深入推行會計委派制的探討

○李 萍 劉燕凌 吉元鋒

（1、第100醫院財經中心 江蘇 蘇州 215007；2、空后駐武漢辦事處 湖北 武漢 430030；3、96251部隊財務處 河南 洛陽 471003）

會計委派制是會計人員管理體制的一種形式，是改革開放和社會主義市場經濟所產生的事物，它要求各級財政部門或專門機構對會計人員實行直接管理，進行統管統派，從而實現調控的會計管理制度。它的實行對避免國有資產流失，強化財政管理和監督，遏制社會腐敗現象，減少會計信息失真等起到了一定的作用。但從幾年的推行效果來看，還存在一些問題，有必要加以完善。

一、實行會計委派制的重要意義

1、加強會計監督，從源頭上防治消極腐敗現象

各種腐敗和貪污犯罪等經濟案件往往都與單位的財會工作密切相關，抓住了會計監督這一環節，就能控制住源頭。會計委派制的實行使財務活動處于財政部門的監督之下，財政部門統一資金核算，對違反財經制度的單位進行曝光，以加強財政監督力度。這就有利于加強清政廉政建設，有效地防治某些腐敗現象的產生，進一步深化了財務管理制度的改革，強化監督制約機制。杜絕了擅自改變用途、亂支濫用等現象，促使其自覺遵守財經制度，合理使用資金，加大了從源頭上預防和治理腐敗的工作力度。

2、提高了會計人員的業務水平，規范了會計人員的職業道德

在行政事業單位的財務人員中，專業技術人員不多，還存在著少數無證上崗的現象，有些單位甚至把不能勝任其他工作的職工作為財務人員。近幾年來，我國逐步對會計隊伍做了調整和擴充，但仍存在諸多問題，實行會計委派制，能有效提高會計人員的業務水平，規范會計人員的職業道德。

3、加強“收支兩條線”管理

行政事業單位性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理，是黨中央、國院作出的從源頭上預防和治理腐敗的一項重要舉措。實行兩年多來，對于財務工作管理起了一定的改進作用，但是還存在著不足之處。實行會計委派制，可以加強預算外資金的管理，改進管理方式，完善監督制約機制。財政部門在銀行開設統一的專戶，用于預算外資金收入和支出的管理。單位預算外收入必須上繳財政專戶，支出由財政按照預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃統籌安排，財政部門對單位的經費收支進一步實行監督和控制。

二、會計委派制實施過程中存在的問題及原因分析

1、會計委派制存在的問題

（1）會計委派制與所有制結構的調整和完善不相適應。隨著改革的推進，非國有經濟如鄉鎮企業、外資企業、私營企業、股份制企業等得到較快發展。會計委派制仍然對行政機關、國有企事業單位進行委派，忽視了對非國有企業經濟單位的會計人員管理，不利于全社會整體會計信息的真實反映，不利于非國有經濟的發展壯大，與國家總體調整趨勢不一致。

（2）會計委派制與加強企業的科學管理不相適應。財務會計管理是企業管理的重要內容，在企業管理體系中有著不可替代的作用。現行會計委派制沒有給委派人員和會計人員依法進行會計核算、保證會計信息質量創造必要的條件，沒有相應的法律細則加以保護，因此該制度只具有臨時性。由于各地實行的委派制還存在許多不完善的地方，委派人員及會計人員往往無法抵制來自各有關方面特別是單位領導的行政干預，會計信息仍然出現大面積失真的情況。

（3）會計委派制與加強法制建設的要求不相適應。1999年修訂后的《會計法》，雖然對國有企業會計委派作出了規定，但與有關法律仍相矛盾，而且并沒有相應的保證條款。當前委派會計人員執法艱難，會計監督很難收到實效，加上會計委派制目前處于試點階段，各項規章制度各地差別很大，執行起來隨意性大，因此效果大打折扣。

2、會計委派制局限性的原因分析

（1）委派主體不當。各地會計委派制的委派方大多不一樣，但無論是國資部門、稅務部門、財政部門還是紀委，顯然都不能作為最后委派會計的主體。一般來說，會計機構和人員是企業組織機構中不可缺少的一部分，因此會計委派制的委派主體應是企業的股東大會。對行政單位和國家機關實行的政府委派，在目前環境下可以運作，這種委派由國資部門或財政部門作為委派方是不恰當的。因為國資部門和財政部門只是國有資產的代表，在國有企業產權不明晰的情況下，容易導致一些關系的扭曲，不利于會計委派制的實施。隨著國有企業的改革，今后應逐步創造條件，實現委派主體由政府向企業股東大會轉移。

（2）委派對象不一致。這里的核心問題在于，委派對象是所有會計人員還是財務總監。委派的對象不同，委派制實施的效果就會有差異。目前所謂的會計委派，只是對一個單位派出一名會計主管或財務負責人，而不是對全部會計人員進行委派。從理論上說，派去的人員代表國家利益，而其他大多數會計人員是企業的人，主要代表企業利益，長此下去，兩者之間無論在業務上還是在領導關系上，必定會發生矛盾，極不利于會計委派制長期貫徹實行下去。

（3）委派中的道德風險。道德風險主要涉及到無法在契約中明確規定的代理人的行動選擇。在實行會計委派制時，作為委派人的財政部門，事實上與被委派人形成了代理關系，具體體現在財政部門對委派會計的任命和職權的限定上，因此不可避免存在道德風險。這樣會形成作為國家財產代理者的企業管理當局，與作為國家會計監督者的委派會計兩者之間的博弈。由于委派制的固有缺點，在沒有有效的機制保障委派會計履行相應職責的情況下，委派會計將一直處于“弱者”的地位，因此存在委派會計與企業管理當局勾結在一起作弊的動因和基礎。

三、完善會計委派制的措施

1、建立嚴格的會計委派管理制度

（1）實行委派會計統一管理制。會計管理機構作為職權機構全面負責委派會計的管理，按照逐步推進的原則，行政事業單位會計經費由財政統管統劃，國有企業按照“誰用人，誰拿錢”的原則撥付款項，統一管理。

（2）實行委派會計任用制。對委派會計人員通過單位推薦、向社會公開招聘等形式產生候選人，進行業務素質、政治素質和協調能力的考試考核，擇優錄取，發放錄取通知書，對被錄用人員在聘用期間簽訂合同，發放委派書，區分不同的職務和職稱，實行職業工資，在一個單位連續工作時間3—5年，以利于會計改革手段的落實和會計隊伍的穩定。

（3）實行委派會計離任審計制。委派會計在某一單位任職期滿進行交流時，務必進行離任審計，以客觀、公正地評價委派會計的工作情況，對強令指使委派會計違反財經紀律、打擊報復財會人員者依法懲處；委派會計對違法亂紀行為不抵制、不報告、開假票、報假賬以及實施其他違規行為者，視情節給予教育、調離、撤職、解除合同、追究法律責任等處理，確保會計委派制試點工作的順利進行。

2、積極調查，確保會計委派制順利推行

（1）區別對待，分步實施。首先在大、中型企業和行政事業單位實行會計委派制。實行會計委派制，應根據單位財務業務狀況或單位內部機構分工情況與經濟規模、性質而定，建議對于那些業務簡單、內部機構分工少或經濟規模小的小型企業暫不實行委派制。而對那些財務業務量大、單位內部機構分工多或經濟規模大的大、中型企業、國家控股企業、上市公司等，以及由財政撥款的行政事業單位實行會計委派制。其次，待會計委派制試行2—3年后，在總結試行經驗的基礎上，再對其他單位統一實行委派制。

（2）分類管理，對財務會計人員實行統管統派。建議全國統一把大、中型企業的會計人員細分為財務會計人員和管理會計人員兩大類型。對其中履行會計核算與會計監督職能的會計人員實行統管統派，其任免管理事宜都移交給委派機構全權負責；而對履行企業經營管理職能的會計人員則仍由各企業自行聘用管理。

（3）選擇時機，成立會計委派機構。各地應根據本地實際情況，盡快成立會計管理局，管理區域會計人員的應聘、委派事宜。具體是制定應聘、委派計劃，辦理與各單位申請聘用會計人員的協議書，約定會計人員工作范圍、內容和各自的權利義務以及應承擔的責任；規劃會計人員的培訓、發展與預測供求情況，負責考核會計人員的業務素質和思想素質；認定會計人員的上崗資格、頒發相關證件等。

（4）兩面著手，強化對會計人員的監管。一方面會計委派機構內部應設置審計科室，對各受派單位報來的會計報表進行嚴格的檢查與審計。另一方面要嚴格《會計法》的執法檢查，加強對會計隊伍、會計工作的業務監管。

3、明確委派會計的職責和權限

（1）委派會計人員的主要職責。即監督所在單位國有資產營運情況，對國有資產的流失承擔相應責任；監督所在單位的財務收支活動，對上報的財務報告的真實性、合法性負責；監督所在單位執行國家財經紀律情況，對違反國家財經紀律行為承擔相應責任。

（2）委派會計人員的主要權限。即審核所在單位對外報送的財務報告，并與單位主要領導人共同確認其真實性、合法性；參與擬訂所在單位的財務會計管理規定，監督檢查各項財務運作和資金收支情況；對重大財務收支項目，與單位主要領導人聯簽批準；參與擬訂所在單位的年度決算方案、分配方案；審核所在單位的新項目投資可行性報告和重大經濟合同。委派會計的職責權限可根據派往單位的具體情況作出調整。

4、引入競爭機制，建立合理有效的激勵機制

（1）引入競爭機制，明確會計人員的權、責、利。為防止委派和聘用的會計人員滋生安逸思想和新的腐敗行為，對聘用人員要按公平、公開、競爭、擇優、德才兼備的原則公開錄用、競爭上崗。可以建立完善的經濟考核指標進行量化計算的考核指標，用以測試委派所產生的結果。還應對委派會計人員制訂年度目標考核指標和獎罰指標，對考核優秀的給予業績肯定與獎勵，考核不合格的就解聘，對做出重大貢獻的委派會計人員，應向有關部門提出晉升、晉職建議等，使被委派的單位和委派會計人員能夠有明確的工作目標，提高他們的工作積極性。另外，委派會計人員的工作崗位應當有計劃地進行輪換。

（2）明確委派人員的性質，設計好激勵機制。應該制定統一的委派會計來源制度，加大對委派會計人員的管理力度，并對其進行定期考核，把會計人員的經濟利益和會計人員的工作結果掛鉤；而且由于受派會計不是正式的財務干部，沒有成為公務員，他們的后顧之憂沒有真正解決好，使得大多數委派會計不安心工作，極大的挫傷了他們的積極性，所以對于被錄用的會計人員，可以將其定性為國家公務員，實行“高薪養廉”的策略，從而增強委派會計人員的工作積極性與主動性，使之更好地完成本職工作，從而形成積極有效的激勵和約束機制，實現會計委派的目的。

綜上所述，會計委派制是一種新的會計管理方式，同任何事物一樣，會計委派制也不可能完美無缺。會計委派制在現階段有著現實的可行性和優越性，也具有積極的作用和意義。如何正確認識和對待會計委派制，不僅是深化會計管理體制改革的需要，而且是探索適合社會主義市場經濟的財務會計監督體制的需要。雖然目前在一定程度上加強了財政監督，但也不是包治百病的特效藥。從長遠來看，會計委派制只能是一種會計管理的過渡形式，加強財政財務監督的重點應放到建立新型的會計職業化管理體制上，建立約束機制，從宏觀上建立健全社會經濟監督體系，大力培育會計市場，運用法律和市場手段促進會計職業化改革，逐步實行職業會計制度。

[1]石春茂：論會計管理體制的創新及其現實選擇[J].會計研究，1998（12）.

[2]馬名岳：會計委派制度需要進一步完善[J].財會通訊，2000（12）.

[3]劉易：會計委派制的利弊分析[J].財務與會計，2000（11）.