我國城市市政公用行業市場化改革研究

○衛斌

（湖北廣播電視大學 湖北 武漢 430074）

一、我國城市市政公用行業市場化改革效果評價

1、擴大了建設資金來源

自改革開放以來，我國市政公用設施投資總額不斷提高。第八個五年計劃期間投資總額是2600億元，是第七個五年計劃期間的5.2倍，而第九個五年計劃期間的投資總額是第八個五年計劃期間的2.7倍，達到了7000億元。投資資金總額不斷提高，促使政府采取多種形式鼓勵和支持多種經濟成分進入市政公用行業領域，加強和完善市政公用行業投資環境，對民營資本準入領域也在逐步放寬，吸引社會資金和境外資本，大規模籌集公用行業建設資金，快速提高公共資源供給，有效化解了城市化高速發展和基礎設施短缺之間的矛盾。

2、降低了行業運營成本

競爭是市場化的一個重要標志，因此公用行業市場化的核心問題是引入市場競爭機制。長期以來，我國市政公用設施短缺，設施運行成本高、效益低下。自市場化改革引入競爭機制后，這一狀況大大改善。以道路保潔、綠化、排水等服務為例，過去是財政定額撥款給政府所屬的事業單位，通過對沈陽、鞍山、青島等地的調研發現，現在這些城市實行以競爭招標方式提供服務，在服務質量不下降的前提下，節約資金達到20%～50%；青島、貴陽、南京等城市在公交行業采取市場化改革后，在市場競爭壓力下，人車比例由原來的16：1降為4：1，車況明顯改善，服務質量也大大提高，公交行業也扭虧為盈。

3、優化了企業治理結構

近年來的公用行業市場化改革，不斷地推動了我國國有企業的改革進程，在很大程度上進一步促進了現代企業制度的建立和完善。特別是我國的一些大中型城市，開展了一系列的市場化改革項目。比如，通過與國外水務公司的合作（包括合營、合資等）改善現有企業資本結構，不僅盤活了公用基礎設施的存量，也為相關領域的建設提供了多元化的資金來源，減少了政府的資金投入壓力。這種合資合營的方式，促使原有的國有企業必須適應市場化改革，提高企業的經營效益，改進了原有國有企業的經營方式和管理體制機制。

4、減輕了政府財政壓力

長期以來，我國政府承擔著公用設施的融資風險、建設風險和經營風險。在引入市場化機制后，在投資主體多元化的條件下，本來由政府承擔的風險轉向由新投資者承擔，而且在市場機制下，準予進入的企業往往都是經營業績好、融資能力強，風險意識強的企業，因而政府只需改善企業市場投資環境。這樣相應地減少了政府風險，減輕財政投資壓力。

二、我國城市市政公用行業市場化改革存在的問題

1、思想認識不到位，改革目標定位不準

當前公用行業市場化改革仍存在著一些思想誤區。首先，將投資主體多元化作為改革的唯一目標，認為增加公用行業投入就是改革的最終目標，沒有把握住公用行業改革的主導性方向，忽視了改革的最終目的，即提高行業的有效競爭性和規范行業管理。其次，計劃經濟遺留的公有制偏好導致地方政府認為公用行業本來就應該由政府來提供，政府既有責任，又有義務。這就導致改革過程中，無法對公用行業的產權結構作出根本性的調整，對這種產權變革認識不清。最后，有的地方政府片面地認為，改革就是讓政府徹底地退出公用行業的領域，政府既不出臺保護性和約束性政策，也不進行規劃調整，導致政府喪失了改革主動權的同時，也喪失了改革的時機。

2、地方政策不健全，市場交易成本較高

市場化改革一直以來都不是一蹴而就的，公用行業市場化改革也如此。由于地方政策往往要根據國家政策進行調整，而且地方政策的制定存在很多不配套不穩定的現象，規劃形同虛設，導致市政公用行業的權利過于集中，資源壟斷現象十分嚴重，增加了市場的交易成本，無形中抬高了市場的準入門檻。特別是當地方政策調整過快時，一些區域間、行業間的壁壘就會形成，投資門檻的進一步抬高容易導致一些企業裹足不前。而改革實際費用的增加也會轉嫁到企業身上，增加了企業的運營風險。因此，政策的不連續性和多變性就造成了公用行業市場化成本過高。

3、政府角色不到位，行業價費機制不活

公用行業提供產品和服務屬于公共物品，因此，該行業提供的產品和服務價格需要政府進行管制。政府管制主要職責包括價格的監督、規劃的制定以及服務質量等。但由于目前政府職能未能及時到位、政府角色沒有及時理清、合理的價費機制沒有建立，造成兩種極端狀態：或者是投資者投資回報與債權人的合法利益得不到有力的保障，或者是消費者合法權益受到嚴重侵害，這兩種狀態都直接阻礙了改革的進程。

4、操作程序不規范，市場改革代價較高

有些地方不能因地制宜地進行改革與操作，在人和資產處置等方面產生眾多的新問題。在公用行業改革的過程中，有些地方未能按照公平、公開的原則規范操作程序，從而進行科學合理的預測和決策，特別是產權改革方面，產權要素價格漏估或是低估，造成國有資產或是集體財產流失。還有些地方不切實際，過度保護投資者利益，侵害國家和人民的權益。

三、推進市政公用行業市場化改革的對策建議

1、規范程序，加強監管

重點監管包括：市場準入、運行的安全、產品與服務的質量、價格服務、市場秩序等。當前，我國尚未建立獨立的市政行業監管機構，下階段建立隸屬于政府主管部門之外的獨立監管機構將是改革的重點。必須進一步加快建立公開的經營許可制度，完善市場準入制度，規范企業的市場進入行為，既要保證正常的適度競爭，又要能夠維護各個時期以及各個階段的競爭者的基本公平權益。參照《指導外商投資方向規定》（國務院令第346號）中有關的限制條款，除了大中型城市以外，其余的城市市政工業行業項目是允許或者是鼓勵社會資本以及私營企業投資的，并且投資的具體形式或者方式也是靈活的，只要符合國家相關法律規定，都可以進入相關領域的投資。但大中型城市的相關市政行業，如燃氣、供水排水、電力等管網的建設，必須由中方控股。在國家規定的基礎上，各種經濟組織應本著公平、公正、公開的基本原則，參與市政公用行業的競爭。

2、完善政策法規

近年來，我國市政公用行業市場化改革的政策趨向日益明顯。但政府管理和市場運行不規范依然是我國市政公用行業所面臨的問題。這主要是由于：一是市場準入制度、投資管理以及監督體系尚未形成，約束市場行為、防止不正當競爭的保障體系未能有效運行；二是國有市政公用企業承擔的社會職責和義務不明確，導致其在市場經濟條件下無法進行平等競爭；三是事業單位轉制的養老保險費繳納、富余人員安置、離退休人員待遇等方面的政策還不明確，體制改革緩慢。因此，必須建立完善的法規體系和具有突破性的保障措施，才能確保市政公用行業改制改革工作的順利推進。

此外，加強法制建設，做好立法工作，盡快建立和完善有關我國市政公用行業建設和管理方面的法律法規體系，也是一個重要的方面。我國政府要根據當前經濟社會發展的基本情況，制定符合我國特征和我國實際的地方性法規和具體的一些實施方案。相關的職能部門必須轉變職能，通過有法可依、依法行政和公正嚴明的執法管理，構建我國市政行業的良好秩序。此外，還需要努力提高本地執法水平，建議組織一支懂技術、懂業務的精明強干的執法隊伍，努力創造一個有序的、規范的市場經營環境和氛圍。特別是，要善于運用法律手段而不是行政干預手段，維護市政公用行業在對外開放過程中的主動權，提高進行自我保護和自我發展的能力。

3、理順價格機制

市政公用行業的產品和服務具有長期性和普遍性，它的價格形成過程具有政府指令性特征，而其調整則涉及很多普通居民的直接利益，不能像一般商品那樣隨行就市，完全按照供求規律行事。因此，要建立合理的產品和服務價格機制，維護投資者的收益和用戶的長遠利益。根據國家有關政策、社會平均成本、市場供求狀況、國民經濟和社會發展要求、社會承受能力等因素，合理確定或調整供水、管道供氣、集中供熱、公交、垃圾處置、污水處理等行業的產品、服務價格。完善成本約束機制，嚴格貫徹執行國家規定的成本監審辦法，加強對市政公用行業運營成本的監審，健全價格聽證制度，規范定價行為。只有為投資者提供合理的收益，投資者才愿意進入市政公用行業領域。政府必須對市政公用行業的服務或者產品制定一個具有吸引力的價格，通過建立良好的價格形成和調整機制，公開價格調整的程序。一方面，保證投資者通過自身努力，例如提高生產效率、降低生產成本和運營成本獲得合理收益；另一方面，也要保證居民能夠真正享受到各種基礎設施建設給生活帶來的各種實惠，特別是科技進步帶來的一系列便利、競爭帶來的服務質量的提高等，這樣才能最終維護居民的長遠利益。

4、創新產權結構

創新產權結構必須在現有產權明晰的前提下進行，也就是重新界定、更換、組合公用行業所有權的核心權利體系中的管理權、收益權、處置權、繼承權、轉讓權等產權權利主體，改變所有權實現方式。對于公用行業市場化產權結構的創新關鍵是對市場要素主體、產權結構關系、產權結構與市場結構關系的整合。公用行業市場化產權結構的創新在促使市政公用行業運作模式和經營方式的多樣化的同時，推動了所有制結構，大大提升了生產力。

5、培養中介機構

一般來講，中介機構對市場較為了解，而政府顯然不具備這方面的優勢。因此，應努力培育中介機構，以降低改革風險。如將中介機構引入招投標的流程中，可大大提高運作、執行效率。此外，還要建立成本信息披露機制，由第三方中介機構和服務接受者對成本、服務質量進行審定、評估與評價；完善公用事業的定價機制和價格監管，使聽證代表更具廣泛性，使聽證程序更加公平公正，從而建立科學的聽證會制度。要充分發揮第三方機構、專家在科學決策管理中的作用，加大對咨詢的投入。在市政公用事業監管經驗豐富的英國，各監管辦公室在履行其法律職責時，前期往往會進行大量的咨詢工作，廣泛征集、采納專家的意見，以此保證決策的科學性和可操作性。這對我國市政公用事業監管具有相當大的借鑒意義，以污水處理行業為例，世界銀行、亞洲銀行在投資污水處理項目時，就是委托中介公司來組織實施的。在推進市場化進程中，應慢慢實現由政府主導向中介機構主導轉變。在這一過程中，我國要實現以下目標：一是鼓勵更多企業參與城市基礎設施建設的投資、經營與管理；二是保證城市基礎設施平穩的經營，保持政策的連貫性；三是要實現經濟、社會效益的有機統一；四是努力降低運營成本，減輕老百姓的負擔，要在充分調研的基礎上，核算不同等級的污水處理廠每噸污水的處理費用；五是完善監督管理機制。