定行政工作任務或事業發展而發生的項目性預算支出。主要包括特殊會議、大型修繕、固定資產購置、基本建設支出等。這部分支出額度占預算支出的比例很高，編制、審核、監督管理好項目支出預算，是做好部門預算管理的一項非常重要的工作，部門預算的績效主要體現在項目預算之中，同時也關系到部門預算的管理水平，關系到財政資金管理的嚴肅性、使用的效益性。但實際運行過程中存在的問題最為突出：沒有形成項目庫制度、沒有建立績效評價機制、沒有形成項目滾動管理制度，更缺少科學系統的論證、評價、決策體系，許多項目未經可行論證、專家評審以及公開招標就安排了預算，執行中隨時、隨意安排，缺少應有的科學性和必要的程序性；有的項目為盡快得到財政資金，邊評審、邊論證、邊申請、邊撥款。嚴重地影響了預算的科學性和嚴肅性。專項資金成為被擠占、挪用的主要對象，同時也助長了各部門競爭預算份額、熱衷于跑路、拉關系之風，埋下了腐敗的種子。

（七）預算外資金管理不夠完整，“收支兩條線”制度有待加強

部門預算實行以來，國務院及各省、區相繼出臺了加強預算外資金管理、實行收支兩條線的政策，大部分預算外資金實現了收支脫鉤，并納入了部門預算，使全面加強財政資金管理取得了很大的成效。但根據監督檢查結果及掌握的其他資料顯示，由于主客觀因素的存在，預算外資金管理、執行“收支兩條線”政策方面還存在相當普遍和突出的問題。客觀上，預算外資金涉及部門眾多、項目內容極其復雜，在收入總量上很難準確核定，只能是報多少認多少批多少花多少，很難將全部的預算外資金滴水不漏地納入部門預算。目前部分省份已認識到了這一問題，如黑龍江省財政廳預算、監督部門2005年初就開始對部分部門及單位收入情況進行了調查摸底，并對執收成本進行了測算，取得了第一手資料，但從廣度和深度上還有必要進一步加強。另外中央部門的預算外資金還沒全面實行收繳分離制度，客觀上也存在負面效應。主觀上，由于歷史形成的觀念因素，有些部門、單位對加強預算外資金管理實行“收支兩條線”政策理解認識不夠充分，始終將收取的預算外資金視為自有資金，收多少就應返還多少支出多少，要么就隱瞞不報、應繳不繳，留在賬外保存甚至形成“小金庫”，要么消極以待應收不收，有“一抓就死、一放就亂”的傾向。監督檢查的不到位，違規違紀行為處罰力度的不夠，也是一重要因素。制度本身是科學的，關鍵是在執行過程中出現了問題，只有通過強有力的監督檢查、果斷嚴肅的懲處，才能發揮應有作用，達到“應收盡收、應繳盡繳”的目的。

（八）部門系統內部預算管理還比較粗放

現在所有的行政事業單位都已納入了部門預算的編制體系，有些系統龐大的部門，擁有眾多的下屬單位。在一個部門一本預算的總體要求下，部門對下屬單位加強預算管理顯得特別重要，因為這是保證部門預算科學準確、真實完整的基礎程序，也是所有部門必須承擔起來的法律責任。實際工作中，部門系統內部預算管理還相當粗放，一些部門在編制部門預算過程中缺少對下屬單位基本情況的徹查和復核，缺少對下屬單位申報項目的審查和跟蹤監督，這也是造成套取財政資金“吃空餉”等問題出現的重要原因。

（九）部門決算管理、監督不夠

部門決算是部門預算的執行結果，加強部門決算的監督檢查是部門預算管理的一項重要環節，真實、準確、完整的部門決算是檢驗部門預算執行情況和效果以及調整下年度預算的重要依據。實際工作中存在著對部門決算監管不全面、不到位，重預算管理、輕決算管理的問題，使得有些比較嚴重的違規、違紀問題沒有被及時發現和糾正。如賬表不符、決算不實、截留應下撥的預算資金、隱瞞預算收入、隱藏預算結余等等。

三、部門預算執行過程中存在的問題

（一）預算收入便報不實，應繳不繳、坐收坐支

預算單位采用各種手段隱瞞、轉移預算收入規避“收支兩條線”政策是部門預算執收過程最為突出的問題，大多采用收入直接沖抵支出、收入掛入往來賬、賬外設賬等手法隱瞞收入、坐收坐支，有的甚至形成“小金庫”。如黑龍江省財政廳對26個省直部門2002年部門預算執行情況檢查時發現，有14個單位存在預算收入編報不實，應繳不繳、坐收坐支問題，違紀金額達1160.58萬元；黑龍江省審計廳在對16個省直部門2003年部門預算執行情況審計時，也發現應繳未繳各類財政資金1882萬元。

（二）一些全國性新增預算收入項目尚未完全納入部門預算

進入新世紀以來，具有中國特色的博彩事業蓬勃發展，如民政部門發行的福利彩票、體育管理部門發行的體育彩票等，都日益成熟，規模不斷壯大，巨額的彩票收入有力地推動了社會福利事業、國家體育事業發展的同時，也為有關部門增加了數額可觀的事業收入。按性質分這部分事業收入應屬于部門的預算外收入，按部門預算的基本要求這項收入必須全額納入部門預算，資金全部存入財政專戶。而實際情況是，目前在全國范圍內大部分省份還未將各種行政事業部門組織發行的各類彩票收入納入部門預算，使這部分財政資金游離于預算監管之外，從而出現各種違規、違紀問題。如據國家審計署2005年湖北省第一號審計報告得知，湖北省民政系統2003年違規處理福利彩票公益金就達1475.63萬元。

（三）擅自擴大開支標準、增加開支項目

一些預算單位在預算支出執行過程中，法制觀念淡薄花錢大手大腳，擅自擴大開支范圍和標準，漠視部門預算的嚴肅性。黑龍江省財政廳在對部分省直部門2002年預算執行情況檢查時，查出12個部門有擅自擴大開支標準、增加開支項目的行為，構成違紀的金額達508.5萬元；在對16家省直部門2003年預算執行情況進行審計時，發現公用支出超支851萬元，超支比率為43%。

（四）擠占挪用專項資金

當前部門預算中的項目支出相對于基本支出管理不夠嚴密，使專項資金成為被擠占挪用的主要對象，是預算單位預算超支的主要資金來源。黑龍江省2002年部門預算檢查中，4個預算單位就擠占挪用專項資金541.87萬元；根據2003年部門預算執行情況審計，也發現2個部門擠占挪用專項資金3495萬元。

（五）虛報項目套取財政資金

部分部門及單位鉆部門預算管理的空子，利用虛假材料編制虛假項目套取財政資金，并轉作他用嚴重擾亂了財政經濟秩序。據審計署2004年6月審計信息得知，某一中央直屬部門會同下屬單位，利用假銀行貸款合同編造國家重點項目，套取財政資金415萬元。

（六）部門決算編報不規范、不真實

部門決算是部門預算的執行結果，是部門預算執行的最后階段，也是最重要的過程。在這一過程中存在的問題也比較突出，主要有不按規定及時清理各類往來賬戶，收入掛往來賬以達到隱匿不報的目的；用往來賬戶核收核支，違反“收支兩條線”政策；資產不入賬，賬表不符，隱瞞預算結余等編報不真實問題。如黑龍江省審計廳對7個省級部門2004年的決算（草案）進行審計時，發現違紀金額1700萬元，違紀面達100%。

四、應采取的對應措施

（一）大力宣傳、貫徹預算法及相關財經法律規定，加強法制觀念

針對目前部分部門及單位相關人員尤其是領導人員，法制觀念不強、法律意識淡薄，尤其對預算法等財經法規的重要性和嚴肅性認識、重視不夠的情況，有關部門應通過培訓講座、輔導學習或借助媒體進行廣泛、持久、深入的普法宣傳活動，提高財經法規的普及程度，樹立、維護預算法及相關財經法規應有的法律尊嚴，從主觀意識上提高對部門預算編審、執行等法律行為的重視程度。

（二）加快推進相關制度改革進度，盡早為部門預算搭建科學規范的編制執行基礎。

加快推進事業單位改制工作，盡快落實公共用車制度的改革措施，盡快出臺教育、醫療衛生等高收入系統的預算管理辦法。調整現有不切實際的支出標準，出臺缺少的物業支出等預算定額。預算單位人員定編、定崗、定職責，事業確定充分合理、經費測算科學準確等等，為部門預算提供和搭建科學規范的編制和執行基礎。

（三）部門預算應與其他財政改革措施相互協調緊密配合

作為一整套財政改革措施的核心內容，為充分發揮部門預算的功能，應與政府采購、國庫集中支付措施緊密結合起來，發揮它們之間既相輔相成又相互制約的內在功能。同時，促進行政事業單位會計統一核算制度大范圍實行，并利用財政部關于銀行賬戶管理的有關規定，清理行政事業單位的銀行賬戶，進一步嚴格規范行政事業單位會計核算辦法，堵塞各種管理漏洞，為部門預算創造了規范的外部環境。

（四）從源頭抓起、加強票據管理和監督檢查工作，控制和管理好預算外收入

在部門預算執行過程中，預算單位隱瞞、截留、挪用預算外資金，違反收支兩條線規定，一直是比較突出的問題。這一問題形成的原因復雜，涉及面廣泛，要想從根本上徹底解決首先應從源頭抓起，盡快完善和加強對行政事業收費票據的管理，實行更新票樣、規范印發方式和渠道、強化領用登記、以用換新等辦法，實現票據管理發票化，同時以行政事業單位收費票據檢查為切入點，加強對預算資金監督檢查，并適當加重對單位及責任人的處罰力度。這樣就會從源頭上遏制預算收入執行中的問題。

（五）建立部門預算執行的績效考評制度

隨著經濟的不斷發展，各地乃至全國的財政情況將有了很大的好轉，“吃飯財政”將向管理國家、服務社會的公共財政職能方面轉化，也就是部門預算中的項目支出將逐漸加大。建立和實施部門預算執行績效考評機制已成當務之急，尤其要針對項目資金盡快制定出臺科學完整的考評體系，并與部門領導的政績掛鉤，確保能夠最大效益地使用納稅人的錢。

（六）采取科學手段規范基本支出堵塞漏洞

部門預算中的基本支出，主要涉及的是人員及公用支出，部門的人員變動情況直接影響到部門預算的支出額度。如何掌控各部門人員的停職、調轉、亡故等情況，堵賽漏洞，有效使用寶貴的財政資金都是必須研究和解決的問題。其中黑龍江省齊齊哈爾市、哈爾濱市等地的做法值得借鑒和推廣，這兩個城市在黑龍江省率先對財政供養人員實行指紋認定措施，取得相助成效，其中哈爾濱市實施指紋認定制度以來，累計查出虛報冒領、吃空餉人員3000多人，累計挽回財政資金近5000萬元。

（七）全面加強對部門預算的監督檢查工作

一充分發揮財政部門的監督檢查職能。部門預算的編制、審核、執行與監督檢查是完整的財政職能體系，財政的各業務部門和專職檢查機構必須充分履行監督檢查職能，尤其是專職的監督檢查機構應盡快轉變思想、改進工作方法，監督檢查關口前移，參與部門預算的編審過程，加強部門預算執行過程的監督檢查，抓住財政資金的主動脈，做好事前監督、事中控制、事后檢查這一系統工作，為部門預算保駕護航。二建立對部門預算監督的完整體系。部門預算涵蓋所有的行政事業單位，絕大部分的財政資金和財政業務都是通過部門預算進行分配和完成的，對這樣一個貫穿整個經濟領域的系統工程，僅依靠財政自身的監督檢查是不夠的，必須建立起以財政機關為主體的包括政府審計、社會審計、部門內部審計、人大審核在內的完整的監督管理體系，全過程、全方位地對部門預算進行監督檢查。各部門分工協調、緊密配合，情況互通、信息共享從而形成強大的監督檢查網絡。三嚴格執法、加強對違法行為的處罰力度。為了有效遏制部門預算實行過程中的各種問題的出現，各執法部門必須做到執法必嚴、違法必究，尤其作為部門預算監督檢查體系主體的財政部門，更應進一步端正工作作風，加強自身修養，充分掌握和利用好新出臺的《財政違法行為處罰條例》，做到有法必依、執法必嚴，對各類財政違法違規行為嚴懲不貸。并利用網絡、各類媒體公布檢查結果，不惜自報家丑，進一步提高財政機關監督檢查的威嚴，承擔起應有的職責，全面履行好財政的職能與使命。

黑龍江省供水管理中心、黑龍江省財政廳監督檢查局）