關于國防費結構優(yōu)化的思考

○陳志

（軍事經濟學院 湖北 武漢 430035）

關于國防費結構優(yōu)化的思考

○陳志

（軍事經濟學院 湖北 武漢 430035）

軍隊戰(zhàn)斗力的增強不僅與國防費規(guī)模有關，更與國防費結構相關。國防費規(guī)模的變化必須與結構的變化結合起來考慮才具有現(xiàn)實的意義。針對我國國防費結構的優(yōu)化，不僅要結合我國的經濟發(fā)展水平、新時期戰(zhàn)略方針、軍隊的規(guī)模和國防費規(guī)模，還應對我國國防費結構加以透徹的分析。通過國防費在各事業(yè)部門與各級部隊的運行合理配置財力，提高國防費整體效益。國防費的分配運行必須服從國家安全戰(zhàn)略。這一規(guī)律的基本關系是：國防費投向、投量必須服從國家安全戰(zhàn)略，其結構要受國家安全戰(zhàn)略的約束。

國防費 結構 優(yōu)化

一、國防費結構優(yōu)化的層次和特點

1、國防費結構優(yōu)化的層次

依據國防費結構的特點和研究分析的需要，可將國防費結構優(yōu)化分為最優(yōu)化、次優(yōu)化和欠優(yōu)化三個層次。

國防費結構的最優(yōu)化應滿足如下條件：一是國防費規(guī)模與防務需要相適應。如果國防費不足或者國防費規(guī)模過大所導致的國防費結構優(yōu)化只能是次優(yōu)化或欠優(yōu)化。因為，國防費不足會導致起碼的需要得不到滿足，國防費結構協(xié)調時有不可逾越的障礙，這就使得國防費結構難以最優(yōu)化。反之，國防費規(guī)模超越了防務需要，從而為未來的國防費結構優(yōu)化設置障礙。二是軍事上各項基本的、低限度的需要得到經費保證。如果某些項目的基本需要得不到滿足，甚至缺口很大，就說明每個子系統(tǒng)難以自成系統(tǒng)。國防費撥款如果不能對某些基本需要給予保證，就談不上國防費結構的最優(yōu)化。三是滿足重點需要，使協(xié)調各種需要方面有回旋余地，包括一定彈性的預算。

國防費結構的次優(yōu)化是指因國防費不足或國防費規(guī)模過大使國防費結構無法達到最優(yōu)化時對國防費結構優(yōu)化的追求。它有兩種狀態(tài)：一是國防費不足狀態(tài)下謀求優(yōu)化。這種狀態(tài)下，要么使總體戰(zhàn)斗力因國防費分配的困難降低標準，要么以抑制某些需要去保證重點需要，使某些項目的基本需要得不到滿足。為了改變這種狀況，達到國防費結構的最優(yōu)化，就要盡可能的增加國防費，使總體防務需要得到保障。而在國防費缺口存在的條件下，就得從現(xiàn)有財力出發(fā)，合理確定國防費的技術構成，按次優(yōu)化原理分配經費，以便盡可能保證基本需要、重點需要與協(xié)調需要。二是國防費規(guī)模過大時的國防費結構優(yōu)化只能是次優(yōu)化。過分的國防費支出構成對世界的威脅，被威脅國家軍力的崛起必然增加未來國防費優(yōu)化的難度。而且，還會使經濟結構畸形化、軍事化，影響經濟增長的后勁。

國防費結構的欠優(yōu)化是指既不屬于上述最優(yōu)化狀態(tài)，也不屬于次優(yōu)化層次，而處于不優(yōu)化層次。即使國防費規(guī)模與防務需要相適應，但國防費結構不能符合總體戰(zhàn)斗力極大化要求，重點需要保證不夠、協(xié)調需要保證不力甚至基本需要受損害。雖然國防費的結構優(yōu)化水平也可與國防費不足某一水平的國防費結構優(yōu)化水平相同，但性質不同。前者為不優(yōu)或欠優(yōu)。再者，經費的次優(yōu)化配置水平因協(xié)調不周達不到，使經費結構欠優(yōu)化。因而，我國國防費結構優(yōu)化的目標是雙重的：一方面，彌補國防費不足，創(chuàng)造國防費結構最優(yōu)化的條件。另一方面，在國防費不足的前提下，追求盡可能的優(yōu)化。

2、國防費結構優(yōu)化的特點

運用系統(tǒng)論的要求，運用次優(yōu)化原理，我們不妨從系統(tǒng)的整體性、協(xié)同性、有序性與動態(tài)性要求著眼概括國防費結構優(yōu)化的特點：其一，既要使經濟發(fā)展與國防現(xiàn)代化得到兼顧，緩解國防費供求矛盾，又要從整體戰(zhàn)斗力出發(fā)分配現(xiàn)有國防費。其二，兼顧協(xié)同性與整體性是真正的協(xié)同。戰(zhàn)斗力結構優(yōu)化要求現(xiàn)有國防費在各項目之間按次優(yōu)化原理分配，國防費結構優(yōu)化離不開財政增撥國防費的協(xié)同。其三，有效的序列才能協(xié)同。其四，國防費結構優(yōu)化必須符合動態(tài)性要求。因為制約國防費結構的因素的任何變化都決定了優(yōu)化戰(zhàn)斗力結構要求的不同，從而改變國防費結構優(yōu)化的標準，這就要求針對戰(zhàn)斗力結構優(yōu)化要求的變化改變國防費結構。同時，也要求國防費預算具有彈性。

二、我國國防費結構優(yōu)化的現(xiàn)狀

經過長期努力，我國國防費結構的優(yōu)化水平不斷改善。但是，為達到國防費結構最優(yōu)化還需要不斷的努力。我們應該清醒地認識到，改善國防費結構，主要依靠的是國防費撥款的增長。目前，要優(yōu)化國防費結構還存在很多不足之處。

1、國防費結構優(yōu)化的整體優(yōu)化能量不夠

整體優(yōu)化是更高層次的優(yōu)化。從權利分解和局部利益來說，整體優(yōu)化需要局部的真正落實。國防費在我國基本上是分塊供應的，采購經費、研制經費、政工經費都屬于后勤部門之外的部門分別管理。就是后勤部門的經費，財務部門與業(yè)務部門分而管之，相互平衡，相互調節(jié)的余地很小。因而，國防費結構的優(yōu)化主要只能通過在系統(tǒng)內、在部門內的優(yōu)化，從而使整體優(yōu)化局限于很小的幅度與彈性之內。實際上，當這種局部優(yōu)化不斷分解成為層層的局部優(yōu)化，也就使整體優(yōu)化的可能性越來越小，而最終以經費的分散而告終。它與國防費的存量調整、軍隊資產全方位配置一樣，都需要極大地重視整體協(xié)調的可能性。沒有整體優(yōu)化就沒有較好的軍事經濟效率。整體優(yōu)化不夠，也就是國防費運動的調控力度不夠，往往是局部利益超越了全局利益，是過分看重權利分配而對于責任明確不夠。國防費分配上樹立全軍一盤棋的觀念并不是容易的事情。

2、國防費分配后的調控力度不夠

在國防費分配中，每個單位最關心的是取得多少經費，甚至動用各種關系以達到目的。對經費分配機關而言，由于各級領導的重視，不言而喻地把經費分配的注意力集中于經費的切塊方面。國防費的分配是對各部門的經費注入，掌握更大的財權，擁有更多的資金是各部門或單位求之不得的事情。而對各部門或單位的經費調整，增加自然好，核減時阻力則很大，因為這實際上是消減了部門或單位的財權。可見，觸動既定利益的困難會形成經費調整的阻力。同時，由于調控的隨意性，也沒有提出很好的方法步驟或程序，從而使落實制度與經費調控的關系處理不好，使分散與集中的關系調整不好，不利于國防費結構的優(yōu)化。

3、國防費結構優(yōu)化的存量調整不足

從國防費的分配過程來看，我們實行的是經費的滾動預算，雖然也存在一定程度的存量調整，但其存量調整的幅度受到限制。如果一個單位的規(guī)模沒有大的變化，經費一般只會增加，不會減少。它基本上還是一種“面多加水，水多加面”的分配模式。從存量調整涉及的分配關系來看，它往往表現(xiàn)為一個單位或一個部門能夠使用與保管的資產與經費的量，直接體現(xiàn)為局部利益，因而給它增撥經費很容易，核減經費或調走資產卻很難。從國防費結構調整的結果來看，國防費存量調整往往與部分單位的壓縮相聯(lián)系，許多單位越壓縮越膨脹的事情也屢見不鮮。可見，我們的國防費結構優(yōu)化往往只能靠增長國防費的分配這一條腿艱難地前進，這種局面需要有大的改觀。

三、國防費結構優(yōu)化的制約因素

國防費結構優(yōu)化是一個龐大的系統(tǒng)工程，要真正地體現(xiàn)國防費優(yōu)化的整體性、協(xié)同性、有序性、動態(tài)性的高度統(tǒng)一，就必須把握國防費結構優(yōu)化的制約因素。

1、國防費總額

改革開放以來，我國進入市場經濟時代，由于國際環(huán)境相對緩和，國家正在抓經濟建設，對國防支出相對壓縮。自1978年國防費投入在十多年間，一直處于230億元人民幣范圍內的開支水平。甚至有許多年國防費呈絕對萎縮狀態(tài)。雖然國防費支出其后有所回升，但國防費開支占國民生產總值一度降到1996年1.01%的最低點，進入世界上國防費負擔最低的國家行列。從80年代初至今，雖然國防費和國民經濟的增長速度都是正向的。但經濟增長幅度明顯高于國防費增長幅度。自1989年以后，我國國防費開支的實際規(guī)模一直呈上升趨勢，但從國防費開支的相對規(guī)模看，國防費開支占GDP比重基本上逐年由1990年的1.55%下降到2010年的最低值1.34%。國防費總額投入的不足，致使國防費結構得不到很好的調整，從而無法實現(xiàn)國防費結構的優(yōu)化。

2、科學技術水平

科學技術是第一生產力，軍事科學技術是促進軍事經濟發(fā)展的主要動力。我國作為一個發(fā)展中國家，軍事技術應用水平與一些發(fā)達國家還存在不少差距，我國國防費開支結構中人員生活費偏高，高新武器裝備偏少。為了確保國家安全，只好以數(shù)量代替質量，從而形成軍隊規(guī)模大，但戰(zhàn)斗力較弱的特點。其原因就在于我國的技術水平偏低，改變這一現(xiàn)狀的途徑就是提高軍事科學技術。軍事科技的發(fā)展直接作用于武器裝備建設，由于科技水平的發(fā)展落后，導致軍事基礎設施陳舊，武器裝備得不到有效的維修和更新。因此，應加大力度發(fā)展我國的軍事科技水平，提高軍事基礎設施和武器裝備。

3、國防費的無效需求

在國防費開支中，行政消耗性開支和非事業(yè)性支出增長過快，使低效、無效投入存在。各種非國防性支出擠占了有限的國防費，致使國防費未能全部有效地轉化為部隊戰(zhàn)斗力。比如由于國防費的保障攤子過大，使國防費支出不能最有效地轉化為戰(zhàn)斗力。目前，我國國防費攤子過大，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是軍隊人員規(guī)模較大。1980年以來，我國軍隊進行了3次大的精簡整編，軍隊總員額有了較大幅度的減少，但目前的規(guī)模仍然偏大，不得不把大量的國防費用于人員生活保障。二是非軍事支出和非作戰(zhàn)支出項目龐雜。國防費不僅要保障作戰(zhàn)部隊需要，還要保障過多的機關、院校、醫(yī)院等。另外，現(xiàn)行的國防費管理制度與辦法還有一些漏洞，加上地方政府有些部門在處理涉及軍隊的一些問題上較少體諒軍隊目前的困境，從而使部分國防費不得不用到非軍事性開支上。

4、國防費管理體制機制

國防費投向投量的確定，通常是根據國家安全壓力和軍事需求對國防費數(shù)額提出需求，即應該要多少經費。國家經濟和財力的基本狀況則決定可以給多少經費，軍事戰(zhàn)略和國防政策取向，則決定最高決策層準備在國家財力中拿多少份額用于國防建設。還有一個問題，就是國防經濟的宏觀管理水平，會影響國防費使用效益。這是一個極為復雜的問題。對于這個問題的理解和把握，必須從動態(tài)角度去分析。一個國家用于國防的投入，目的是形成軍事實力，產出國防安全。然而國防費投入與安全產出并不是一個簡單的對應關系，不一定國防費投入多，產出就一定會多。國防費用于國防，產出安全效益，要通過在國防系統(tǒng)內完成由經濟力向戰(zhàn)斗力一系列的轉化。轉化效率高低，直接影響戰(zhàn)斗力的形成，影響國防費使用效益。轉化效率取決于國防經濟的宏觀管理水平。管理水平高，可能少花錢，多辦事；反之，則多花錢，少辦事。由于國防費管理體制機制不順，宏觀調控力度不強，使得國防費向軍事實力的有效轉化還不夠理想。

四、優(yōu)化國防費結構的途徑

優(yōu)化國防費的結構，是在對軍隊戰(zhàn)略方針的若干規(guī)定性進行量化的基礎上，選擇軍事效益最佳分配比例的一種經費分配方法，它是提高經費分配科學水平，防止分配方法簡單化、決策隨意化的重要手段。我軍現(xiàn)行的經費分配體制，是一種集中與分散相結合的復合型分配體制。經費分配大方向由中央軍委決定，堅持集中分配原則；單項經費再分配，采用的是多元化的條條分配制度。面對軍隊建設的現(xiàn)實要求，面對世界軍事發(fā)展的大趨勢，再結合我軍國防費結構中存在的不足之處和未來發(fā)展的長遠目標，應從以下幾個方面著手，促進國防費的合理調整，達到國防費結構最優(yōu)化，最終保障軍隊戰(zhàn)斗力最大化。

1、加強國防費的宏觀調控

要實現(xiàn)宏觀調控，必須實現(xiàn)“三權”統(tǒng)一。“三權”即軍事指揮權、財權、事權，它們的有機結合是提高國防費效益的關鍵。軍隊是高度集中統(tǒng)一的武裝集團，軍事指揮權是高度集中統(tǒng)一的，作為指揮權基礎的軍隊財權和事權，也必須與之相適應。就軍事經費管理的決策權講，主要是分配權高度集中于中央軍委、總部，實行條塊結合，統(tǒng)分結合，在各級黨委的統(tǒng)一領導下，財務部門和事業(yè)部門各負其責，密切配合，相互制約，共同管好各項經費。在統(tǒng)一的財權下，加強財務調控，保持國防費總量平衡，最大限度地保障好軍隊建設的物資需要，在財力上促進軍隊內部各項事業(yè)的協(xié)調發(fā)展，保持軍事經濟活動的有序性和規(guī)范性，提高國防費整體效益。

2、盡量減少無效需求

當前，要進一步加大軍隊改革力度，優(yōu)化軍隊的編成和結構，精簡非作戰(zhàn)單位和非作戰(zhàn)人員，以減少人員供養(yǎng)費用。要深化聯(lián)勤體制改革，真正實現(xiàn)三軍聯(lián)合保障、綜合保障和軍民一體化保障，精干保障機構，防止和克服搞大而全、小而全、重復建設等資源浪費現(xiàn)象。要切實走開社會化保障的路子，對軍民通用的人才、科研、技術和生活服務等，盡量依托社會保障，改變軍隊自成體系、自我保障的模式，節(jié)省國防費支出。通過這些措施，減輕國防費負擔，減少無效耗費，將有限的國防費用在最關鍵的地方，使國防費能最有效地轉化為戰(zhàn)斗力。

3、建立國防費的跨越式增長機制

要從根本上解決軍事財力供應短缺的問題，國家財政必須增大國防費開支規(guī)模，構建標準國防費供應增長機制。傳統(tǒng)上，我國在大部分時期采取的都是漸進式國防費增長方式，這種方式已對我國國家安全形成一定的不利影響。鑒于目前國民經濟發(fā)展的現(xiàn)實情況和國家財政增長的速度，可采取一定時期內國防費跨越式增長來解決我國國防費的嚴重不足。國防費的跨越式增長機制不僅體現(xiàn)規(guī)模上的跨越，更要體現(xiàn)在結構上的優(yōu)化，是跨越式增長和結構優(yōu)化的有機結合。初步設想為分階段逐步提高國家財政預算中的國防費規(guī)模占GDP的比重。

4、加大海、空、二炮等軍兵種部隊經費投入

考慮到我國可能面臨的威脅以及近幾場局部戰(zhàn)爭的特點，空軍要優(yōu)先發(fā)展，尤其要注意提高空軍武器裝備的電子化程度，比如空中預警飛機、空中電子偵察飛機等。我國是一個海上鄰國較多的國家，而且與幾個國家還存在海洋權益的爭端。盡管目前擱置爭議，共同開發(fā)，但這總是一個對我國安全造成威脅的潛在的不安定因素。所以，大力發(fā)展海上軍事力量，對保衛(wèi)我國領海和正當海洋權益具有重要的現(xiàn)實意義。二炮的發(fā)展將在戰(zhàn)略上起到特殊的威懾作用。因此，借助新軍事變革的風帆，結合我軍未來可能發(fā)生戰(zhàn)爭的地域和作戰(zhàn)對象，應盡快加大對海空軍和二炮建設的國防費投入，增強海空軍和二炮遠程戰(zhàn)略作戰(zhàn)能力。同時，應根據未來高技術局部戰(zhàn)爭的特點，著眼提高部隊的快速反應能力和應急機動能力，從經費上保障把我軍逐步建成一支編制精干、合成配套、指揮靈敏的快速反應部隊，適應現(xiàn)代戰(zhàn)爭高機動性的特點。

[1]曹少琛：國防經濟優(yōu)化理論與方法[M].軍事經濟學院出版社，2010.

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[4]王道偉、陸惠燁：國防建設[M].藍天出版社，2011.

[5]孫兆斌：軍費增長論[M].海潮出版社，2004.