我國地方債務風險成因的制度性分析

○ 詹夢皎 詹正華

（江南大學商學院 江蘇 無錫 214122）

地方政府性債務成因一直是公共經濟學研究的一個重要主題。20世紀90年代以來，地方政府債務危機頻發，引起了世界經濟學家的廣泛關注。一般情況，地方債務超規模，其主要因素可能源于經濟的下滑、政府對經濟的強力干預、政府間的財政支出競爭等所帶來的地方財政收支的不匹配以及地方債務管理不力。既有制度外的成因，也有制度內的因素。盡管近期國外的研究也開始在制度因素中探求債務風險的可能來源，如布坎南等提出的公共選擇理論、博弈論等，但西方經濟學家在考量時則較多從效率和競爭的角度給予關注。如Tabellini和Bordignon，Manasse（2001）從政府效率最大化的角度證實了導致地方政府出現債務預算軟約束問題的原因。而Cai和Treisman（2004）的研究表明，地方政府間的競爭會導致地方政府的過度舉債等。

由于國情差異，我國學者對于地方債務成因的研究主要側重于財政體制、地方政府道德風險行為及地方政府舉債約束機制缺乏等方面。郭琳、陳春光（2002）認為我國地方債務形成的重要原因是多方面的，即不徹底的財政體制改革、不到位的經濟體制轉軌、滯后的現行地方政府債務管理制度改革和逐步顯現的市場經濟風險。時秀紅（2005）認為目前我國地方債務形成的可能原因有如下三個方面：第一，不規范的政府間轉移支付制度給地方財政帶來巨大壓力；第二，缺乏硬預算約束的國有金融體系為地方政府過度舉債提供便利；第三，政府間存在財政競爭的機會主義傾向。唐云峰（2005）從公共選擇理論視角探索了我國地方債務的成因，即中央與地方政府“漠視”財權與事權的分配現狀；地方政府追求預算和效用的最大化；地方政府官員的尋租行為的大量存在等。

近年來，鑒于對我國財政體制新一輪改革呼聲的日益高漲，國內對地方債務成因的制度性研究主要集中于分稅制、政府預算約束等方面。郭建華（2011）在分析地方債務成因時指出：分稅制施行后，由于國內缺乏相關法律法規，造成財權上收、事權下放。地方政府的財權與事權不匹配現象突出，使其必須通過大量舉債來維持地方財政。類承曜（2011）認為，財政體制原因，即政府間財政關系的不平衡導致地方政府財政收支的縱向不平衡是地方債務形成的一個重要制度性原因；地方政府的預算軟約束為政府的過度舉債提供了可能等。

綜上所述，地方債務成因既涉及現行的分稅制和財政投融資體制，也與地方債務管理制度有關，同時與政府治理結構關系密切。為進一步全面剖析地方債務成因的制度性因素，本文認為有必要從現行分稅制、地方債務管理、政府治理結構的制度激勵與約束機制、財政投融資體制等多個方面進行較為深入的研究。

一、分稅制

1、政府與市場關系的不合理

與發達國家相比，我國存在著生產力水平、市場經濟程度、財政能力等多方面的差異。這就決定了我國政府在公共活動領域內，必須堅持一切從實際出發的原則，不能照搬西方的模式。我國的國情決定了我國政府既需承擔所有財政職能，又要發展市場，努力創造能為有效經濟活動設立激勵機制的外部環境，提供促進投資的基礎設施和社會保障，統籌兼顧，按照市場性、公共性和發展性的原則，不斷調整、完善政府職能。

目前我國政府與市場關系的不合理，主要體現在政府職能沒有完全實現與時俱進，“越位”與“缺位”并存，沒有很好處理政府的公共服務性和促進經濟建設的關系。由于政府行政管理體制改革的嚴重滯后，政府職能的轉變跟不上市場經濟和社會發展的需要，致使建設型政府大行其道，公共服務型政府難以真正建立。地方政府的大包大攬和對經濟生產領域的過多介入、地方政府機構膨脹等主客觀因素的存在，既不利于市場經濟的發展和社會主義市場經濟體制的完善，同時也增大了政府的負擔。

2、地方政府事權與財權的不匹配

我國于1994年開始實行的分稅制改革是一種財政分權改革。這一改革為明確劃分中央和地方的財權與事權奠定了基礎。然而我國的分稅制改革是不完全的，最主要的特征就是中央政府集中大部分財權，地方政府承擔大部分事權，確立了國家稅務系統在全國稅收征收體系中的主導地位，卻沒有給予地方政府設立稅種和稅率的權利。改革后的近20年，由于我國尚未有明確用于界定各級政府財權與事權的法律法規，使得財權上收、事權下放的趨勢較為普遍。有關數據表明，分稅制改革后，地方財政收入占整個財政收入的比重不斷下降，從1993年的78%跌至2010年的48.88%。由于事權和責任的下放，近年來我國地方政府承擔的基礎設施和社會福利的建設有增無減，地方政府需要提供的配套資金量呈上升趨勢。這使得地方政府財權與事權不匹配的矛盾日益突出。而這一矛盾，正是促使地方政府大量舉債的重要因素之一。

3、政府間轉移支付制度不夠科學

根據財政分權理論的觀點，地方政府具備信息優勢及低廉的行政成本，能夠迎合地方居民的偏好和需求。因此，地方政府就成為了提供與地方居民息息相關的公共物品的主體。事實證明，我國社會公眾所享受的基礎教育、醫療衛生和社會保障等基本公共服務均主要由地方政府提供。我國目前采取的轉移支付制度，不考慮各地財政收入能力和財政支出需要的差異，采用歷史既得利益基數法，且稅收返還占據了轉移支付的主要地位?；鶖捣ú粌H不能緩解我國長期以來地區間發展不平衡的問題，反而對這一問題起到了反作用。雖然近年來稅收返還的比重不斷下降，但仍舊占據很高的比重。因此，這使得經濟落后的地區的財政缺口更大。此外，我們所熟知的專項轉移支付，也存在著相關的事權依據和標準缺失、客觀評審缺乏、資金分配透明度差、隨意性高、規范性較差等問題。特別指出的是，專項轉移支付更多地體現了中央政府的意圖，而其在分稅制改革后的比重不斷上升，使得地方政府可自由支配的資金越發有限。為了更好地提供地區公共服務，實現地區發展，舉債便成為地方政府的不二選擇。

二、地方債務管理

1、預算約束不強

預算軟約束，主要是指部分經濟體預期一些“支持機構”將會幫助彌補自己的赤字，這些經濟體包括銀行、公司、政府和非營利性組織。這一名詞是Kornai（1979）在描述計劃經濟時代國有經濟狀況時提出的，由于預期自己將會在財務陷入危機時受到政府救助，因此對自己的預算缺乏剛性約束。地方政府預期自己在陷入財務危機時將受到中央政府的救助，因此其對預算也沒有剛性約束，由此形成了地方政府的預算軟約束。

地方政府對債務預算管理的軟約束，一方面與債務自身存在跨期代際負擔轉移有關，而且干部的任期制則進一步放大了因為權力與責任的不對稱所帶來的道德風險；另一方面也與債權人對地方債務風險的評估有關。鑒于地方稅收的相對穩定性和中央政府作為事實上的最后的償還人的客觀存在，也在一定程度上降低了債權人對風險的認知。而地方債務存在形式的多樣性，則增加了債務管理的復雜性。按世界銀行專家哈納·波拉科瓦（Hana Polackova）對政府債務的分類，政府債務可分為直接債務和或有債務。直接債務無論是顯性債務還是隱性債務，是可以根據某些特定的因素來預測和控制的，而或有債務則不是政府能夠完全控制，同時也不是最終完全轉化為財政負擔，而是取決于轉化的面和轉化的概率。

由于大部分地方政府尚未把地方全部債務納入本級預算，即便已經納入預算的地方，也因為預算的過于籠統化，及缺乏選民的廣泛參與而使得約束軟化，并未能發揮應有的監督作用。而大量地方政府融資平臺公司的存在，且游離于預算監督之外，則進一步軟化了地方政府債務預算管理。

2、相關法律制度不完善

目前，我國尚未建立全國層面的管理與規范地方政府債務的法律，如《公債法》。而許多已制定了地方性債務的管理辦法和相關制度的省市，在實際落實和實施中也存在著許多問題。如債務的計劃編制不完整、缺乏嚴格的債務審批程序、相關管理不完善。此外，許多地方政府還未建立債務管理、風險和預警制度，風險關注度不夠，且相關的針對政府債務的追責機制有待建立。

三、政府治理結構

1、地方政府的約束機制不完善

從政府治理的角度看，政府是公民的代理機構，公民則是委托人。公民與政府的關系是多層次委托代理的關系，這種代理關系很容易產生代理人的道德風險。因此，為了規避道德風險，一般需要設計合理的制度和機制進行有效的約束和激勵。

在西方社會，對政府行為的約束和激勵主要來自于四個方面，即公民選票、多黨執政、法律規范和輿論監督。由于政府目標的特殊性，即主要提供公共物品，且具有目標的多樣化等特點，選票實際上承載著選民對政府行為偏好的顯示；而多黨執政的政治制度也在一定程度上影響著政府的效率；相對完善的法律制度則成為政府行為的制度性約束；再加上強勢的輿論監督的無處不在。而在我國，下級政府所受的主要約束基本來源于上級政府，上級政府掌握著下級政府主要官員的任免權，因此下級政府官員對上級政府負責而非對公民負責。由于我國地方政府的行政職責基本是由上級政府安排，在行政集權、財政分權的情況下，就容易出現財權上移，事權下移的現象。為了更好地實現地方政府的目標，上級政府會默許下級政府“創收”，即舉債的行為發生。加上目前我國地方政府所受的其他約束有限，法律和部分制度有待完善，輿論力量不夠，就造成了制度約束的薄弱。

2、條塊分割的政府管理體制

在我國政府管理體制中，以部委垂直管理為主的條和以地方政府管理為主的塊長期并存，形成了錯綜復雜的政府權力架構。以部委垂直管理為主的權力系統，在有力地強化了中央各部委的部門管理的同時，也在一定程度上削弱了地方政府對相關領域的行政管理與控制。從改革開放30多年的行政管理體制變遷來看，條塊權力的上收和下放時常發生。而條塊分割在債務領域，則表現為由于各自分屬于不同權力系統，且多變，統計與管理起來難度加大。

四、財政投融資機制

按井手文雄的解釋，所謂財政投融資是指“以特定的財政資金，對指定的特別會計、政府關系機關和各種特殊法人進行投資和借貸，以促進社會資本的形成”。它以信用原則運營來體現政府的政策取向。20世紀80年代以來，我國初步建立了財政投融資體制，很大程度上推動了改革開放的進程，對我國的現代化建設發揮了不可磨滅的作用。但由于受《預算法》和《擔保法》的制約及《公債法》的缺失的影響，除中央政府可自行發行國債外，地方政府尚不能獨立自主發行地方政府債券，地方政府正規融資渠道嚴重缺乏，財政投融資功能嚴重弱化。盡管近幾年來我國也在少數地方省市進行地方債券委托發行試點，但并不能從根本上解燃眉之急。為解決地方建設與發展中的資金需要問題，地方政府紛紛通過以注入土地、土地質押等方式，成立了各種融資平臺以吸引金融機構貸款。由于缺乏對融資平臺事前的有效監管，致使地方政府融資平臺風險正快速集聚，已成為經濟與社會發展重要的風險源。

五、結論

綜上分析，造成我國地方債務膨脹的制度性原因主要有：不合理的分稅制現狀、有待加強的地方債務管理模式、不完善的政府治理結構和有待健全的財政投融資體制等。而要逐步緩解地方債務過重的問題，必須在正確界定政府與市場的關系，努力實現政府職能與時俱進的同時，按照財權與事權的一致性原則，不斷調整現行的分稅制；以實現社會基本公共服務水平均等化為目標，建立科學合理的政府間轉移支付制度和辦法，以適應市場經濟發展的需要；通過盡快建立并完善相關地方政府的債務管理的法律條例，強化財政預算約束和建立地方債務管理預警體系等來加強地方債務的風險管理；完善政府治理結構、地方政府官員的考核制度和任免制度，設立合理的激勵和約束機制，提高公民和社會輿論的監督；改革現行財政投融資體制，要盡快修改《預算法》，設立《公債法》，建立健全地方政府融資體系，積極探索多渠道、高效益、更負責的投融資模式等。當然，要解決地方債務過量的問題不僅需要從制度層面入手，還要從轉變經濟發展模式的角度入手。

[1]類承曜：我國地方政府債務增長的原因：制度性解釋框架[J]．經濟研究參考，2011（38）.

[2]郭琳、陳春光：論我國地方政府債務風險的四大成因[J]．山東大學學報，2002（1）.

[3]時紅秀：中國地方政府債務的形成機制與化解對策[J]．山東財政學院學報，2005（1）.

[4]唐云峰：公共選擇理論視角下地方債務的成因分析[J]．財政論叢，2005（1）.

[5]郭建華：我國地方政府性債務成因及治理對策淺探][J]．中國財政，2011（11）.

[6]陳共：財政學（第六版）[M]．北京：中國人民大學出版社，2009.