欠發達地區農村城鎮化發展策略探析——以皖北亳州市農村城鎮化建設實踐為例

○王洪偉

（中共亳州市委黨校）

所謂農村城鎮化，是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加，城鎮規模擴大的一個歷史過程。城鎮化作為一種社會歷史現象，既是物質文明進步的體現，也是精神文明前進的動力。這一歷史過程表現為兩個方面：一是人的地理位置的轉移和職業的改變以及由此引起的生產方式與生活方式的演變；二是城鎮人口和城市數量的增加、城鎮規模的擴大以及城鎮經濟社會現代化和集約化程度的提高。

農村城鎮化建設是事關國家政治、經濟、社會發展全局的重大戰略問題，它對國家的政治穩定、經濟發展和社會進步具有重大影響。近年來，隨著改革的深化、生產力水平的提高和交通通迅條件的改善，加快農村城鎮化發展的要求越來越迫切。黨的十六大提出：“要逐步提高城鎮化水平，堅持大中城市和小城鎮協調發展，走中國特色城鎮化道路。”黨的十七大提出：“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局?！被谖覈鴧^域發展不協調的基本國情，對于欠發達地區，如何加快推進農村城鎮化發展的問題亟待解決。

一、亳州市農村城鎮化建設的現狀

亳州市地處安徽省西北部，目前仍屬欠發達地區，其城鄉經濟和社會發展具有較典型的二元結構特征，城鄉之間既存在著摩擦與對立，又具有相互依存、協調發展的內在要求。加快推進亳州農村城鎮化建設，直接關系到農村經濟的發展、民生的改善和社會的穩定。自2000年地級亳州市成立以來，亳州市的農村城鎮化建設取得了顯著成就。

1、農村城鎮化快速推進，城鎮經濟實力顯著增強

2000年以來，全市農村城鎮化走上快速健康發展軌道，城鎮化水平由2000年的18.17%提高到2010年的35%，平均每年遞增1.83個百分點，成為建國以來城鎮化發展的最快時期，有100萬農村人口變為城鎮居民。在城鎮化較快發展的同時，城鎮經濟也保持了持續快速發展的勢頭，城鎮經濟占全市經濟的比重持續走高。

2、城鎮規模不斷擴大，城鄉一體化發展初見成效

在城市的擴展和農村城鎮化的雙向作用下，城鎮發展呈現出產品、資本和勞動力在城鄉之間加快流動，生產力在城鄉之間布局逐漸合理的局面，在城市建成區不斷向外擴張的同時，小城鎮規模不斷擴大。亳州市市委、市政府始終堅持城鄉一體化理念，加強中心城市、縣城區所在地、中心鎮和中心村四級結構體系建設，特別是在統籌城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得了較大突破，促進了公共資源在城鄉之間的均衡配置和生產要素在城鄉之間的自由流動，推動了城鄉經濟社會發展的融合。

3、城鎮基礎設施不斷完善，人民生活水平進一步提高

2000年以來，亳州市城鎮基礎設施不斷完善，城鎮供水、供氣、供電、通訊、污水處理能力進一步增強。2010年城鎮居民人均可支配收入15538元，城鎮人均住房建筑面積39.51平方米，城鎮綠地面積達到1022公頃，城鎮自來水普及率達到97.46%。隨著城鎮基礎設施的不斷完善，城鎮功能和競爭力不斷增強，促進了經濟的持續增長和人民生活水平的進一步提高。

4、城鎮化有關政策措施相繼出臺，政策導向作用顯著

為加快農村城鎮化發展，亳州市制定了一系列有關人口遷移、土地利用、社會保障、投融資、組織領導等方面的政策措施。市政府制定出臺了《亳州市關于推進擴權強鎮試點工作的實施意見》和《亳州市被征地農民養老保險辦法》，各縣（區）、各部門還相應制定了有關的配套辦法。這些政策措施也大大推動了亳州市農村城鎮化發展的步伐。

二、亳州市農村城鎮化建設存在的問題

1、城鎮化總體水平低

據統計資料反映，2010年世界的城鎮化水平為50%，中國的城鎮化水平為46.6%，安徽的城鎮化水平為42.1%。而亳州城鎮化水平只有35%，仍有65%的人口是農村人口。

2、城鎮規模小

亳州市沒有形成集中型城鎮，只有塊狀城鎮的雛形，輻射功能不明顯。全市現有建制鎮12個，從建成區面積看，塊狀不一、大小各異、功能不全，但集貿性城鎮占總數的90%以上，主要起著為周圍農村提供商品交換、物資集散場所等作用。

3、城鎮化質量不高

亳州市現有城鎮中缺乏輻射和帶動區域經濟發展的中心城市，經濟基礎薄弱，城鎮功能不夠健全，缺少發展動力。大部分建制鎮尚無規模以上工業企業，導致進入城鎮的農民就業和生計難以保障。

4、城鎮服務功能不完善

作為欠發達地區，亳州市大部分城鎮財力薄弱，大多靠中央的轉移支付來運轉，缺乏穩定、規范的資金來源。城鎮基礎設施建設資金十分緊張，資金投入明顯滯后于城鎮發展需求，從而導致基礎設施薄弱，服務功能不完善。大部分城鎮還經常存在著“燈不明，路不平，自來水常停”的現象。

5、城鎮體系發育不全

亳州市整個城鎮體系的職能結構缺乏有機聯系，相當部分的城鎮職能單一，尚處于集市貿易這一最簡單的職能上。各城鎮職能分工不明確，功能發揮多處于盲目的、無序的自然狀態，不同等級城鎮間的縱向聯系僅限于行政隸屬關系，同一等級城鎮間的橫向聯系非常薄弱。

三、亳州市農村城鎮化建設滯后的原因分析

1、工業化滯后影響城鎮化發展

國際城鎮化發展經驗表明，工業化是城鎮化的根本動力，沒有工業化，就沒有城鎮化，只有大規模的工業發展才能真正推動地區城鎮化發展。雖然經過建國后幾十年的建設發展，但目前亳州市工業化仍處于初始階段，工業不發達。2011年，亳州市工業增加值是200億元，工業化率僅為32.5%。而珠三角、長三角地區早在上世紀的90年代，工業化率就達80%以上。由于亳州市工業化發展滯后，城鎮缺少產業支撐，對農村剩余勞動力吸納能力不強，直接導致城鎮化水平不高。

2、第三產業不發達影響城鎮化發展

無論是從世界經濟發展歷史，還是從中國城市發展歷史來看，城鎮化水平都是伴隨著第三產業的發展而不斷提高的?？梢哉f，第三產業是城鎮化形成和發展的后續動力，第三產業越發達，吸納的勞動力就越多，城鎮化水平就越高。長期以來，亳州市以農業生產為主，第三產業發展較落后。近年來，隨著商貿業、旅游業、房地產業的加快發展，第三產業在國民經濟中的比重有所提高，2010年亳州市第三產業增加值為184.07億元，占GDP的35.9%，但其總量仍然很小、水平仍然很低。正是因為城鎮第三產業不發達、提供的就業崗位數量不多，直接導致了城鎮化的發展滯后。

3、農業發展滯后影響城鎮化發展

亳州的農業資源雖然較為豐富，但是由于農業科技力量嚴重不足，以農戶為單位的經營規模小，難以獨立消化吸納先進的技術，無法對信息進行有效地收集、分析整理和使用，影響了農業的可持續發展，也因此影響了城鎮化進程的速度。

4、高素質人才短缺制約城鎮化發展

農村城鎮化建設過程中需要管理人才，城鎮企業生產發展需要專業技術人才，農業科技推廣需要農業技術人才，但是由于亳州市農村城鎮的生活條件、信息交流、交通、通訊、娛樂和接受再教育條件與城市存在較大差距，具有高學歷和具備一定技能的人才不愿意到農村城鎮就業，且農村勞動力素質普遍偏低，導致城鎮發展過程中急需大批高素質人才，從而制約城鎮化的發展。

5、其他相關因素影響城鎮化發展

城鎮戶籍制度、城鎮社會保障體系、農村土地的流轉及置換、經濟結構與產業結構等方面也對城鎮化的發展有著不同程度的影響。

四、加快推進亳州市農村城鎮化建設的策略

1、體制政策環境層面

（1）加快戶籍管理制度改革。放寬城鎮常住人口的準入條件，建立以居住地劃分城鎮戶口和農村戶口，以職業劃分農業人口和非農業人口的戶籍登記制度，實行城鄉戶口一體化管理。凡在城鎮有合法職業，有穩定生活來源，有固定住所的，其本人及其隨同居住的直系親屬均應登記為城鎮居民戶口，與原有城鎮居民享有同等權利，履行同等義務，并以此作為亳州市城鎮化進程中戶籍制度改革的基本方向。

（2）構建和完善城鎮社會保障體系。一是建立由政府、用工單位和個人三者共同負擔，社會統籌和個人賬戶相結合，管理和服務社會化的社會保障體系，逐步完善城鎮就業、養老、失業、醫療保險等社會保障政策。二是改革傳統的就業制度，實施全面的技術培訓，全面提高勞動者的文化素質、職業道德和勞動技能，增加就業機會，建立城鄉統一的勞動市場和人才市場。三是大力發展各類社會福利事業，鼓勵和發動民間組織、企業、個人以獨資、合資、民辦、公助等多種形式發展各類社會福利事業。

（3）創新農村土地流轉制度。逐步割斷轉移勞動力與土地的“臍帶”，按照明晰土地產權、激活流轉機制、規范操作程序的總體思路，吸引產業資本介入農業，鼓勵農戶將承包的耕地轉讓或折算成股份加入農場。部分農民可以農業工人的身份成為新組建的農場職工，更多的農民可進城鎮務工經商。

（4）堅持城鎮化建設與生態環境建設相協調。在加快城鎮化建設中要特別重視生態環境建設，處理好經濟發展與人口、資源、環境之間的關系，使之相適應，走可持續發展的道路。

2、產業發展層面

（1）優先發展工業。近幾年，亳州市委、市政府大力實施“125”工業振興計劃。2008年全市工業增加值首次超過農業，實現了產業結構由“三一二”向“三二一”的轉變，這預示著工業化的加快發展已經開始。今后一段時期，亳州要緊緊抓住融入長三角區、國家實施中部崛起戰略、省委省政府加快皖北及沿淮部分市縣發展的機遇，找準中央和省政策與亳州市產業優勢的結合點，立足本地區位優勢，按照新型工業化要求，在發展思路上，要著重形成“四化”發展，即集約化發展、規模化發展、生態化發展和科技化發展。

（2）大力發展現代服務業。發展現代服務業，重點是發展旅游休閑產業、商貿和現代物流業、商務會展、文化教育和房地產業。著重加快發展文化旅游業，亳州要發揮文化名城、名人故里、中華藥都、白酒之鄉、養生亳州五大品牌優勢，完善旅游發展總體規劃和專項規劃，做好藥、酒、道家文化等相結合的文章，形成獨具亳州特色的文化旅游產業。此外，要在做大、提高傳統服務業的同時，順應市場需求，加快發展房地產業，積極發展信息服務、現代物流、技術咨詢、廣告營銷、商務會展、物業管理、家政服務等新興服務業，以拓寬服務領域和擴大服務總量。

（3）穩步發展現代農業。以優質糧食、傳統中藥材、蔬菜、煙草、花卉、養殖、商品林等產業為重點，發展高產、優質、高效、生態、安全的現代農業。在發展思路上，走規?；⑸虡I化、品牌化、旅游化、科技化發展之路。在發展模式上，以立體農業循環經濟為抓手，以“面向市場、優化結構、突出特色、富民增收”為宗旨，通過農業產業化、休閑化、科技化、旅游化與農村改造一起實現城鄉統籌，在保護生態環境的同時推動農業產業化發展，打造長三角的糧袋子、菜籃子生產服務產業化基地。

3、基礎設施建設

（1）堅持高起點規劃，打造個性城鎮。一是注重規劃的先導性。規劃編制工作一定要立足現狀，著眼長遠，獨具匠心。在編制規劃的過程中，要堅持以人為本的原則，體現現代城鎮的基本理念，準確把握城鎮發展的定位、定性、定向，以超前的思維、科學的規劃設計，凸顯城鎮的個性內涵和品位。二是體現規劃的科學性?？茖W的城鎮規劃，本身就是最大的效益。要圍繞“布局合理、特色鮮明、設施配套、環境整潔”的目標，著力完善總體規劃?？茖W編制控制性詳規和修建性詳規，并針對城鎮防洪、綠化及自然和人文遺產保護的要求，科學編制專項規劃。要結合社會主義新農村建設，編制好村莊規劃，以解決好有新房沒有新村的問題。三是維護規劃的嚴肅性。規劃一經確定，就必須嚴格依法實施，不能隨意變更。在規劃管理中，要堅持不符合城鎮規劃的項目不得批準立項，未編制控制性詳細規劃的地塊不得出讓、轉讓和開發建設，任何建設項目都不得突破規劃控制范圍。

（2）堅持高標準建設，一是抓重點項目，在彰顯特色上著力。近幾年來，亳州市圍繞擴容提質的總體要求，堅持凸顯特色、創造精品的原則，突出抓好了一批城鎮建設的重點項目和特色項目。各建制鎮和相關鄉鎮也結合實際，按照“因地制宜，量力而行”的原則，確定各自城鎮建設的重點項目，始終做到“不求最大，但求最佳”，體現城鎮特色，確保重點項目建一片、成一片、受益一片。二是抓配套設施，在完善功能上著力。在推進城鎮建設的過程中，要狠抓城鎮功能的配套完善。不論是市區、縣城還是建制鎮，對路網結構設計、公共綠地配置、市政設施配套、垃圾污水無公害處理等問題，都要高度重視，盡力實現全面配套。通過完善城鎮功能，推動城鎮形象的確立和城鎮品位的提高。三是抓人文開發，在提升品位上著力。要注重挖掘本地資源優勢，充分利用現有自然資源和城鎮歷史文化特征，實現自然景觀與人文景觀的有機結合、人與自然的高度和諧，著力打造精品城鎮。在城鎮建設過程中，努力把自然、歷史、經濟文化和地方特色融入到城鎮及街道空間，逐步形成城鎮標志性地段和標志性建筑，以體現城鎮的個性特色，提高城鎮品位，創造城鎮品牌。同時，注重城鎮建設的生態環保效應，按照路旁增綠、空地建綠、拆墻透綠、水體泛綠的思路，全面加大生態城鎮建設步伐。

（3）堅持高效益經營，打造活力城鎮。一是在經營理念上突破。經營城鎮首先要打破傳統思維定勢，轉變觀念，拓寬思路，把市場經濟的理念引入城鎮建設與管理，把城鎮當作一個特殊的產業來經營，對城鎮資產進行集聚、重組和運營，最大限度地挖掘其潛力，實現保值和增值。二是在經營方式上創新。在市場經濟條件下，必須按照政企分開、政事分開、事企分開，打破壟斷的思路，放手搞活城鎮資產的經營。要鼓勵和吸引多種經濟成分參與建設和經營城鎮基礎設施，實現城鎮建設投資主體的多元化、服務運營的市場化。要進一步深化市政公用事業單位經營體制改革，行政主管部門主要抓好行業和市場監管，在具體經營和運作上要走出一條企業化、市場化、社會化的路子。三是在經營領域上拓展。首先要搞好城鎮土地資產經營。政府必須高度壟斷土地一級市場，經營性建設用地全部實行公開招標拍賣，土地轉讓全部實行掛牌交易。其次要優化增量資產。按照誰投資、誰經營、誰受益、誰承擔風險的原則，采取獨資、合資、合作等多種形式，吸引投資者參與城鎮基礎設施建設與經營。再次要盤活存量資產。城鎮現有的基礎設施資產，只要是國家法律法規允許，均可通過產權出讓、經營權轉讓等方式吸納社會資金，進行資產運營，實現存量資產的保值、增值、變現。最后要搞好城鎮無形資產的經營。對城鎮的開發權、冠名權、廣告權、特許經營權等都可以實行公開招標拍賣，充分發揮城鎮無形資產的經濟效益。

（4）堅持高效能管理，打造秩序城鎮。一是改革城鎮管理機制。立足改革與創新，逐步引入市場機制。打破“大鍋飯”式的管理模式，推行市政、環衛管理片區和清掃面積的定人、定責、定崗、定酬制度。對管理經費的籌措、分配和使用進行改革，除財政解決部分管理經費外，還應通過市場運作籌集城鎮管理資金，彌補管理經費的不足。二是細化城鎮管理職責。制定城鎮建設市場管理、城鎮交通管理、社會治安管理等方面的規章、規定，將城鎮管理職責細化、量化到相關職能部門和單位。要堅持走群眾路線，把組織和發動群眾作為城市管理的關鍵環節，激發調動廣大群眾參與城鎮管理的積極性。三是加強城鎮管理執法。加大建設、市政、公安、交警、工商、環衛、市場服務中心等部門的監察執法力度，著力解決垃圾亂丟亂倒亂堆、車輛亂停亂擺亂放、臨時攤棚亂搭亂建亂占、廣告標語亂貼亂掛亂發等問題。加強建筑市場管理，嚴格依法收取規費。深入持久地開展城市文明教育，不斷提高市民的文明素質。

[1]江澤民：全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面[M].人民出版社，2002.

[2]胡錦濤：高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[M].人民出版社，2007.

[3]亳州市統計局編：亳州統計年鑒[M].中國統計出版社，2011.

[4]國家統計局編：中國統計年鑒[M].中國統計出版社，2010.