關于縣級城市開展財政支持農村金融工作思路的探討——以江蘇省興化市為例

○袁兵

（江蘇省興化市財政局 江蘇 興化 225700）

關于縣級城市開展財政支持農村金融工作思路的探討
——以江蘇省興化市為例

○袁兵

（江蘇省興化市財政局 江蘇 興化 225700）

為貫徹落實2010年中央1號文件精神，加大財政對農村金融發展支持力度，提高財政促進農村金融發展工作的科學化、精細化水平，2010年財政部在江蘇、黑龍江、山東、河南、四川、新疆等6個省（區）18個縣（市）開展財政支持農村金融發展定點觀察工作。江蘇省興化市作為蘇中典型，被財政部確定為財政支持農村金融定點觀察縣。本文以興化市為例，試就縣級城市如何開展財政支持農村金融發展工作作出有益探討。

縣級 財政 農村金融

興化位于江蘇省中部里下河腹地，是典型的農業大市，現有耕地180萬畝，人口156萬人，行政區劃調整后轄29個鎮、5個鄉、一個省級開發區，是全國著名的商品糧、水產品生產與集散基地，同時為省級“不銹鋼特鋼制品出口基地”和“脫水蔬菜出口基地”。2011年興化市實現財政總收入66.56億元，其中一般預算收入25.56億元。2012年1月至6月份實現財政總收入36.97億元，同比增長9%，其中公共財政預算收入15.73億元，同比增長9.5%。

一、當前農村金融現狀及存在的問題

興化市目前有銀行業金融機構10家，農村小額貸款公司8家，擔保機構16家。截至2012年6月末，全市金融機構本外幣各項存款余額409.49億元，比年初增加60.85億元，同比多增加22.61億元，余額比年初增長17.45%，存款總量突破400億元大關；本外幣各項貸款余額262.66億元，比年初增加30.16億元，同比多增加12.86億元，余額比年初增長12.97%。

1、農村金融機構信貸支農服務面臨的困難

（1）農業生產經營項目收益低、風險高，放貸機構存在顧慮。由于農業屬于弱質產業，農業生產回報率低，而且受自然災害等不確定因素的影響，農業生產的抗風險能力較弱，加上農業政策保險機制尚未完善，農村生產得不到保障。這就使得農村金融機構對農業貸款發放存在顧慮，農村生產資金的需求得不到滿足。

（2）農戶貸款額小、分散，成本較高，信貸人員缺乏放貸動力。農戶貸款具有額度小、手續繁、客戶量大面廣的特點，信貸人員需投入較大的精力，放貸成本加大。興化市農村金融機構積極推行“陽光信貸”，采取建立農戶信用檔案，集中授信的方式，既提高了放貸效率，同時也減輕了信貸人員勞動強度，降低了貸款成本，但農村金融機構普遍建立了信貸業務考核機制，實行信貸人員績效工資與貸款發放量掛鉤，不少信貸人員將眼光瞄準額度大的企業貸款，對于發放額度小的農戶貸款自然缺乏動力支持。

（3）農村企業財務管理不夠規范，加大了銀行審貸難度。目前，雖然大部分農村企業組織形式為有限責任公司，真正按公司制規范操作的為數不多，其多數股東為家庭成員，實質為一人公司。因而不少企業財務管理及財務信息披露不規范，對外報送的賬表有多種數據。農村金融機構無法通過報表對中小企業的經營及財務狀況及時作出準確評價，從而增加了農村金融機構對企業的放貸顧慮。甚至少數企業無專門會計人員，無賬無表或做假賬，農村金融機構無法準確把握其資產、負債、成本、效益等情況，貸款額度很難把握。

（4）缺少擔保抵押，貸款難以發放。農村金融機構出于防范信貸風險考慮，必然要求企業提供有效的抵押、擔保。可是，不少企業尚處初步發展階段，自有資產有限，缺少可抵押的固定資產。同時，信用擔保機構對大部分農村企業認同度不高，使得農村企業無法獲得有效的擔保途徑，銀行貸款難以得到落實。

（5）農村信用環境不佳，銀行存在畏懼心理。近年來，隨著農村信用體系建設不斷推進，農村信用環境有所改善，但少數企業和農戶信用觀念依然淡薄，誠信意識不強，逃債行為時有發生，無疑加大了貸款風險，挫傷了農村金融機構放貸的積極性。

2、擔保機構存在的問題

（1）與銀行合作關系未能有效提升。具體表現在與協作銀行的風險分攤比例、擔保貸款的利率優惠以及與貸款配套銀行收取的各種費用減免等，這些因素將導致擔保機構所擔保的貸款質量偏低，承擔風險過大，收益偏低。

（2）擔保機構抗風險能力不強。由于擔保公司普遍缺乏健全的風險防范體系，同時又尚未接入人行征信系統，無法調閱被擔保人的征信報告，難以對擔保項目進行有效評估和審查。經濟效益好的企業不需要擔保公司擔保，銀行就可以貸款；需要提供擔保的企業大多是新成立、經濟效益一般的企業。部分企業信用觀念淡薄，誠信度低，企業財務管理不規范，缺乏健全的財務制度，大大增加了擔保公司的風險。

（3）擔保機構專業人才匱乏。擔保行業屬于新興的特殊行業，所需的專業人才不僅要具備企業管理、財務會計等知識，還應具備一定的金融知識和熟悉金融政策法規。據相關部門統計，興化市擔保行業現有從業人員中從事過金融工作的人員數量比例嚴重偏低。

（4）擔保業務收益偏低。擔保公司屬于低收益高風險，擔保手續費費率每年僅為擔保金額的1.8%左右，導致興化市正常開展擔保業務的14家擔保公司凈資產收益率最高3.74%，最低僅為-1.24%，平均僅為0.81%，其中有兩家虧損，大大低于其他行業收益水平。個別擔保公司為了彌補收益上的不足，甚至出現超范圍經營現象。

（5）政府缺乏有效監管。國家針對擔保機構實行登記備案管理制度，但相關管理部門缺乏行使監管職能的有效手段。個別擔保機構存在違規超范圍經營、抽逃注冊資本、內部管理制度混亂、風險控制措施不到位等現象。

另外，還存在一些其他問題，如針對涉農保險機構的優惠措施不多。目前除農業保險保費的營業稅優惠外，無其他優惠措施，保險機構開展農業保險的積極性不高。而且，由于縣級財政不寬裕，農村金融機構獲得的財政支持以中央級、省級為主，而從本級財政獲得的支持較少。

二、當前縣級金融機構享受的財政政策

1、對涉農保險公司的財稅優惠政策

保險公司承辦農業保險取得的保費，現行稅法給予免營業稅的優惠政策。自1984年起，國家對農業保險免除營業稅，興化市自2007年下半年實行農業保險試點，截至2011年底，保險機構共收取農業保險保費9747.15萬元，按5%稅率計算，合計免除了487.36萬元的營業稅負擔。

2、中央財政涉農貸款增量獎勵及農村金融機構定向費用補貼政策

根據財政部《財政縣域金融機構涉農貸款增量獎勵資金管理辦法》，財政部門對縣域金融機構涉農貸款平均余額同比增長15%的部分，按2%給予獎勵。2010年度興化市有2家金融獲得獎勵資金1793.33萬元。同時，根據《中央財政農村金融機構定向費用補貼資金管理暫行辦法》及江蘇省財政相關文件，對達到標準的農村小額貸款公司給予平均貸款2%的獎勵。

3、省級財政對涉農貸款、涉農擔保的補助

根據江蘇省財政廳《關于印發財政促進農村金融改革發展若干政策意見實施細則的通知》文件精神，2008—2012年，省財政對全省范圍內的涉農貸款、涉農擔保及新設金融機構給予一定的補助。2008年度興化市6家金融機構取得涉農補助680.4萬元，2009年度15家金融機構取得涉農補助1903.18萬元，2010年度15家金融機構取得涉農補助1794.23萬元。這些補助的獲得，進一步提高了金融機構對三農的資金投放積極性。

4、省財政對科技貸款、小企業貸款的補助

根據《江蘇省銀行貸款增長風險補償獎勵資金管理辦法》，為鼓勵和促進銀行業金融機構加大對科技項目、小企業等領域的信貸投放，省財政安排專項資金對銀行業金融機構當年新增科技貸款、小企業貸款進行補助。2008至2011年度，興化市有3家金融機構獲得該項補助1037.99萬元。

5、省財政對擔保公司增資、業務費和風險準備金進行補貼

擔保業務針對的大都是風險較大、信貸保證措施不足的客戶，對貸款承擔連帶責任，同時，當前沒有出臺銀行業金融機構對此類貸款降低貨款利率的相關規定，導致擔保公司具有風險大、收益低的特點。為鼓勵擔保公司開展業務，增強其抗風險能力，省財政于2009年安排專項資金，對擔保公司當年增資部分給予一次性補貼，同時每年安排專項資金，對擔保公司收費低于規定標準部分進行補貼，并對其提取的風險準備金進行一定比例的補貼。

三、縣級城市開展財政支持農村金融工作的思路

新農村建設是一項長期的任務，據國務院發展研究中心估算，所需資金投入將達到15—20萬億，2015年我國城鎮化水平將超過48%，城鎮人口將達6.5億，在此過程中需重點發展3000—6000個小城鎮，需投資2.5萬億，其中用于小城鎮基礎設施建設投資至少1萬億。該項資金需求僅靠財政投入遠不能滿足，必須激活各類金融機構增加農村供給。在這樣的大背景下，結合興化市地方實際，筆者提出以下幾點思路。

1、通過補貼減輕農村金融機構稅負

目前金融業整體稅負明顯高于其他行業，而金融業具有準公共產品特點和內在脆弱性，高稅負極易造成金融業競爭能力和盈利能力不足，農村金融機構開展的信貸支農服務更有成本高、風險大的特點，為確保農村金融的平穩運行，應當考慮適當降低其稅收負擔。稅收減負主要從營業稅和企業所得稅兩個方面著手，但直接減免這兩項稅收會產生一些問題：營業稅是地方主要稅收之一，減免營業稅會直接影響地方財政收入，從而挫傷地方政府發展服務業的積極性；金融企業職工工資水平較高，如果直接減免企業所得稅，由于現行所得稅法已無計稅工資的規定，因此，金融企業容易借此來規避職工個人所得稅的繳納，存在著逃稅空間。因此，采取稅收的財政返還形式，由上級財政將農村金融機構所納稅額按一定比例以補助的形式返還到農村金融機構最為妥當。

另外，由于工行、農行、中行、建行等金融機構的縣級分支機構不是獨立法人，在獲得財政補助中付出與取得不成比例，因此產生了申報補助不積極的現象，建議在文件中明確該事項。

2、進一步加強融資擔保體系建設，解決中小企業以及農戶因經營規模校小、信用不易考察等信息不對稱所造成的農業貸款難以獲得的問題

第一，結合興化市擔保行業發展實際情況，制訂擔保行業的合理規劃和布局，嚴格執行財政部《中小企業融資擔保機構風險管理辦法》的有關規定，加強政府日常監管，明確擔保機構準入和退出標準，提高擔保機構的整體質量，增強擔保機構的抗風險能力。第二，財政繼續對其在農村開展的擔保業務進行適當補助，激發其開展業務的積極性。第三，鼓勵擔保機構參加再擔保，分散擔保機構的經營風險。

3、鼓勵村鎮銀行和農村小額貸款公司等新型農村金融機構、銀行業金融機構縣以下網點的設立，增加農村信貸投放渠道

實際上，存在個別擔保機構超范圍經營現象，與農村金融機構信貸投放量不足有很大的關系。近年來，這項工作已經取得了一定的效果，農村金融市場也正逐步規范、發展，上級財政繼續對農村金融機構的設立予以補助，縣級政府在金融機構的用地、手續等環節上做好服務，都將對農村金融市場的進一步發展直到積極作用。

4、調動保險機構開展政策性農業保險業務的積極性

政策性農業保險的經營原則是：收支平衡，小災略有結余，豐年加快積累，以備大災之年。從而減輕自然災害對農業的影響，穩定農民收入，促進農業和農村經濟的發展，實現社會效益和經濟效益的統一，因此穩定和發展“三農”是政策性農業保險與其他農村金融的共通之處。江蘇省目前實行的是“聯辦共保”試點模式，即保費由政府與保險機構按比例管理，出現災情時理賠資金也由雙方按同一比例共同負擔。農業保險的風險非常大，這是由農業靠天吃飯的弱質性所決定的，因此國內外農業保險都得到了政府的支持，即使如此農業保險的開展仍是困難重重。因此，目前的營業稅優惠很難調動保險機構的積極性，建議在此基礎上再對其理賠業務進行適當的補償。