公共政策的構成要素與價值分析

○李 晶 何中兵

（1、湖北省土壤肥料工作站 湖北 武漢 430000；2、哈爾濱工業大學（威海）管理學院 山東 威海 264200）

一、引言

早在1900年，美國學者古德諾就提出了政治與行政兩分法。他認為不論政策是什么結構，政府的功能可以分為兩大類，（政治）意愿的表達和政治意愿的執行，政治意愿的表達構成了公共政策的主要內容，而政治意愿的執行形成了對公共政策活動進行規制的管理過程。順理成章的命題是公共政策的基本作用在于對公共政策管理過程進行制度性界定。但是在國內外公共學教材與研究文獻中還沒有對公共政策、公共政策活動與公共管理三個容易混淆卻又相互區別的概念進行明確的闡述，對于公共政策的價值也是眾說紛紜，因此有必要對公共政策的特點與構成要素進行系統分析，對公共政策的價值進行客觀的判斷。

二、公共政策的特點分析與要素界定

西方學者對于公共政策的研究始于20世紀50年代，對于公共政策內涵與外延的揭示是一個漸進演變的過程。哈羅德·拉斯威爾和阿拉伯罕·卡普勒認為公共政策是規范價值和實踐的程序，是一種含有目標、價值與策略的大型計劃。這種定義突出了公共政策的計劃職能和對公共政策管理活動的指導作用。威廉·詹金斯認為：公共政策是由政治主體或團體主體在特定的情境中制定的一組相關聯的決策，包括目標選擇、實現目標的手段，這些政策原則上都是力所可及的。這一定義在界定制定公共政策的主體、認可主體行為范圍以及公共政策的計劃職能的基礎上，進一步指出了實施公共政策的約束條件，從而揭示了制定公共政策需要遵循的客觀性以及對環境的依賴性。弗雷德·福洛霍克指出，公共政策在一般意義上是指調和沖突或合作的行為模式。這一定義來源于行為科學，突出了公共政策指導公共管理活動的一般意義是調和沖突與合作，這樣賦予了公共政策對于公共管理活動的動態指導意義。臺灣學者武啟元則認為公共政策是由具有立法權制定、由行政人員執行的法律和法規。這一定義強調了公共政策執行的制度基礎。

公共政策具有豐富的內涵與外延，正如公共政策創始人拉斯韋爾所言：公共政策是關于民主的學問，它涉及個人的選擇，必須以民主體制為前提；公共政策的哲學基礎是實證主義，必須使用數學公式和實證數據建立起可檢驗的經驗理論；公共政策是對時間和空間都敏感的科學，即它選擇的政策分析模型必須在時間和空間上加以明確地記錄；公共政策具有跨學科的特點，它要依靠政治學、社會學、心理學等學科的知識來確立自己嶄新的學術體系；公共政策是一門需要學者和政府官員共同研究的學問，后者的實踐經驗對于政策科學的發展具有重大意義；政策科學必須有“發展構建”的概念，它以社會的變化為研究對象，所以必須建立起動態的模型。政策科學具有區別于其他學科的三個特點：跨學科的觀察視角和情景設定；明確的問題導向；清晰的價值規范表述。

依據各個時期不同學者對于公共政策的內涵與外延的界定，理解公共政策的要素可以歸納總結為：公共政策、公共政策活動與公共政策管理是三個相互聯系又相互區別的范疇，政府部門是從事公共政策活動的主體，公共政策目標以解決社會問題為取向存在價值導向，公共政策體現委托代理關系，實現公共政策的目標所采用的手段需要體現科學性與合理性，公共政策過程包括公共政策的制定、公共政策的執行與公共政策的評估三方面的內容。

三、公共政策的要素分析

1、公共政策、公共政策活動與公共政策管理辨析

公共政策是對公共政策活動所做的制度性界定，屬于制度的一種，其中包含制定、執行、評估公共政策的程序與方法、公共政策的目標與手段等內容。公共政策活動是指制定、執行和評估公共政策的過程以及在這些過程中與公共政策活動過程與結果具有利益關系的個體與群體之間的相互作用。公共政策管理則是依據公共政策的制度性界定對于公共政策活動進行計劃、組織、領導、協調與控制的過程。公共政策產生于公共政策活動中之中，并對公共政策的執行和評估過程起計劃和約束作用，公共政策管理是公共政策主體依據公共政策給出的制度性界定對實現公共目標過程中的各種公共政策活動進行的過程控制與領導的行政職能。公共政策的本質作用在于指導公共政策管理約束公共政策活動。

2、公共政策活動的主體與客體

公共政策活動的主體可以分為三大類：制定公共政策的主體、執行公共政策的主體和評估公共政策的主體。公共政策的客體是依據主體意愿，為了有效實現利益相關者的公共目標而進行的對象選擇，是指為了提高公共政策的社會價值和公共管理活動的有效性對影響產生公共政策和從事公共管理活動的諸要素進行制度性界定的對象，其中包括制定公共政策的決策機制與法定程序、公共政策的目標、實現目標的手段、執行公共政策的約束條件與制度基礎、制定公共政策的主體與環境之間的聯系等。

3、公共政策過程及其影響要素

公共政策過程可以分為制定公共政策、執行公共政策和評估公共政策三大階段。公共政策的制定過程是公共政策主體決定解決或不解決某一特定問題或事情的整個過程。是公共政策主體意愿和實現方式的表達過程。理想的公共政策的形成過程是與公共政策執行過程與結果存在利益關系的各利益相關者相互博弈而形成均衡的結果。影響這一過程的主要因素有公共政策制定主體、利益相關者進行博弈的制度基礎、決策信息質量、決策方法、公共政策得以發揮作用的環境假設。公共政策的執行過程是公共政策主體的意愿或公共政策目標得以實現的過程，是在公共政策的指導下進行的公共管理活動在時間與空間上的延續。影響這一過程的主要因素有：業已產生的公共政策的質量、從事公共管理活動的管理人員的價值與風險偏好以及從事公共管理活動的素質、公共政策的利益相關者與公共管理者之間委托代理制度。公共政策的評估是指從事公共政策管理活動的機構組織相關人員依據公共政策中界定的目標與手段等內容對公共政策活動產生的結果和價值進行評價并為調整公共政策內容與執行過程提供反饋信息的活動。公共政策的評估過程是公共政策過程中必不可少的一個環節，是驗證公共政策的正確性并測評公共政策活動的有效性的重要手段。

四、公共政策的價值與實現路徑探討

1、公共政策的價值分析

馬克思指出：“價值這個普遍的概念是從人們對待滿足他們需要的外界事物的關系中產生的”，是“人們對人的需求的關系的物的屬性”。公共政策雖然不同于馬克思分析的價值載體：商品，但是作為一種公共品，公共政策同樣具有價值和使用價值兩種屬性。公共政策的產生是公共政策的制定主體收集、整理、分析決策信息并在一定的制度框架下依照利益相關者的意愿進行動態博弈的結果并能指導公共政策管理職能約束公共政策活動，因此公共政策本身具有經濟價值。當管理者依據公共政策對社會系統實施有效治理時，公共政策的價值表現為一些從事公共管理的基本功能。公共管理的基本功能主要體現在三個方面：配置經濟資源的導引功能、平衡社會系統的調控功能、體現公平原則的分配功能。在轉型社會中和應急狀況下公共政策活動的還包括一些特殊功能：穩定社會、促進變革、應對突發事件等。公共政策的價值是與公共管理的基本功能緊密聯系的，當公共政策可以為公共管理提供有效制度支持時，我們說公共政策具有較高的價值與使用價值，否則具有較低的價值與使用價值。

2、實現公共政策社會與經濟價值的路徑探討

如何提高公共政策價值實現過程的效能與效率，經濟學家或政治經濟學家從公平和效率的角度進行了分析，并認為分配問題是核心，正如德博拉·斯通所言“分配問題是公共政策的核心問題，無論分配涉及的是貨物還是服務、是財富還是收入、是健康還是疾病、是機會還是失利”。這一觀點是毋庸置疑的，但是對于復雜的社會系統而言，公平與效率是一對很難權衡的矛盾，僅僅通過分配實現復雜社會系統中公平與效率的平衡是不夠的。

公平與效率是公共政策制定主體在制定公共政策過程中所必須遵循而又總是難以協調的一對矛盾，公平與效率原則必須貫穿于公共政策制定、執行與評估的全過程。分配問題是在公共政策主體經過公共政策制定、執行和評估過程之后對社會系統在公共政策的作用下所產生的社會財富的配置，對于分配問題的研究只有對公共政策的全過程進行系統的考察，并通過公共管理職能對公共政策活動進行有效的規制，分配問題的公平與效率問題才得以有效的體現。因此，公共政策的經濟與社會價值的實現路徑必須從公共政策的使用價值分析入手，而從公共政策的產生、執行與評估過程中考察公共政策諸要素，指導公共政策管理職能規制公共政策活動是公共政策的使用價值，轉化視角進行分析，提高公共政策質量使之能通過有效指導公共政策管理活動提高公共政策活動的效益與效率是實現公共政策經濟與社會價值的有效路徑。

五、結論

公共政策是一個邊緣性概念，涉及哲學、經濟學、社會學、心理學、行為學等多個學科，具有廣泛的內涵與外延，其理論和實踐隨著社會環境的變化而不斷發展，鑒于理論的復雜性與實踐的具體性，充分理解、把握和運用公共政策需要抓住公共政策的相關要素進行系統的分析。公共政策、公共政策活動與公共政策管理活動具有細微的差別，公共政策過程包括公共政策的制定、執行與評估三個連續的過程，公共政策主體對客體的選擇以及相互作用的過程中主體的價值導向以及決策與管理能力還有客體的科學性與合理性決定或影響著公共政策的實施效果。當對于影響公共政策的要素進行具體分析之后，公共政策的價值與使用價值便順理成章地被揭示出來：公共政策本身具有經濟價值，其中消耗了相當的人力資源和信息資源以及其他的實物資源，公共政策的價值由公共政策賴以產生和發揮作用的社會環境中的供給和需求關系決定，好的公共政策具有稀缺性；公共政策同時具有使用價值，它指導公共政策管理活動規制公共政策活動，提高公共政策的有效性。鑒于公共政策價值與使用價值的基本特征，實現公共政策價值的有效路徑只能是與公共政策使用價值相關的公共政策管理活動，由于公共政策管理活動是一個系統的動態的過程，因此除了需要重視分配問題的公平與效率外，對于影響公共政策實施效果與價值的任何要素均應予以足夠的重視，否則公共與效率的平衡與實現就會呈現出顧此失彼的狀態。

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