中國房地產業改革的成就、問題與未來指向

○ 趙暉云

（湖南省岳陽市物業管理辦公室 湖南 岳陽 414000）

從2005年開始，國家就開始加大控制投機和抑制房價的力度，但是成效并不顯著。溫家寶總理在2012年政府工作報告中強調，要嚴格執行并逐步完善抑制投機投資性需求的政策措施，進一步鞏固調控成果，促進房價合理回歸。這表明，投機與房價已經成為制約房地產市場健康發展的關鍵因素。本文認為，調節房價和抑制投機成效不大的原因在于現有房地產的制度缺陷，要解決投機與房價兩大問題，必須系統全面反思房地產業市場化的歷史過程，找準體制缺陷，明確新的改革方向和重點。

一、中國房地產業改革的基本路線與成就

中國房地產業改革的歷史起點是傳統計劃經濟體制下的房地產制度。其基本特點：一是房地產產權公有；二是國家計劃，即國家統一規劃、統一建房、統一分配；三是福利化分房，即房地產使用者只需交納象征性的房屋維修租金。到20世紀70年代末期，這種體制已經積累了嚴重的弊端。一是由于房地產開發建設只有投入沒有產出，財政補貼日益增加，國家背上了沉重包袱。二是居民住房日趨緊張，不能滿足居民日益增長的住房消費需求，住房問題逐漸成為嚴重的社會問題。三是由于公有財產的產權管理較為混亂，造成違章占地和私搭亂建現象嚴重，城市管理越來越難。四是由于產權公有機制造成使用過程中損毀，折舊年限較短，資產流失嚴重。由此可見，這種體制已經難以為繼。

中國傳統房地產制度的上述特點決定了中國房地產改革必須沿著三條基本路線展開，即打破住房公有制，推行住房私有化，實行居者有其屋；打破計劃分配體制，實行市場化；打破福利分房制度，實行住房商品化。

在實行住房私有化層面，1979年，溫州、福州、杭州、無錫等市和黑龍江省部分城鎮，分別試行了組織私人集資建房和“私建公助”、“公建民助”等辦法，由此開始啟動住房私有、居者有其屋的進程。當前，根據建設部公布的資料，中國城鎮家庭80%擁有自有住房，農村100%有住房，住房自有率在全世界是最高的。盡管中國居民擁有的住房質量和面積與世界發達國家存在較大差距，同時，住房自有成為居民的巨大生活負擔，但中國居民住房自有率正在不斷提高，房產開始成為居民的重要資產。

在實行市場化方面，通過打破住房計劃體制，實行住房的市場化購買，中國逐漸形成了市場化建房、市場化分房、市場化銷售、市場化定價等一整套住房市場化體制機制。這套機制盡管是造成高房價、住房分配不均、房地產泡沫、房地產投機等問題的體制原因，但市場化形成的多元化住房建設投資格局，是當代各國解決住房問題的普遍體制，為進一步解決住房問題奠定了制度基礎。

在住房商品化方面，1979年，吉林、廣西等地率先實行國家投資建設住宅出售給居民，住房商品化改革的步伐逐漸展開。1984年，國務院要求大中城市逐步擴大商品化住宅的建設，住房商品化進程加快推進。特別是20世紀90年代后期取消福利分房以后，中國的住房商品化取得實質性進展，商品住房市場成為社會主義市場體系的重要組成部分。

總體上看，30多年的改革取得了重大成就。中國已經基本建立與社會主義市場經濟體制相適應的住房體制基本框架；城鎮居民住房基本實現自有化和商品化，商品房、限價商品房和廉租房等住房供應體系正在形成；多元化投資、持續化融資、專業化服務、市場化分配等市場化機制基本形成；房地產業迅速崛起，成為國民經濟發展的重要產業。

二、中國房地產改革的問題與反思

由于改革中出現了偏差，中國房地產改革與發展也出現了一些嚴重的問題。一是房價過高。根據中央電視臺2011年10月“經濟生活大調查”的結果顯示，47.74%的民眾將住房列為家庭最主要的困難，31.46%的民眾最期待政府解決住房問題。根據清華大學政治經濟學研究中心2012年3月22日發布的一項研究報告顯示，中國城鎮房價收入比已經高達12.07，一線城市房價收入比高達25.25，而國際上認為適宜的房價收入比為6—8，可見，我國城鎮住房房價收入比嚴重高企。時至今日，高房價仍然沒有得到有效控制。正如2012年“兩會”期間溫家寶總理指出的：“一些地方房價還遠遠沒有回到合理價位?！倍峭稒C過盛。以1992—1993年房地產泡沫為例，1992年全國共有房地產企業12400家，但有實際開發業績的房地產企業僅為7066家。浙江省1993年7月底有195家合資房地產企業，27家外商獨資房地產企業，但外資的實際到位率僅為20%。1992年全國共有空置商品房1836萬平方米，空置率超過30%。海南省1988年住房平均價格為1350元／平方米，1991年為1400元／平方米，1992年則猛增至5000元／平方米，比1991年增長257%。1993年上半年房地產價格達到7500元／平方米。

當前，學術界和決策界多將房地產價格高企和投機旺盛的原因歸結為房地產體制之外的原因，例如土地制度方面的城鄉土地分割、政府壟斷土地、土地財政；住房金融制度方面的商業性住房金融體系單一、政策性金融與保障性金融不匹配、公積金制度設計不合理；稅收制度方面的缺乏針對保障房投資融資的稅費減免政策；中央與地方在房地產宏觀調控方面的職責劃分不清、缺乏對房地產市場監管和住房保障方面的硬性規定等。

本文認為，上述原因都只是房地產體制之外的原因，房價高企和投機旺盛的根本原因是房地產體制內的原因，即30多年的改革出現的一些偏差導致的住房體制缺陷。具體來講，一是在房地產業的定位方面，過度賦予房地產業經濟發展功能，特別是在擴大內需的背景下，房地產業被當做國民經濟的支柱產業，被賦予重大的經濟功能。二是在住房供應體系方面，過度強調商品化，相對忽視保障化。盡管1994年和1998年，國家先后出臺了市場化與保障化相結合的一體化住房供應體系，但是廉租房、經濟適用房建設在許多城市進展緩慢，形成了房地產商品化過度和保障化不足的局面。三是在住房開發制度方面，開發公司制導致住房開發市場的壟斷，城鎮居民合作建房與自建住房、郊區農民經營性建房被禁止，加上開發公司采取預售制，可以利用銀行貸款和購房者預付款進行開發，實際上是將風險轉移到銀行和購房者身上。四是在住房分配方面，建立了住房分配貨幣化制度，但是沒有建立貨幣化分配與房價增長同步同比增長的機制，工薪階層住房補貼難以隨房價一同提升。五是在住房交換制度方面，由于租賃市場嚴重滯后，多數居民不愿租房，擁有住房者缺乏出租動力。正是由于這些體制缺陷，形成了推動房價上漲和投機旺盛的體制基礎和體制力量，如果不進一步整體完善房地產體制，深化相關配套改革，消除這些體制缺陷，就難以從根本上消除房價高企和投機過度的體制基礎。

三、中國房地產業改革的未來指向

當前，中國人均GDP跨上5000美元臺階，正在邁向全面小康社會，全社會住房需求呈現旺盛態勢，同時，伴隨城市化的深度推進，中國住房產業具有巨大的發展空間。中國房地產業處在向新的階段發展的轉折點上，應該在進一步堅持房地產宏觀調控的同時，基于全面系統的反思和規劃，明確中國房地產制度改革的未來走向。

首先，確立正確的改革方向。30年多年來中國房地產制度改革的成功歸結為市場化，而問題則出在過度市場化。具體來說，在房地產市場化方面出現了幾個偏差：一是過度強調住房的投資品性質，相對弱化了住房的消費品屬性；二是過度強調了住房的私人品性質，相對忽視了住房的準公共產品屬性；三是過度強調了住房分配的市場化特性，相對忽視了住房分配的保障性特性；四是過度強調了房地產業的經濟功能，相對弱化了房地產業的社會保障與社會公平職能。

在未來的改革中，要在繼續推進房地產改革的同時，糾正房地產市場化的上述偏差。一是要確立住房的消費品主體屬性。按照馬克思主義經濟學的基本原理，住房是勞動者及其家庭成員最基本的消費資料，其基本功能是為勞動者提供生產和再生產勞動力的場所，住房作為投資品的功能是派生的。二是要強調住房的準公共產品屬性。在社會主義條件下，居住權是社會成員的基本人權，是社會成員全面發展的基本物質條件，國家和社會有保障每一個社會成員和家庭享有基本居住權的義務。因此，住房既是私人品，又具有準公共產品的屬性，不能完全市場化。三是要加大保障性住房供給體系的建設。從國外經驗來看，保障性住房是確保社會成員享有基本居住權的重要途徑，是遏制住房過度投機的基本手段。四是不僅要將房地產業作為經濟發展的支柱產業，更要將房地產業作為民生發展的支柱產業。在當前階段，要更多地強調房地產業作為民生發展支柱產業的屬性，加大對保障性住房建設財政、金融和稅收支持力度。

其次，完善房地產制度與體制。一是加快構建保障性住房綜合體系。加快推進廉租房、經濟適用房建設，形成與中下等收入群體需求與支付能力相適應的保障房供應體系、分配體系、融資體系、資助體系和調控體系。二是加快構建住房綜合配套體系，包括建立“產權多元、自有為主”的產權制度，“基金主導、多元開發”的開發制度，“租售并舉、先租后買”的租售制度，“一戶一房、抑制投機”的消費制度，“以錢為主、錢物分離”的分配制度等。

最后，加快推進房地產體制外配套改革，包括加快收入分配制度改革，提高中等收入者比重，提高低收入者群體收入；加快政府體制改革，加大各級政府事權、財權整合度，逐步削弱土地財政的基礎，提高土地收入返回住房開發的比重；建立中央與地方“責權對稱、分工負責、科學問責”的宏觀調控、市場監管和住房保障的管理體制，促進各級地方政府加大保障性住房的建設力度等。

[1]趙紅星：當代中國房地產的發展制度變遷[D].中南財經政法大學，2011.

[2]程紅梅：中國當代房地產金融思想發展研究（1978—2005）[D].復旦大學，2007.

[3]倪鵬飛：城鎮住房制度：綜合配套改革如何深入[N].光明日報，2012-03-30.