地方政府債務風險的成因與治理

○文娟秀 周立人

（廣東外語外貿大學南國商學院廣東 廣州 510545）

一、我國地方政府債務的特點及現狀

縱觀我國的地方債務，其特點顯而易見。一是債務不清，導致諸多風險的出現。主要原因是我國地方政府20多年來常年累月經濟體制的轉軌加上地方政府為求地方政績，有意不披露而致使政府地方債務不明。二是缺乏債務風險的預警和控制機制。很多地方政府通過過度享受債務短期收益，而將未來的債務成本轉嫁到了中央政府身上。我國現在的政府債務種類多，債務比重大，而監控體制的缺失及不健全，使地方債務管理在某種意義上處于無政府狀態。三是債務風險危害的嚴重性，其風險一旦形成，會引發難以收拾的財政支付危機，甚至危及到整個國家的經濟。

自1997年以來，我國地方政府性債務規模隨著經濟社會發展逐年增長，1998年和2009年債務余額分別比上年增長48.20%和61.92%；2010年的債務余額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個百分點。至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，其中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元。省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。地方政府負有擔保責任的或有債務和政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務2010年的逾期債務率分別為2.23%和1.28%，而2011年和2012年兩年債務到期將占總債務規模的41%左右。由此看出，我國地方政府的債務問題越來越來嚴重，甚至有可能影響到整個國民經濟的命脈。

二、現階段地方政府債務存在的主要問題

1、缺乏明確的法律規范

我國現行法律雖對地方政府發行債券和提供擔保等有明確的規定，但對于地方政府采取其他方式借款、違規舉借債務的糾錯和處罰機制以及金融部門等債權人向地方政府提供貸款等問題缺乏明確的法律規范。相關法規制度建設滯后，政府債務管理缺乏約束，我國各地區、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負債“經營”。但是至今沒有出臺相應的規范地方政府舉債行為、債務管理方面的法規、政策，沒有建立借債舉債信息披露和監督機制，對于是否應該舉債沒有相應的評估機制，五花八門的地方政府舉債行為在這個法律法規的空白地帶無序運作，出現了異常混亂的局面，導致債務規模不斷膨脹。

2、職能分散，缺乏統一的管理部門

目前涉及債務管理的部門盡管各有分工，各司其職，但部門上下垂直聯系多，橫向溝通少。本文認為，地方政府有必要成立一個專門的職能部門進行專項運營管理。政府在項目立項上，雖然從宏觀上考慮了項目的可行性，但往往忽視了財政的承受能力。財政部門只注重債權債務管理，在立項上往往干預不多，造成了立項與債權債務結構和債權債務管理相互脫節。制度管理缺失，致使債務規模和結構不合理。審計發現，某縣政府大部分債務安排的收支未納入預算管理，缺少預算審核、政府采購、財政投資評審等基本約束。由于該縣財政部門對于政府債務的舉債主體、舉借規模、借款用途和投向、償還期限、應償還數額等情況缺乏了解，致使債務資金使用和償還脫離了人大和財政部門的監督，影響到地方財政預算的正常秩序。如對亞行貸款的農業綜合開發項目審計發現：一是資金管理比較混亂，對物資的進出及效益方面很少考究；二是在物資分配銷售方面，部分物資屬于委托銷售，而委托銷售沒有相應的制度約束，更沒有對委托方進行信譽調查，致使物資損失嚴重；三是債務資金預算管理不到位，缺乏統籌安排機制，出現舉借債務無目的、償還債務無規劃等不良現象。

3、嚴重脫離預算，缺乏監督

我國政府財政實行現金收付記賬法，不能準確反映地方政府債務余額，并且地方政府的預算和決算實際上也沒有反映出當年借入債務和償還債務的規模情況，使得地方政府債務長期脫離預算，缺乏必要約束和外部監督。對政府性債務統籌監管的缺乏亦是形成債務風險的重要原因。在管理基礎工作方面，目前政府性債務的統計、反映、計量體系還沒有建立，決策層對債務的整體情況很難把握，并且政府各部門對政府性債務的內涵存在不同認識，有關的統計數據缺乏可比性。在管理機構和制度方面，地方政府沒有規定政府性債務的對口管理部門，也未對舉債程序、規模、方式和化解機制等出臺相應的規章制度。在監督體系方面，人大、政府等相關部門還未對政府性債務從防范財政和金融風險的高度來實施監管，地方政府的債務體系尚未建立常態監督機制。地方人大及其常委會對本級政府為推動經濟發展而籌措資金、開展重大項目建設等一系列行為尚未進行有效而系統的監督。

4、依賴稅收，還款風險增大

地方財政依賴土地出讓收入，未來還款風險較大。我國地方政府財政收入結構不合理的情況較為普遍，影響了地方財政收入的可持續增長。其突出問題是部分地方政府對土地出讓收入等“土地財政”依賴程度較高。統計數據顯示，2010年中國國有土地使用權出讓收入2.9萬億元，占地方財政收入的65.9%。為了獲得盡可能多的土地財政收入，地方政府通過一系列的制度安排，不斷提高房地產價格，實現儲備土地的升值，這在一定程度上推高了房地產的價格。

很明顯，一旦房地產價格持續降低，不僅會出現政府債務支付危機，已開工投資項目的后期資金難以為繼，而且會影響相關產業和宏觀經濟的持續穩定。另外，部分地方政府特別是欠發達地區，地方財政收入中上級轉移支付比例過高。通過對部分省份2010年預算執行情況的分析可知，欠發達省份如貴州、青海、廣西等，2010年財政收入來源中，中央補助以及財政部代理發行的地方政府債券等收入占全省財政收入的75%以上，而地方稅收收入僅占財政總收入的15%左右。地方財政收入結構不合理嚴重影響了其抗風險能力。有效脫離對稅收的依賴，避免債務危機的二次發生，已成為地方政府應考慮防范的重中之重。

三、地方政府性債務的成因分析

1、從財政體制來看，主要是中央與地方政府事權劃分不清

我國尚未有法律明確界定與財權相對應的各級政府事權，導致了目前上級政府上收財權、下放事權的傾向比較普遍。與此同時，近年來我國實行普惠民生的政策，中央在加大對養老、醫療、教育、住房等投入力度的同時，要求地方政府提供相應的配套資金，地方政府尤其是省級以下地方政府財力與事權不匹配的現象更為突出。為此，地方政府只能依靠大量舉債來維系。

2、從行政管理層面來看，主要是政府職能轉換不到位

地方政府大量舉債的另一個深層次原因是相對于經濟體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉換不到位。政府應該是公共服務的提供者和管理者，但是現在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設型”政府的階段，相對于服務，更熱衷于搞經濟開發建設；部分政府資金違背公益性和市場經濟原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業和領域。特別是一些地方在推動本地基礎設施建設方面，沉溺于“大而全”，超標準建設、超前建設，既脫離現實需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費人力物力。

3、從投融資機制來看，主要是財政投融資機制不暢

目前我國地方政府缺乏正規的融資渠道，地方政府沒有獨立的稅權，從稅收環節籌集建設資金的可能性較小。此外，部分行業投資門檻過高，財政投資項目運營模式單一，財政投融資的杠桿作用難以有效發揮。為此，地方政府只能從自身掌握的土地上面做文章，通過注入土地、土地質押等方式，成立各種融資平臺以吸引金融機構貸款。但是土地價格受宏觀調控和經濟形勢的影響較大，這種以未來土地收入作為償債來源的模式存在較大的不確定性。

4、從債務監管層面來看，主要是債務監管機制不健全

目前我國許多地方已經制定了債務管理的辦法和制度，但是在執行過程中存在落實不到位的情況。一是債務沒有完全納入預算管理，債務計劃編制不完整。二是債務審批缺乏嚴格程序，償債準備金提取不夠或者沒有提取，債務管理缺乏統一、協調的機制，存在分散管理、多頭舉債的現象。另外，很多地方政府還未建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制，也沒有建立信息報告制度，對債務潛在風險的關注不夠。此外，財政、審計等監管部門對政府性債務的追責機制沒有建立起來，沒有把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍。

四、控制和化解地方政府債務風險的對策

1、完善相關法律法規，規范政府舉債行為

盡快完善《預算法》、《擔保法》等相關法律，通過法律規范，既允許地方政府合法負債，使國內外債權人的權益得到保護，也對地方政府的負債制定規則設定限度，防止其不負責任地盲目負債。只有對地方政府適度負債給予法律通道，并建立科學的債務管理機制，才能有效地控制和化解地方政府的債務風險，把地方債務規定在可控制范圍之內。

2、設立統一的管理職能部門，專職專管

建立地方政府債務管理行政問責制。對于盲目舉債造成重大損失的，疏于管理造成債務回收困難的，以及挪用、擠占債務資金造成地方政府信譽受到嚴重影響的行為，對行政首長實行問責，特別是要充分利用對黨委政府主要領導經濟責任審計結果，分析其任職期間債務變化情況，對其新增債務要向政府專項報告原因。同時，還要建立覆蓋地方政府債務運行各個環節的債務信息統計、報告和公開制度，通過債務信息公開促進地方政府加強債務管理。因此，設立統一的管理職能部門，對地方債務進行專門的科學運行及管制，專職專管，勢在必行。

3、完善分稅制財政體制，減少對稅收的依賴性

一是深化我國稅收制度改革。中央政府應適當上移支出責任及下放收入能力，構建科學的稅種劃分格局和財力分配格局。在現行分稅制基礎上，實施稅收制度改革。二是完善我國轉移支付制度。確定各地轉移支付規模，增強地方財政實力，化解財政風險。同時，完善省以下轉移支付制度，減少地方政府舉債規模，增強其防范與化解債務風險的能力，推進地方政府投融資體系改革，進一步改革投融資體制，實現投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新型投融資體制。三是完善投融資政策，嚴格界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經濟社會領域和對地方經濟社會發展全局有重大影響的項目。切實加強投資監督管理，建立責任追究制度和權力制衡機制，加強項目跟蹤協調管理，完善稽查制度。

4、深化行政監督體制改革，緩解地方政府財政負擔

加強人大對地方政府債務的監督。充分發揮人大的監督權，各級地方政府在年度政府工作報告中要對當年政府債務收支、未來償債形式和潛在風險，以及政府采取的管理措施等內容向人大作出報告，接受地方人大對地方政府債務的監督和制約。此外，地方人大還可以通過調查、議案、建議、意見等方式，組織人大代表對地方政府的債務管理進行工作監督，督促其加強債務管理。一是轉變政府職能，按照公共服務型政府與市場經濟要求，推進政企、政事、政府與市場中介組織分開，減少和規范行政審批程序，按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增強地方政府提供公共服務的能力。二是推進機構改革，按照精簡統一效能的原則，減輕地方政府財政負擔，防范地方財政風險。三是創新考核機制，充分發揮績效評估的導向作用和激勵約束作用，加大對黨政領導違法違規行為的懲罰力度，杜絕隨意舉債大搞勞民傷財的“政績工程”，從源頭上防范地方政府債務危機的發生。

5、完善地方政府債務管理制度

一是樹立正確的風險觀和政績觀，將減債納入黨政領導干部考核指標，真正實現地方政府解困，起到防范與化解地方債務風險的目的。二是建立信息充分披露制度，提高債務風險的透明度，加強地方政府債務信息公開披露，定期向上級政府及本級人大匯報，定期向社會公眾披露，從而提高地方政府債務風險的透明度。三是建立政府債務風險預警機制，實現債務風險管理的規范化、系統化和科學化，對不良債務風險，積極防范并加以控制和化解，防止債務危機的發生。四是建立地方政府償債機制，設立地方政府債務風險準備金，實行專戶管理、?？顚Ｓ?，專項用于確保政府債務按期償還，增強地方政府防范與化解債務風險的能力。

綜上所述，我國地方債務的確存在風險，而且形成的原因也顯而易見。但是，只要正確的采取措施加以防范及治理，是有可能得以控制的。政府及各方部門機構需及早重視這個問題，防范于未然，使地方政務的債務問題能得到一個全面妥善的科學管理。

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